赤字政策略加速

近年，中國的財(cái)政赤字總是維持在一個(gè)較低水平，2012年也沒有因?yàn)榻?jīng)濟(jì)下滑而有所增加，即便在實(shí)施了大規(guī)模刺激政策的2009年，赤字規(guī)模也只有GDP的2.8%。

中國通常并不通過財(cái)政預(yù)算來運(yùn)行財(cái)政政策。金融危機(jī)期間的“四萬億”刺激主要來自銀行，財(cái)政預(yù)算部分的貢獻(xiàn)則要小得多。2012年初的“小規(guī)模刺激計(jì)劃”主要是通過降低利率、加大投資項(xiàng)目審批力度、引導(dǎo)銀行放松房地產(chǎn)和基礎(chǔ)項(xiàng)目貸款來推動(dòng)實(shí)施。

換言之，中國的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行通常遠(yuǎn)離財(cái)政預(yù)算。這產(chǎn)生了很多后果，比如，財(cái)政部的債券發(fā)行速度相對(duì)緩慢；“積極”的財(cái)政政策釋放的信號(hào)是支持結(jié)構(gòu)調(diào)整而非刺激經(jīng)濟(jì)；宏觀經(jīng)濟(jì)的周期管理傾向于通過貨幣政策、投資項(xiàng)目審批而不是主動(dòng)的財(cái)政政策調(diào)整。

我們估計(jì)了近幾年預(yù)算的財(cái)政刺激力度。2009年，預(yù)算確實(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了重要貢獻(xiàn)，但這是適度擴(kuò)張的支出穩(wěn)定在年初預(yù)算水平時(shí)，收入增長(zhǎng)放緩的結(jié)果；2011年，當(dāng)國務(wù)院的立場(chǎng)轉(zhuǎn)向給經(jīng)濟(jì)降溫，預(yù)算則保持了中性；2012年預(yù)算反而有輕微的緊縮效應(yīng)，與國務(wù)院“穩(wěn)增長(zhǎng)”的立場(chǎng)并不十分匹配。

那么，2013年，我們應(yīng)該怎樣思考財(cái)政預(yù)算呢？

綜合高層近期言論，可能包括了以下主要計(jì)劃：增加醫(yī)療和教育支出；將地方在教育和醫(yī)療等領(lǐng)域的部分事權(quán)集中到中央；引入在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)的失業(yè)保險(xiǎn)等支出自動(dòng)增長(zhǎng)的機(jī)制；通過財(cái)政預(yù)算彌補(bǔ)不斷增長(zhǎng)的養(yǎng)老金賬戶虧空；削減個(gè)稅和其他稅收，以增加家庭收入；將基礎(chǔ)設(shè)施支出由目前的地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)向財(cái)政預(yù)算。

這些支出會(huì)在未來5到10年里有顯著增加，進(jìn)而推高財(cái)政赤字。不過，這并不是唯一需要考慮的。政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到財(cái)政回旋空間有限。

一方面，預(yù)算外的刺激性支出仍在推動(dòng)政府債務(wù)增長(zhǎng)，我們預(yù)計(jì)到2012年末，政府債務(wù)占GDP的比重將會(huì)達(dá)到58%。政府已經(jīng)意識(shí)到高債務(wù)水平的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并在最近出臺(tái)了限制地方融資平臺(tái)融資的措施。

另一方面政府“抽稅”已經(jīng)相對(duì)較高了。如果考慮預(yù)算外收入和土地出讓收入，2012年政府收入占GDP的比重在36%左右的高水位。

因此，新領(lǐng)導(dǎo)班子還會(huì)采取行動(dòng)增加收入，具體措施可能會(huì)從四個(gè)方面入手。

第一，指導(dǎo)地方和中央國企分紅并納入到財(cái)政預(yù)算中。2011年，央企利潤(rùn)總計(jì)9170億元，分紅800億元，其中，僅有40億元進(jìn)入財(cái)政預(yù)算。若是換一種更為合理的分紅方法，比如利潤(rùn)的25%進(jìn)入財(cái)政預(yù)算，這相當(dāng)于2011年GDP的0.5%，那么就有更多的財(cái)政資金可以投入到學(xué)校和醫(yī)院。不過，這樣的改進(jìn)不大可能出現(xiàn)在2013年。第二，通過限制逃稅和避稅來增加個(gè)人和企業(yè)所得稅的征繳。第三，開征新稅種，包括資本利得稅、遺產(chǎn)稅，這將有利于新政府改善收入分配。第四，全面推行房產(chǎn)稅，這會(huì)給地方政府提供一個(gè)穩(wěn)定公平的收入來源。盡管其在經(jīng)濟(jì)上的意義重大，但在政治上很難實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，我們認(rèn)為，新領(lǐng)導(dǎo)班子將在未來十年尋求2%-3%的財(cái)政赤字，高于上一個(gè)十年1.3%的平均水平。預(yù)計(jì)2013年政府將采取一個(gè)輕度刺激性的財(cái)政立場(chǎng)，財(cái)政赤字目標(biāo)可能為GDP的2.1%，同時(shí)轉(zhuǎn)向更大的結(jié)構(gòu)性赤字以支持新領(lǐng)導(dǎo)班子的改革目標(biāo)。在預(yù)算外收入下滑的背景下，政府債券發(fā)行將在2013年放量。

當(dāng)然，赤字開支的刺激作用會(huì)隨著時(shí)間的推移下降。新一屆政府面臨諸多挑戰(zhàn)，其中之一便是如何在實(shí)現(xiàn)多樣化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的同時(shí)，防止某種形式的財(cái)政危機(jī)滋生。較過去有微幅增長(zhǎng)的預(yù)算赤字一定會(huì)出現(xiàn)，但更大的赤字規(guī)模或者更多的表外債務(wù)將會(huì)帶來危險(xiǎn)。

作者為渣打銀行大中華區(qū)研究主管