七臺河縣域城鄉統籌發展研究

[摘 要]伴隨著改革開放的逐步深入，我國的城鄉二元經濟結構日趨明顯，城鄉經濟割裂式的發展成為影響我國經濟的政策運行和解決“三農”問題的巨大障礙，正是在這種背景下，黨的十八大及時提出城鄉統籌的發展戰略，旨在通過“以工促農、以城帶鄉”的互動模式提高城鄉統籌水平，促進城鄉經濟社會的“協調”和“發展”。基于此，通過國內外城鄉統籌發展的研究經驗，得出啟示和思考并以此為指導，深入研究了七臺河地區縣域經濟社會發展現狀，及七臺河縣域城鄉統籌發展存在的問題及原因，并有針對性地提出七臺河縣域城鄉統籌發展的對策建議。

[關鍵詞]七臺河；縣域經濟；城鄉統籌

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）40-0080-03

縣一級處在宏觀與微觀、工業與農業、城市與農村的結合點，是縣域統籌城鄉發展的關鍵點。七臺河實施縣域城鄉統籌發展作為一項系統工程，在一定程度上就是要實現區域協調發展，根據區位、資源、人口素質等因素的影響，統籌發展的內容、方式、方法，從實際出發有針對性實施城鄉聯動機制，促進城鄉共同發展。而七臺河縣域實現城鄉統籌發展的關鍵點在于實現農業人口向非農產業轉移和大幅度提高工業化城鎮化水平。

1 七臺河地區縣域城鄉統籌發展現狀

1.1 發揮以工促農的結構優勢

七臺河作為一座以煤炭為主的資源型城市，縣域經濟比重低，僅占全市GDP的9%；農業人口少，僅占全市人口的40%，城市化程度較高。近幾年工業整體實力不斷攀升，帶動農業發展的優勢更加突出。僅2012年全市強農惠農補貼和社會各界支持“三農”工作的資金就超過3億元，促農力度之大位于全省前列。在耕地多處于淺山區、半山區，發展特色農業條件得天獨厚。多年來，形成了農民發展特色種植和養殖的傳統習慣，早在20世紀90年代就培育出了遠近聞名的嵐峰紅小豆、匯豐鹿產品等特色品牌；“五方牌”豬肉、“雪鳥牌”肉雞享譽省內外；近年來又打造了一批特產之鄉和特產之村，茄子河區宏偉鎮被譽為白瓜之鄉，搶墾鄉吉祥村的“三辣”被農業部認定為首批“國家級一村一品示范村鎮”（我省只有10個村鎮入選）。這些傳統優勢是七臺河以工促農發展所必備的基礎和條件。

1.2 縣域社會事業穩步發展

近些年來，農村社會事業穩步發展。新建擴建鄉鎮級寄宿制學校2所，新建鄉鎮衛生院和村衛生所55個、文化廣場8個，解決了40個村屯、3.44萬人的飲水安全問題。新農保在全省率先實現全覆蓋，新農合籌資標準提高90元，參合率達到99.34%以上。在全省率先實現了鄉鄉都有文化站、村村都有文化室和農家書屋的目標。在堅持“近郊城市化，遠郊城鎮化，中心村社區化”的原則下，動員各方力量，加大新農村建設和投入力度。投入資金1.3億元，完成54.9千米農村路面、3萬米路邊溝等基礎設施建設。改造農村泥草房5000戶、危房513戶。紅光村和正陽村分別投資5800萬元和2518萬元，建設農民住宅樓16棟，可入住農戶2540戶。開展村容村貌集中整治，栽種花草樹木16.3萬株，修建柵欄4.7萬延米，修葺邊溝6.4萬延米，安裝路燈502盞，新建垃圾中轉站、填埋場7個，增設垃圾箱、垃圾點177個，農村環境面貌發生明顯變化。

1.3 把握城鄉一體化改革的先發優勢

七臺河地區在全省率先實現城鄉戶籍制度、低保標準等八個方面的政策統一，農村道路等基礎設施建設更加完善，農村醫療、文教、衛生等社會事業快速發展，30多萬農民享受到了城鄉一體化加快推進帶來的實惠。繼續鞏固和深化這些改革成果，對于促進“三農”工作必將產生積極深遠的影響。新入學人均預期受教育年限達到 13 年以上；人人享有安全、有效、方便、價廉的基本醫療衛生服務；社會保障體系更為健全，城鄉養老、失業、醫療 保險基本達到全覆蓋，保障標準高于周邊地市。就業規模保持穩定增長，城鎮登記失業率控制在 3.0%以下，動態消除“零就業”家庭。人口總量達到 96 萬人，自然增長率控制在 5.6‰以內，新出生人均期望壽命達到 74 歲。城鄉居民收入實現翻一番，職工平均工資水平高于周邊地市。到2015年，城鎮居民人均可支配收入達到30000元，農民人均純收入達到14000元，城鄉居民生活水平和幸福指數全面提高。城鄉差距明顯縮小，在全省率先實現城鄉一體化發展格局。社會主義政治建設和文化建設取得新進展，公民政治參與有序擴大，政府工作法治化程度全面提高。

