農村金融供給體系變遷及其優化

[摘 要]改革開放以來，我國農村金融供給體系經歷了四次重大的改革，變遷的基本特征是自上而下的強制性制度變遷，這與農村經濟體制自上而下的誘致型制度變遷不吻合。同時體系還存在著合作金融功能定位不明確、商業金融支農面臨著風險與成本挑戰等方面的問題，農村金融供給體系還存在著優化的空間。優化農村金融供給體系的基本思路是構建“以小額信貸為基礎，以政策性金融為保障，以商業性金融為支撐，以良好農村金融生態環境為支持”的新型農村金融供給體系，即通過整合小額信貸資源來充分發揮小額信貸的基礎作用；通過拓寬政策性金融支持范圍來充分發揮政策性金融的保障作用；通過改善現有農村金融機構的支農功能來發揮商業性金融的支撐作用；通過著力改善農村地區金融生態環境來發揮良好金融生態環境的支持作用。

[關鍵詞]農村金融；供給體系；制度變遷；體系優化

[中圖分類號]F832.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）40-0093-04

“三農”問題事關改革發展的全局，十八大報告明確指出“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重”。金融是現代經濟的核心，構建支持實體經濟發展的現代金融體系是十八大確定的全面深化經濟體制改革的重要內容。1978年以來，我國對農村金融體制進行了四次重大改革，但始終沒有建立起有效的農村金融服務體系，農村金融淺化、農民貸款難的現象仍然存在。本文試圖以需求誘致型制度變遷理論為指導，在分析農村金融供給體系變遷的基礎上，探尋優化農村金融供給體系的方向與措施。

1 農村金融供給體系的變遷

改革開放以來，隨著農村金融體制改革的深化，農村金融供給體系共經歷了四次重大的改革變遷過程。

1.1 1978—1993年：以（農）行（信用）社為核心的農村金融供給體系

第一輪改革的重點是農業銀行，成果是恢復了農業銀行并將農村信用社改造成農業銀行的基層機構。1978年之前，我國沒有真正單獨為農村服務的正規金融供給主體，下放給人民公社管理的農村信用社等金融部門，只是儲蓄動員的機構。隨著家庭聯產承包責任制的推行，2億多農戶成為農村經濟的主體，原有的城鄉合一、動員儲蓄的金融供給主體無法適應這種變化。1979年，國務院出臺政策恢復了農業銀行，并將農村信用社改造成為農業銀行的基層機構，農村信用社走上“官辦”道路。但農村信用社變革的結果與政策初衷并不一致，1984年國務院提出把農村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織，恢復合作金融的“三性”原則（組織上的群眾性、管理上的民主性、經營上的靈活性），農村信用社的實力得到明顯增強，存貸業務占當時農村金融市場的六成以上。但由于行政色彩日趨濃厚，恢復“三性”未能得到有效落實。1996年農信社的存貸比由1984年的0.41下降到0.22，農信社從農村“抽血”的局面初步形成[1]。由于正規金融供給主體提供的金融服務遠不能滿足農村融資需求，民間借貸得到了迅速發展，當時的中央政府肯定了民間借貸的作用，農村合作基金會得到政府的批準而大量成立。

1.2 1994—2002年：“三駕馬車”的農村金融供給體系

首先，1994年成立了中國農業發展銀行，承擔從農業銀行剝離出來的政策性金融業務，成為農村金融市場上政策性金融供給主體。其次，中國農業銀行由專業銀行向國有商業銀行轉型。最后，重新賦予農村信用社“民辦合作金融”的性質。1996年，農村信用社與農業銀行脫離行政隸屬關系，由中國人民銀行監管，逐步改為“由農民入股、由社會民主管理、主要為社員服務的合作性金融組織”。按照改革的設計意圖，中國農業銀行發放商業性貸款，農業發展銀行發放政策性貸款，農村信用社則按照合作制原則發放小額農戶貸款，形成商業金融、政策金融、合作金融三位一體、分工合作、符合農村融資需求的金融體系。

但改革的結果與政策意圖大相徑庭，表現為商業化了的農業銀行出于成本收益和風險管理的考慮不斷“離農”；農發行業務范圍不斷收縮，政策支農作用的發揮極為有限；服務“三農”重任大部分落在了農村信用社身上，農信社兼有商業信貸和政策信貸的雙重責任，但因其自身存在的體制缺陷及資金來源有限的約束，難以完成“一農支三農”的艱巨任務。

