中編辦官員揭秘大部制改革

“相當過癮，非常解渴。” 中央機構編制委員會一名高級官員（下稱“中編辦官員）用這句話形容本輪國務院機構改革及職能轉變方案給他的感覺。

作為第七次政府機構改革方案的主要“操刀者”，在他眼中，本輪改革的威力十分巨大，將激發社會活力因子：“機構改革雖然是斃命式的動作，但終究沒斃掉幾條命，而職能轉變是簡政放權，相當于對各部委割肉，刀刀見血。這也是本輪改革的要害之處。”

“我3個月沒回家吃晚飯，周末沒休息，多數時候還睡辦公室”，中編辦官員如此描述最近的工作狀態。眼下，中央政府正緊鑼密鼓推進72項政府審批權限的廢除與下放，而最早的一批將于本月面世，因此中編辦的工作人員都開足馬力擬定“簡政放權”的具體名目。

起草班子進駐玉泉山

中編辦給省市一把手布置作業

本輪改革已經是第七次，方案的名稱原打算叫“國務院機構改革和職能轉變”，比以往多了“職能轉變”四個字，也正是多了這四個字，才使本輪機構改革方案被賦予了更多的想象空間。

早在2008年上一輪機構改革之后，中編辦就啟動了本輪機構改革的研究工作，并委托高校的專家進行預研。直到本輪改革啟動前，已有20多份研究報告出籠。

2012年7月，中編辦又組織專家對重大問題進行集中研究，由綜合司向國務院總理提交深化行政體制改革的報告，相當于本輪政府機構改革和職能轉變方案的雛形。2012年9月，中編辦將研究成果上報中央。

十八大閉幕后，新一屆中央政治局常委會決定啟動改革，文件起草小組也在2012年11月成立，組長由李克強掛帥，張高麗、汪洋任副組長，時任國務院秘書長馬凱、中央書記處書記楊晶、中編辦主任汪永清是小組成員，一共6個人。彼時，張高麗剛當選政治局常委，汪洋是新任政治局委員，工作都還沒分工，他們兩個集中精力協助李克強。

2012年12月，中央向中編辦、國務院辦公廳、法制辦、研究室、國家行政學院的官員和學者吹響“集結號”，成立方案起草班子。當月7日，班子成員進駐玉泉山。

中編辦官員透露，在玉泉山上，三四十人的班子全封閉式地“三班倒”，早上8點到中午12點，下午2點到6點，晚上7點半到12點半，這樣連軸轉了3個月。山下則成立了電子政務中心，負責收集網絡意見，起草組從40萬條網絡意見中篩出2萬條重點研究，又從中確定一兩千條有價值的信息。

一個有意思的插曲，方案起草班子上了玉泉山時，網上有個“18部委制”的方案被炒得熱火朝天。中編辦官員說，“當時很多部長都相信這個方案，寫得非常有水平，中央編辦一半以上的干部寫不出來。”為此，中編辦官員還專門托國家有關部門的朋友幫忙查一查作者，打算和他聊聊。

方案起草過程中，起草小組分別向政治局常委匯報，并聽取老同志意見，登門拜訪40多個部門，召開4次座談會，聽取了20個省的常務副省長和部委一把手、專家學者、國企民企負責人的意見。此外，中編辦還把草案交給中央80個部門的將近100位領導過目。

“第一次座談會時，副省長們沒講什么干貨出來。”中編辦綜合司司長李章澤4月2日在清華大學公共管理學院演講時也表示無奈，在第二次座談會前夕，李章澤給省長布置作業：“你就舉你省里的例子，政府職能中哪些可以取消、哪些應該下放、哪些可以整合、哪些需要加強。”

三一重工董事長梁穩根也被請了去，他對不少政府部門官員辦事拖沓、部門審批復雜相當的不滿意，說自己去德國收購一個企業，德方一周就把手續辦完了。而自己的手續在一個環節就卡了3個月，“三一重工的挖掘機出口出去，我要出國去換顆螺絲釘，都要相關部門批，一批就好幾個月。”

2013年春節前夕，根據中央要求，中編辦把征求意見的目標轉向地方。5個領導每人帶三四個人，花4天時間分別跑3個省，聽取各省委書記、省長（市長）的看法，當面征詢意見。中編辦還在當地召集座談會，聽取各省市主要部門一把手的意見。回到北京，再次修改方案。在春節之前，國務院機構改革和職能轉變方案的草案基本確定下來。