1.4 縣域生態環境得到積極的改善

“十二五”時期作為七臺河市加快推進資源型城市轉型的重點突破期，節能減排全面完成了“十一五”約束目標。五年來，按照“十一五”規劃的安排部署，全面實施“發展循環經濟，建設黑龍江強市”戰略。淘汰焦化落后產能149.5萬噸。單位GDP能耗降至 2.56 噸標準煤，比 2005 年下降 25.8%，累計節能 200 萬噸標準煤。實施了 82 個 環境污染治理項目、37 個污染減排項目。松花江流域水污染防治項目全部完成，桃山水庫水源保護區建設得到加強。累計消減二氧化硫排放量 17426 噸，化學需氧量排放量13057 噸。工業廢水達標排放率為 88%，比 2005 年提高 8.2 個百分點；工業固廢綜合利用率為 73%，比 2005 年提高 3 個百分點。在搶抓國家區域經濟發展戰略布局調整、加快經濟發展方式轉變的戰略機遇期中，通過發展循環經濟，推廣使用清潔能源，單位 GDP 能耗在“十一五”期末基礎上再降低 19%，環境質量進一步提升。可再生能源比重明顯上升；主要污染物排放總量下降，城市空氣質量、水環境質量明顯改善。城市功能區布局基本形成，基礎設施承載和保障經濟發展的能力不斷提升，加強森林公園和城市園林建設，實行退耕還林、還草、還濕，在一定程度上抑制了生態退化和局部生態惡化趨勢，自然資源和生態環境有所恢復，生態環境質量顯著改善，向生態、文明、宜居城市轉變。

2 七臺河縣域城鄉統籌發展存在的問題

2.1 工業結構和產品結構層次較低

通過對七臺河地區基本縣情的分析，七臺河作為一座煤炭城市，在煤炭這種自然資源上有著絕對的優勢，這種優勢也同樣使得七臺河縣域工業經濟長期依賴于地下礦產資源，作為主導的工業，其他優勢主要集中于采煤和火力發電這兩個行業，而在縣域的中小企業都以生產煤炭這種初級產品為主，這個縣域在工業和產品結構上突出的表現為附加值低的特點，從工業結構來看煤炭采掘的比重高達97.2%，而農副產品等原料產品只占1.87%，而從產品結構上來看，結構性偏差更為明顯，輕、重工業的比例是 7.3∶92.7，而在高新技術的產出比例上陶瓷、電瓷、燈泡等工藝落后陳舊的企業的產品附加值更低，工業結構和產品結構的優化較為困難，限制了競爭能力的提升。

2.2 二元結構特征限制城鄉統籌的進程

七臺河作為一個土質條件和氣候條件都比較差的山區縣域，境內多屬土石山區，農業基礎比較脆弱，農業生產條件相對較差，農業生產的土壤中土層薄、坡地和臺地占總耕地的 75.4%，農業短腿問題突出的表現為農民增收渠道狹窄、群眾生產生活比較困難，這已成為影響城鄉統籌發展的瓶頸，城鄉二元經濟結構特征明顯，2012年，城鄉居民人均收入差距為321元，縣域地區農業GDP增加值為1.3 億元，占 GDP 的 15.9%，農村恩格爾系數為 47.85%，整體上來看，農村基礎設施建設和公共事業發展嚴重滯后，縣域農業的產業程度較低，究其原因在于沒有引進有效的生產要素來提升產業效益，農業產業化作為工業反哺農業的具體實踐形式，但是，農業自身沒有在工業化和現代化等技術及產業結構上得到升級，城鄉二元差距還有繼續擴大的趨勢，解決“三農”問題，統籌城鄉發展的任務十分艱巨。