這一時期，國家出于金融穩定的考慮還改革了城市信用社，將大部分縣市的農村信用社改造成為城市商業銀行。同時，國家對民間金融的態度也發生了很大變化，為防范金融風險維持社會穩定采取各種措施打壓民間金融，突出的表現就是1999年撤并清理農村合作基金會。

1.3 2003—2005年：農村信用社重構

“三駕馬車”改革實踐與預期目標相距甚遠，農村信用社成為唯一堅守農村陣地的正規金融供給主體，因而第三輪改革的重點是農村信用社。深化農村信用社的改革體現在兩個方面：一是以法人為單位，改革農村信用社的產權制度，明晰產權關系，完善法人治理結構；二是改革農村信用社的管理體制，將農村信用社的管理權交給省級政府，成立農村信用社省（市）級聯社。2003年中國銀監會成立，農村信用社的監管職能由人民銀行轉入銀監會。農信社的新一輪改革取得了突破性的進展，農村信用社多種產權制度得到確立，2004年全國農村信用社在整體虧損10年后首次實現贏利。

1.4 2006年以來：構建新型農村金融機構

2006年12月銀監會發布了《調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的若干意見》，首次允許產業資本和民間資本到農村地區設立村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社三類金融機構。截至2011年年末，全國已組建新型農村金融機構786家，其中村鎮銀行726家，貸款公司10家，農村資金互助社50家[2]。新型農村金融機構的成立，充實了農村金融供給體系，擴大了農村金融資金供給。截至2011年年末，已開業新型農村金融機構各項貸款余額1316億元，80%以上是用于“三農”和小企業，其中農戶貸款余額435.5億元，小企業貸款余額631.5億元，中西部貸款農戶數占到全部貸款農戶數的70%以上[3]。

新型農村金融機構和民間金融的日漸活躍，推動了郵政儲蓄的改革發展。2007年5月，郵政儲蓄銀行正式成立，只存不貸的歷史宣告結束，定期存單小額質押貸款等服務農村的業務已在全國鋪開，作為一家新興的全功能商業銀行，郵政儲蓄銀行鎖定“支農支小”、“以小搏大”的特色發展之路。截至2012年2月末，郵儲銀行支持“三農”及小微企業的貸款累計投放超過8800億元，惠及農戶、小微企業580多萬家[4]。

2 優化農村金融供給體系的必要性

目前我國正規農村金融供給體系是農村信用社為主體、中國農業銀行和中國農業發展銀行為輔助、郵政儲蓄銀行和新型農村金融機構為補充的多層次供給體系。這種供給體系總體來看較合理，但仍存在許多問題，主要表現在：①農村合作金融的功能定位不明確，農村信用社支農力度不夠，實施小額信貸的動力不足，省級聯社政企合一的性質與市場經濟的運行規則不一致，尚未形成“權、責、利” 相統一的機制，股權結構非農化傾向嚴重[5]。②農業銀行等商業性金融服務“三農”面臨挑戰[6]：一是農業生產的弱質性造成農戶的低收入和收入的不穩定，大型商業銀行服務“三農”面臨風險性考驗。二是大型商業銀行為“三農”客戶提供貸款，需要投入的成本遠遠高于城市業務，大型商業銀行服務“三農”面臨成本考驗。三是我國農村人口眾多，居住分散，交通不便，信息相對閉塞，開展“三農”金融服務需要采取“點多面廣、分散經營”的業務模式。這與大型商業銀行正在實施的管理集中化改革模式存在較大矛盾和沖突。四是商業銀行服務“三農”方式值得探討。大型商業銀行基于自身的功能定位，肩負服務“三農”的社會責任，會造成股東價值和社會責任的沖突。③農業政策金融與商業金融的業務范圍不明確，農業銀行還承擔著的扶貧貸款和支持農村基礎設施建設的政策性貸款；農業發展銀行經營非效益化傾向嚴重，業務運行成本較高[7]。④新型農村金融機構數量不足，支農效果有限，實踐中扶持對象偏離“三農”現象較為嚴重。

3 優化農村金融供給體系的思路與對策——基于農戶融資需求的視角

3.1 優化農村金融供給體系的總體思路

我國農村金融供給體系的變遷是自上而下的強制性變遷，這與我國農村經濟體制自下而上的誘致型制度變遷路徑背道而馳。內生于農村金融中的誘致型的制度變遷是農村金融組織誕生壯大的重要制度之源，政府自上而下的強制性制度變遷其結果是農村金融市場融資制度供給嚴重不足，農村融資制度缺乏效率，農戶的融資利益和需求被嚴重忽視。不過，我們欣喜地看到，新一輪的農村金融改革中，政府逐步重視誘致型制度變遷的重要性，允許產業資本和民間資本到農村地區新設銀行，開放農村金融市場。新的改革思路能夠為我們創新農村金融組織，構建以小額信貸為基礎，進而滿足廣大農戶融資需求的新農村金融體系框架提供政策背景，這是本文研究的主要目的。