中編辦官員透露，當時李克強看完方案之后很高興，說你們很不錯，也很辛苦，那春節繼續加加班嘛。據了解，整個春節，起草班子成員只休息了三天。

2013年春節后，方案進入“上程序”階段。首先經國務院黨組會議討論，通過后由它提請中央政治局常委會審議，再根據常委會審議意見做修改，接下來向每位政治局委員匯報，匯報完之后召開中央政治局會議審議，根據審議意見再做修改，然后提交二中全會。全會上大家提了一些意見，起草小組接著改，再開政治局會議討論，最后審議通過，提交全國人大表決。

3月10日上午，馬凱在全國人大全體會議作國務院機構改革和職能轉變方案的說明。次日，代表團全體會議審議方案，中編辦派出20多人聽取意見。反饋顯示，大家對方案評價很高，主要意見集中在新聞出版總署和廣電總局合并之后的名稱上。

“我們之前也考慮過傳媒總局，但最后還是沒用。”中編辦官員說，3月14日全國人大審議投票，方案得票率達97.2%，在各項法案中通過率最高。

熱議發改委改革

國家改革委員會流產有苦衷

有“小國務院”之稱的發改委的改革備受關注，歷次機構改革中，對發改委進行裁撤、放權都是熱門話題。

“有人說發改委只搞發展不搞改革，只搞審批不搞發展。”中編辦官員稱，“這種計劃經濟的理念根深蒂固，對社會制約性太強。”

中編辦官員調研發現，地方政府的書記、市長天天在跑項目，他把原因歸結為中央管得太多，目前地方政府20萬元以上的項目，要經發改委審批，更讓他不解的是，開發商拍下一塊地辦完各種手續后，發改委還要求提交一份可行性研究報告，可是這個報告自己寫還不行，得找發改委下面的咨詢公司做評估。可是咨詢公司也不去評估，直接讓開發商填現成的模板，付一筆巨額費用后蓋章，蓋完之后送發改委去，發改委批準通過。

“我們跟省市長座談，很多人訴苦。”中編辦官員調研期間，不少的地方官員抱怨。

因此，本輪改革方案中就有一條是，抓緊修訂政府核準投資項目目錄，主要是對發改委削權。實際上2008年機構改革中，針對發改委就提出了這一問題，但某些項目沒有執行。原中編辦副主任黃文平表示，當時直接與發改委談的“三定”規定中就提過，要及時修訂調整投資核準目錄，大幅提高國家核準項目的規模和限額，不要很小的項目都跑到發改委審批。

中編辦副主任王峰3月11日指出，這次改革要進一步加大發改委轉變職能的力度。“這次它的權力肯定是下放了。”國家行政學院教授王滿傳解釋道，權力過大完全可以通過職能轉變來改，不一定要撤銷。

《證券市場周刊》獲悉，在發改委20個司中，就1個司分管改革，對改革推進的力量不足。因此，成立國家改革委員會的呼聲有段時間甚囂塵上，持此觀點的不乏像吳敬璉、張維迎這些知名學者，力圖通過“改革委”進行頂層設計和通盤考量。

但是擺在眼前的現實是，現在的改革多由中央領導牽頭。“若成立一個正部級單位去統籌改革，首先是統不起來，其次是要把各個部門的職能捋一遍太難了。”李章澤解釋道，部門利益非常復雜，你專門搞一個部委去改人家，不被干掉才怪。所以這次國家改革委員會沒成立，但不代表今后不搞。

衛生部審批地方廁所改造

職能轉變就是削權放權廢權

“制度性改革不改不行，要釋放制度紅利，給企業松綁，給社會放權，激發社會活力，只有這樣社會才有創新，才能發展。”李章澤的話擲地有聲。

國務院各部委現有行政審批職能1700項，法定審批職能200項，一共1900余項，本屆政府的目標是砍掉三分之一以上。

中編辦官員表示，機構改革的時候，部長們都和顏悅色一個勁說好，可是到職能轉變的時候，他們就不玩了。“改革是撤并個別部委，是斃命，但是最終沒斃掉幾條命；而職能轉變是針對各部委削權放權廢權，是要動刀子割肉，力求刀刀見血。”中編辦官員解釋說，部長們最近睡不著覺，都納悶你把我職能轉變了，我的人馬怎么辦？

此前中央定調本輪機構改革一定要給市場、社會、企業放權，厘清政府與市場、企業、公民的關系，一共理出十大類職能轉變措施和要求，內含五個減少，兩個改革，三個加強，這“五個減少”刀刀直逼命脈。

第一個是減少和下放投資審批事項。這一刀重點砍向發改委，中編辦要求4月10日之前發改委要列出項目，哪幾項職能取消，哪幾項職能下放。

“企業自己掏錢投資，只要符合政策，我賠錢了我自己埋單。現在你批了我，你又不幫我埋單，我憑什么讓你批我，不該批的，就不要去批。”中編辦官員說道，如果它不愿意放權，請給個理由，中編辦會組織專家進行討論，然后提交國務院定奪。