2.3 以城帶鄉形成機制不協調

城鎮作為縣域經濟的重要載體，其發展成為縣域經濟發達程度的關鍵，而在城鎮化進行中農村現有的社會事業的發展卻是停滯不前的。2012年七臺河縣域各級政府積極的推進實施農業綜合開發、整村推進、土地整理等農業基礎性生產的同時，也集中對農村生活中安全用水、農村沼氣、節水灌溉等農業項目的投入與推廣工作，加快農村中小學校舍、衛生及公共文化體育設施的維修和改造，城區現有縣屬小學15所、幼兒園 18所，2012年縣域勞動力中初中以下文化程度的占到 44.69%，農村人均受教育年限僅為8 年，專業技術人員中大學本科以上文化程度的僅僅占到3.46%，大專文化程度的占13.6%。七臺河礦區職工子女的就學、教育等問題顯得越來越突出，教育資源的缺失使得縣域的社會衛生事業較為落后，雖然對煤塵污染和解決城鎮環境的臟、亂、差問題工作較為突出，但是城鎮的整體品位仍然較低，沒有實現一定程度上對農村地區擴容提質。

2.4 農業產業化經營水平低

近些年來，七臺河縣域地區積極的培育農村特色支柱產業的發展來加大以工哺農力度，在增加配套基礎設施中，改善農業條件。但是農業的產業發展緩慢，整體規模較小，經濟效益不高，競爭優勢不明顯，農業產業化發展沒有與市場體系及社會化服務體系建設結合起來，沒有發揮出以工促農和以城帶鄉的長效機制，2012年七臺河縣域地區的農業人口占全縣總人口的 70%，現有耕地 47.04 萬畝，人均 2.72 畝，農業總產值不足 4000 萬元，農民人均從中收益僅有310元左右，占全縣農民人均純收入的 13.7%，以糧食作物為主的農業園區建設也沒有形成工業化的農業理念，農民增收的主渠道缺乏農業產業化的支撐，農業園區沒有成功實施集約化的管理不足以支撐農村的全面發展。

3 七臺河實現縣域城鄉統籌的對策建議

3.1 從縣域特色資源上實現統籌

第一，依托煤炭資源來實現縣域工業化的統籌。在現有的煤電產業這一塊，七臺河縣域在全市的經濟中占有較大的比重，而且也成為全市工業經濟和經濟總量的一個支撐。在利用地區資源的比較優勢中，突出地方的特色優勢，統籌城鄉產業的發展，培育優勢產業。明確特色優勢產業發展方向，必須立足煤炭資源的優勢，突出地方特色。利用煤化和煤電等優勢產業，打造煤電和煤化強縣，對現有經濟結構進行調整和轉型，優化以工哺農的結構。充分發揮城鎮自身優勢，實現城鄉產業協調發展，輻射帶動周邊鄉村產業發展，為農業發展、農民增收和縣域經濟可持續發展提供強力后勁。

第二，促進縣域產業集群的園區統籌建設發展。從縣域經濟發展的走勢看，產業的集群化發展成為一種趨勢，產業的集群化發展，促進鄉鎮企業的強強聯合，以龍頭優勢輻射帶動縣域經濟整體水平的迅速提升。發揮優勢，揚長避短，在某一產品、某一環節上做優做強，提高市場競爭能力。在勃利縣建立煤炭—電力工業循環經濟園區模式。工業園區作為企業實現集群化、集約化、規模化發展重要載體，在煤炭—電力工業園區中，形成以資源引項目為主體，在生產中實現能源、物料循環的主鏈條，以存量引增量，促進煤炭及洗選過程的中煤、矸石用于蒸汽制備回供煤礦及其他企業生產用能和供暖的循環經濟體。把工業企業聚集到園區，保護環境，節約資源，降低風險。在不斷壯大縣域經濟規模的同時，形成骨干企業支撐引領、中小企業和民營企業梯次跟進的企業群體化發展。

第三，加強縣域產業及鏈條的規劃性建設。七臺河縣域工業按照國家現行的產業政策、市場需求和當地實際發展的需要，加快縣域原有產業和產品結構的調整。依靠煤炭資源來發展縣域經濟就必須考慮資源的節約、有效利用和深度開發，充分挖掘資源的各種利用價值，延長產業鏈條。這樣，一旦資源枯竭，已經發展起來的其他產業，可以支撐地方經濟的繼續發展。此外，煤炭資源的深度開發，需要對產業鏈的每一個環節上實施規劃性建設。工業園區在能源生產、消費上工業廢物循環利用鏈條的擴展，實現煤炭、電能、蒸汽等能源就近利用，降低輸送損耗。煤礦在開采過程中排放的礦井水，可用于洗煤，或用于電廠用水，實現循環利用和零排放。