新制度經濟學制度變遷理論與農戶融資制度供給的現實，決定了小額貸款應當成為農戶融資金融體系的基礎。但小額貸款與銀行商業化經營原則不相吻合，小額貸款特別是小額信用貸款運行中存在著天然的低效率，且農戶與銀行之間存在嚴重的信息不對稱，導致該金融產品存在較高的交易成本，因此發揮小額貸款的基礎作用，一方面要借鑒國外小額信貸的微觀運行機制，降低交易成本，另一方面要創新農村小額信貸機構，提高小額信貸量的支持作用，同時，政府的保障作用不容忽視，應充分發揮政策性金融的保障作用、財政稅收的激勵作用以及農村物權、土地流轉的支持作用，構建起農村地區良好的金融生態環境。鑒于當前存在農村信用社農村地區金融服務的壟斷地位，出于競爭和效率角度考慮，適當發揮商業性金融的支農作用，有利于培育有競爭性的農村金融市場，提高整個農村金融體系的運行效率。

基于以上考慮，我們認為，當前我國農村金融體系存在優化的空間，應當建立起“以小額信貸為基礎，以政策性金融為保障，以商業性金融為支撐，以良好農村金融生態環境為支持”的農村金融供給體系。

3.2 優化農村金融供給體系的對策

3.2.1 整合小額信貸資源，充分發揮小額信貸的基礎作用

完善的小額信貸體系應該包括：生產資金互助合作社、金融機構小額信貸業務（主要包括農村信用社、農業銀行、郵政儲蓄銀行、新型農村金融機構）、小額貸款公司以及扶貧小額信貸[8]。其中，生產資金互助合作社主要服務合作社內的農戶，金融機構小額信貸業務、小額貸款公司主要服務非合作社內農戶和農業大戶，扶貧小額信貸主要服務貧困農戶。

（1）構建生產資金互助合作社。大力發展農民專業合作社是今后發展農業生產的重要形式。依托農民專業合作社，發展“生產資金+資金合作”的生產資金互助合作社，在生產合作的同時加強資金合作，一方面促進農業生產，另一方面扶持真正的互助合作金融，進行資金互助，有效解決農戶生產經營中的資金難題。與銀行業金融機構相比，生產資金互助合作社具有以下優勢：一是服務對象直接定位為農戶。銀行業金融機構服務對象主要是農村中小企業、農業產業化龍頭企業、農村資金需求量大的個體生產經營戶，而生產資金互助社服務對象就是社內農戶。二是管理成本低。與銀行業金融機構外生于農村經濟不同，生產資金互助社內生于農村經濟，借貸信息對稱，交易成本低。三是機制靈活，手續簡便。與農村信用社相比，生產資金互助社是建立在合作制原則之上的農民自己的農村互助合作金融組織。現在的農村信用社，沒有入社自愿、退社自由的機制，沒有一人一票的決策機制和法人治理結構，沒有盈余返還的分配辦法，實質上是一個官辦的商業金融機構。而生產資金互助社完全符合“進退自由、一人一票、盈余返還”的原則，更受農戶歡迎，更具市場生命力。

（2）積極促進小額貸款公司健康發展。小額貸款公司作為農村金融組織，能夠發揮小額信貸作用，滿足農戶“小額、分散”資金需求特點，解決農戶融資難題。一是堅持農村金融機構的市場定位。中國人民銀行和中國銀監會出臺的《關于小額貸款公司試點的指導意見》規定，小額貸款公司應堅持“小額、分散”的原則，面向農戶和微型企業提供信貸服務，“三農”貸款的比例不低于70%。但在實際運營中，小額貸款公司貸款結構大多達不到這個比例，多用于滿足城市居民和非農小企業小額信貸需求，脫離了農村金融組織屬性，甚至有的小額貸款公司直接設立在地級市內，如河南省信陽市萬家燈火小額貸款公司。因此，促進小額貸款公司健康發展，首要任務在于還原小額貸款公司是農村金融組織的本質，服務對象限定于“三農”，且“三農貸款”比例不得低于規定的70%。地方政府和監管部門在批準設立小額貸款公司時，要堅持其農村金融本質，要求其設立在縣及以下區域，同時出臺相關監管措施保證貸款結構達到要求。二是政府出臺扶持措施。對小額貸款公司發放的“三農貸款”給予一定比例的稅收返還，對于扶持“三農”效果好的公司給予獎勵，用市場引導的方式鼓勵小額貸款公司明確市場定位，堅持服務“三農”的方向[9]。三是開辟后續資金來源渠道。鼓勵小額貸款公司從其他銀行業金融機構融資，吸收社會捐贈資金和扶貧資金，鼓勵股東擴大投資，以進一步增強小額貸款公司資金實力，提高其服務“三農”的能力。