第二個是減少和下放生產經營活動審批權。本屆政府的目標是最大限度減少對生產經營活動的許可，減少對各類機構及其活動的認定，充分降低門檻擴大個人企業社會在生產經營活動方面的自主權。言下之意是，量大面廣的事項就交給地方去管，中央政府是管不過來的。

第三個是減少資格資質許可認定。資格資質的認定主要是關系到老百姓生命財產安全的，目前市場上的認證證書濫、培訓亂、收費高。今后依照行政許可法要求，具備特殊條件的職業行業，需要資格資質審核之外，其他一律取消。

中編辦官員舉了一個例子證明，他朋友要到一家保險公司工作，需要保監會批準，結果會里卡了大半年都沒批。

第四個是減少專項轉移支付力度。這一步棋，主要是緩解地方政府的陣痛。林毅夫對此予以闡釋：中央政府收了很多稅，但沒有把這些稅花掉，靠項目轉移支付轉到很多地方政府，地方政府要找到項目需獲得中央政府的批準。而專項轉移的標準是只要部委認為你合格就撥款，自主性很大，所以繁衍出了“跑部錢進”，誰跑得積極就有奶喝。

中編辦官員又舉了一個例子，湖北一名副省長告訴他，省里面廁所改造要衛生部審，小水庫改造要水利部審，馬路改造要交通部審。該名副省長只好天天呆在北京跑。

第五個是減少行政性的不合理收費。當前預算外的行政性收費名目繁多。前幾天，中編辦找財政部把取消收費的事項列個單子出來。“他們說這個很難，我說當然很難，但必須列個單子出來，準備取消哪些不合理行政收費。這個你辦企業你就知道，苛捐雜稅很多。”中編辦官員有時也為企業感到無奈。

眼下，中央政府暫定要轉變的職能有72項，每一項都已列上日程，各部委都有放權的任務，最早的一批免審事項將于4月公布。待放權之后，公務員隊伍也會瘦身，“政府職能轉變過來后，相當于廟被拆了，那么和尚也就下崗了，公務員減少就是這個道理。”

數個婆婆管不住一張嘴

大刀闊斧升格與降格并行

本輪機構改革中，國務院正部級機構減少4個，其中組成部門減少2個，副部級機構增減相抵數量不變。簡而言之，共有6個機構被撤銷或者重組。

方案起草小組在山上思前想后，最終決定先拿目前最突出的食品安全問題開刀，將食品藥品監管局升格為總局，由副部級單位升為正部，改革實際是滿足社會的需要。

之前的食品安全分段管理存在空檔，比如農業部管養豬，殺豬卻歸商務部管，此外還有衛生部、藥監局，被詬病“數個婆婆管不住一張嘴”。今后，農業部管農產品，其他的歸食品藥品監督管理總局管，中央已經批給食品藥品監管總局有300多人編制。

與藥監局在改革中升格不同，電監會撤銷后與國家能源局合并，國家能源局的級別仍然是副部。當初成立電監會，本來是進行電力市場化改革的，但電監會的定位沒定準，成立十年了，它的事情不多。

鐵道部這次未能幸免。1998年，中央就想改革，后推遲到2003年，鐵道部說再緩一下。直到2008年，當時連方案都擬好了，但因為南方雨雪的影響，最終未能成行。

撤銷鐵道部后成立鐵路運輸總公司作為運輸主體，歸國家鐵路局監督。這樣一來，輪船、飛機、汽車的多維交通體系就清晰了。

海洋局在本次改革中也長成了“實力派”，整合漁政、海關緝私等多“兵種”力量，成立中國海警局，局長由公安部一位副部長出任，正部長級，業務上歸公安部領導。以往海上隊伍多，集中不了力量，常出現“看得見管不著”的現象。

此外，因為業務監管經常互相“掐架”的衛生部和計劃生育委員會、新聞出版總署和廣電總局，也合并成自家人了。對于社會上呼吁的“大文化部”，中編辦官員說，從學者的角度來講，今后出版廣電總局和文化部合并了或許會更好。

李克強多次聲明本屆政府要確保財政供養人員只減不增。中編辦官員透露，將在事業編制和公務員編制總體數量不加的情況下，削減事業單位編制，這樣來調整。

“本輪改革仍留有不少遺憾之處，比如西方國家內閣大體由14-20個部委組成，目前國務院除辦公廳外還有25個部委。”李章澤說，改革是延續發展的過程，不可能一蹴而就，留下的遺憾權當為下次改革留個接口。