3.2 要切實加強以城帶鄉的力度

第一，加強縣域城鎮的規劃建設。統籌縣域城鄉發展規劃，主要是要立足實際，突出特色，統一編制區域內城鄉發展總體規劃，包括產業發展規劃、用地規劃、基礎設施建設規劃、社會事業發展規劃等，解決城鄉發展上的盲目無序問題。規劃要在指導思想上樹立城鄉并重、城鄉一體的新理念，既要立足當前，又要著眼長遠；既要注重剛性約束，又要體現靈活運用；既要注重經濟發展，又要促進社會進步。要按照“規劃先行、高點起步，以人為本、生態優先，以城帶鎮、以鎮促村，城鄉一體、全面發展”的要求，堅持城鄉聯動，實現共同繁榮。

第二，加快城鎮擴容提質。加大政策資金傾斜力度，統籌城鄉基礎設施建設。基礎設施落后，是制約廣大偏遠鄉村發展的“瓶頸”。打破這一“瓶頸”，用足用活國家各項政策，把資金投入重點轉向農村基礎和公共事業上，勃利縣抓住國家投資基礎設施傾斜和煤炭市場趨旺的機會，發揮區位優勢，加快國道沿線的“一城四鎮二鄉”建設步伐，將其建成了縣域結構調整的示范區、城鎮建設的樣板區、先進文化的弘揚區。

第三，推進城鎮基礎設施的改造工作。繼續通過對上爭取、財政投入、村企共建、單位包保、農民自籌等多渠道增加投入，提升示范村、中心村建設水平，加大條件較差村屯的道路硬化、飲水安全、廁所改造等基礎設施建設力度。搞好農村泥草房改造，加大扶持力度，爭取在年底前消滅全市的農村泥草房。完成紅旗鎮的紅勝村、紅鮮村，宏偉鎮的富山村等3個村整村搬遷，推進桃山區萬寶村、良種場村等5個城中村整村改造，培育茄子河區五星村、龍頭村等一批新典型，提升新農村建設整體水平。對現有的七個試點鄉鎮要進一步加強基礎設施建設，完善各類配套設施，要在完成廉租房、煤礦棚改房建設的同時，強化公共服務功能，增強對人流物流的吸納能力和承載能力。完成在建56萬平方米城市棚改房建設，力爭再開工150萬平方米城市棚改房，2014年完成全部平房改造。

3.3 加強農村各項事業的綜合整治工作

第一，大力發展現代農業產業化水平。一是要穩定優質糧食作物生產。依據市場需求，進一步調優種植結構，突出發展水稻、玉米、大豆等優良品種種植，高標準做好備春耕生產，確保糧食作物播種面積穩定在230萬畝以上。二是要加強農田水利建設和農業科技建設。加快中低產田改造，盡快完成汪清水庫、九龍水庫配套工程建設，爭取2013年年底前汪清水庫工程竣工。推進倭肯河治理工程建設，提高防洪標準。鼓勵支持農民廣泛開展小型農田水利工程建設，提高農業抗災減災能力。三是要進一步提高農機裝備水平。現有的14個大型農機合作社要分別拿出1000畝集中連片耕地推廣玉米大壟雙行栽培等先進技術，提高玉米單產水平。農技和農機部門要加強合作，科學制訂方案，做好技術服務，確保玉米大壟雙行栽培技術達到預期成效。

第二，拓展相關農業項目。加快綠色食品產業園區建設。要積極謀劃建設綠色食品產業園區，制定出臺扶持綠色食品產業園區建設的具體政策，在基礎設施建設、項目引進、土地和稅收政策等方面給予優惠和傾斜。市直中省直有關部門要做好綠色食品產業園區規劃，建立農產品加工項目的儲備庫。各級各部門要加大招商引資力度，力爭引進一批具有一定科技含量、市場前景廣闊、帶動規模種養殖能力和農民致富能力強、符合環保要求的農業產業化大項目、好項目，把綠色食品產業園區打造成為推動農業產業化、促進農民增收的新引擎。

第三，要把創新農業生產經營體制機制作為有效措施。隨著農業生產力的快速發展，千家萬戶的小生產已經不能適應推進“四化同步”建設的需要，創新農業生產經營體制機制勢在必行。按照黨的十八大提出的構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系的要求，今后我們要按照“依法、自愿、有償”的原則，進一步引導土地承包經營權有序流轉，發展多種形式的適度規模經營；加大對聯戶經營、專業大戶、家庭農場、農民合作社等扶持力度，培育新型生產經營主體，不斷提高農業生產經營組織化程度。

參考文獻：

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