（3）在農村的國有大銀行設立專門為“三農”服務的小額信貸專營機構或建立農村發展專項基金。鼓勵在農村設有分支機構的國有大銀行設立小額信貸專營機構，明確其支農服務方向，可以進一步彌補現有小額信貸支持力度弱的問題，最大限度滿足農戶融資需求。為防止資金脫離“三農”，要規定專營機構涉農小額貸款余額不得低于總貸款余額的一定比例。

（4）完善扶貧貼息小額貸款制度，滿足貧困農戶資金需求。小額信貸扶貧是面向貧困農戶的政府扶貧貸款項目，是解決貧困農戶貸款難的重要手段。一是要改革信貸扶貧機制。發展壯大小額信貸機構，以小額信貸扶貧。二是引導小額扶貧貸款堅持商業化、可持續性經營的方向，減少行政干預。堅持市場化的利率定價模式，有效覆蓋風險和成本。三是將貸款貼息轉為貸款擔保。以財政貼息資金為基礎，以地方政府、金融機構支持為輔助，在扶貧開發重點縣（市）建立小額農貸擔保基金，用于貧困農戶貸款擔保和貸款風險損失補償。

3.2.2 拓寬政策性金融支持范圍，充分發揮政策性金融的保障作用

農業發展銀行作為我國唯一的農業政策性銀行，應專注于從事農業政策性業務，少從事商業性業務，其商業性業務應集中在為農戶提供長期信貸。

（1）拓寬政策性金融內涵。我國農業發展銀行進行了多次的調整與改革，但其政策性的作用還主要體現在糧、棉、油流通企業的支持和補貼方面，對于政策性銀行應從事的農業開發和農村基礎設施建設信貸業務尚未開展，難以體現農發行作為農業政策性銀行的地位。下一步，農業發展銀行應著力發展農業開發和農村基礎設施建設貸款，改善農村地區生產經營條件，為農戶的生產和生活提供良好的環境。

（2）拓寬政策性金融服務范圍。與美國等其他國家不同，我國只有一個農業政策性銀行。農業發展銀行不僅要從事糧棉油收購貸款，還要從事農村基礎設施建設貸款。目前，農村土地承包已經從30年不變進一步明確為長久不變，隨著土地流轉制度的推行，土地承包經營權的價值逐步體現，農業發展銀行可以開展土地承包經營權抵押長期貸款，為農戶生產提供長期資金支持。

3.2.3 改善現有農村金融機構的支農功能，發揮商業性金融的支撐作用

（1）加快農業銀行“三農事業部”的改革。農業銀行作為一家發軔于農村的大型商業銀行，服務“三農”是義不容辭的責任。在國家統籌城鄉發展的大背景下，“三農”和縣域都面臨著巨大的發展機遇，蘊藏著巨量的金融需求。積極搶占“三農” 和縣域金融市場是農業銀行建立獨特競爭優勢的必然要求。農業銀行應緊緊圍繞增強農業發展支撐能力、促進農民多渠道就業、新農村建設、小城鎮發展等任務，制定專門服務方案，提供針對性的金融服務，不斷加大“三農”信貸投放，確保“三農”和縣域的新增貸款占其新增存款的比例持續保持在50%以上。推進內部體制機制改革，盡快在農業銀行縣級機構設立“三農事業部”，保障有專門的組織、機構、人員、資源，專注于服務“三農”，進一步提升精細化管理水平，形成完整的、單獨的“三農”信貸政策制度體系，簡化業務流程，提高服務效率。

（2）農村信用社改革發展方向——社區銀行。目前，對農村信用社的改革有很多爭論。有些官員和學者指出，農村信用社應該組建省級銀行模式，建立起“大型區域銀行+分支行”的經營模式，有些主張設立農村商業銀行，然后做大做強。本文認為，目前，大型銀行和區域性銀行市場相對飽和，農村信用社如果組建大型銀行，現有的經營管理能力無法與成熟的大型銀行競爭，必將面臨較為突出的市場競爭壓力。目前，農村中小企業和農戶的融資問題較為突出，急需小銀行的支持。基于此，我們認為，農村信用社的改革方向應該是立足小型銀行，專職于服務地方經濟和農村經濟，既不要重組為大型區域銀行，也不要立足于做大做強，要借鑒美國社區銀行模式，鼓勵農信社成為服務所屬農村地區的社區銀行。

（3）規范和扶持村鎮銀行發展。一是廢除對民間資本入股村鎮銀行的比例限制。為鼓勵民間資本積極設立村鎮銀行，應放寬村鎮銀行中法人銀行最低出資比例的限制，允許非銀行民間資本發起設立或控股村鎮銀行。二是村鎮銀行設立區域限定在鄉鎮及以下地區。現有的村鎮銀行大多設立在縣及縣以上城市，脫離了新型農村金融機構服務“三農”的軌道。因此，設立村鎮銀行時，監管當局要限定其在鄉鎮及以下地區。三是村鎮銀行應辦成單一制銀行。如果村鎮銀行建立總分制銀行體系，隨著資本和地域的擴大，就不會熱衷于支農，也不會熱衷于小額貸款。四是政府扶持。首先是在法律中明確規定村鎮銀行可以享受的稅收優惠政策。其次是政府積極推動村鎮銀行的設立。政府在村鎮銀行設立初期直接參與，能起到示范引導和鼓舞投資者信心的作用。當前，政府在村鎮銀行的設立上并沒有提供有效的服務，僅是提供一些原則性與方向性的指導意見，不利于村鎮銀行的設立與發展。五是明確支農義務。本文建議，單筆流出農村的貸款達到一定比例、同一非農貸款人貸款達到一定比例、非農貸款總量達到一定比例的需要報告監管部門備案，監管部門以此作為評價村鎮銀行的依據。監管部門應制定出詳細的評估標準和相應的獎懲機制，資金流出農村過多的機構要受到處罰，甚至勒令退出農村金融市場。六是完善融資機制。當前，村鎮銀行資金實力不足，制約著其支農能力。應建立起大型商業銀行與村鎮銀行之間的融資機制，一方面可以解決村鎮銀行資金不足問題；另一方面，也可以為大型銀行參與農村金融服務與開辟新的信貸業務提供平臺。

3.2.4 著力改善農村地區金融生態環境，發揮良好金融生態環境支持作用

（1）完善和發展農村信用擔保體系。一是加快農村征信體系建設。進一步擴大個人信用信息基礎數據庫在農村地區的信息征信和使用范圍，改善借貸雙方信息不對稱的狀況。二是發展農村信用擔保體系。按照政府扶持、多方參與、市場運作的原則，組建和發展政策性、商業性和互助性等多元化的貸款擔保機構和擔保組織。鼓勵和引導社會資金參股、做大做強政府主導組建的政策性農村信用擔保機構。大力推動農戶聯保、互保、保證等擔保方式，提高農戶貸款覆蓋面。三是加強農村誠信宣傳和誠信建設。積極推進“信用戶”、“信用村”、“信用鄉”建設。各級政府應在保護銀行債權方面營造有利環境，嚴厲打擊逃廢債行為，提高失信成本，營造良好的信用環境。

（2）增強服務功能，改善農村金融生態的社會環境。一是加快農村土地流轉體制改革。依法完善農村土地管理制度，由縣級以上人民政府核發農村土地承包經營權證，做好土地確權、登記、頒證工作，規范流轉行為。搭建流轉平臺，在縣域建立土地流轉有形市場，培育土地專業合作社、土地交易市場，加強土地流轉中介服務。建立土地流轉價值評估機構，規范土地承包經營權價值評估。豐富流轉方式，鼓勵引導農戶以轉包、出租、互換、轉讓等多種形式流轉土地承包經營權。二是深化林權及流轉制度改革。政府部門要做好森林資源的勘察、確權、登記工作，保證林權證的真實性、合法性。建立林權流轉交易中心，推進林業專業評估機構建設，為林權抵押提供制度和機制保障。林權證登記管理部門要簡化林權證辦理手續，降低相關費用。三是推進農村宅基地和房屋流轉制度改革。建立農村宅基地、房屋有償流轉制度。通過土地管理制度改革，加強宅基地確權登記發證工作，明晰宅基地產權，但要注意杜絕把耕地轉為宅基地進行抵押的行為。建立規范的農村宅基地流轉市場，在宅基地使用權和房屋能夠依法規范流轉的前提下，作為貸款擔保物進行抵押貸款。

參考文獻：

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