淺析我國統籌城鄉發展問題

[摘 要]新中國成立初期，我國為快速發展民族工業所實行的城鄉二元結構使得城鄉經濟社會發展差距逐漸拉大，城鄉居民在政治權利、經濟地位、發展機會等方面存在不平等狀況。長期的城鄉發展失衡已成為我國建設社會主義和諧社會和全面小康社會的一大障礙。為此，我們必須高度重視廣大農村地區的經濟社會發展，采取科學合理的措施統籌城鄉協調發展。

[關鍵詞]統籌城鄉；發展；政策

[中圖分類號]F299 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）40-0091-02

1 國內外統籌城鄉發展的研究綜述

西方統籌城鄉發展理論最早發源于空想社會主義思想中，如傅立葉的“法郎吉”與“和諧社會”、圣西門的城鄉社會平等觀、歐文的“理性的社會制度”等都體現了對城鄉統籌的思考。早期城市規劃理論研究者也將城鄉統籌發展的理念納入到了城市規劃活動中，城市規劃理論的重要奠基者霍華德曾提出了“田園城市”思想；賴特主張城鄉發展應采取整體的、有機的、協調的發展模式，因而提出了“區域統一體”（Regional Entities）和“廣畝城”思想[1]。“劉易斯拉尼斯費景漢”模型是20世紀50年代的經典之作，他不但提出了“二元經濟”的概念和分析方法，而且在此基礎上建立了奠定了勞動力無限供給條件下二元經濟結構理論的基礎的兩部門經濟發展模型，后又形成了“劉易斯拉尼斯費景漢”模型。該模型的主要思想是由于經濟增長和現代化的需要形成了以城市社會為基礎的社會轉化，農村地區的資源、資金和剩余勞動力轉移到了城市工業部門。20世紀70年代后的利普頓認為，發展中國家城鄉關系的實質就在于城市人利用自己的政治權利，通過“城市偏向”政策使社會的資源不合理地流入自己利益所在地區，而資源的這種流向很不利于鄉村的發展，其結果不僅使窮人更窮，而且還引起農村地區內部的不平等[2]。20世紀80年代后，各種理論流派也紛紛涌出，統籌城鄉發展思想出現了根本性的分化。例如，施特爾和泰勒提出的“選擇性空間封閉”發展理論。20世紀90年代以來，經濟的全球化與科技的發展也使得城市規模得到空前擴張，處于城市邊緣的鄉村被逐步吞噬直至消失，城市與農村的聯系更加緊密，而且對于城鄉發展之間差異問題也引起更多人的關注。[3]進入21世紀，新的發展理論與過去城鄉分割的發展理論不同之處在于更加關注關于城鄉間的“聯系”和“流”的城鄉相互作用理論。新的理論更注重城鄉之間的聯系，而非差距。

統籌城鄉發展戰略能否順利實施事關新時期我國全面建設小康社會的進程，國內眾多學者都對這一問題有著十分豐富的觀點。有些學者對統籌城鄉發展問題進行了深入的分析和闡述：胡進祥（2004）認為：城鄉統籌要從三個方面來講，及城鄉統籌的主體——政府；城鄉統籌的客體——城鄉關系；城鄉統籌的理念——機會平等。馬顯軍（2008）認為：城鄉統籌要根據我國現階段的經濟社會發展狀況和發展實際，針對我國城鄉關系的新特征、新實際和新矛盾有的放矢，找準有利環境，破除制約因素，從調整農業生產方式實現轉變入手推動農村經濟發展，縮小城鄉差距，實現區域協調發展。陳錫文（2003）認為：十六大報告中提出來的統籌城鄉發展不僅僅指財政方面，而是指整個國家在經濟的發展方面如何做到統籌安排。可以說，城鄉統籌具有豐富的內涵，體現在經濟和社會發展的方方面面。焦偉俠、陳俚君（2004）認為：統籌城鄉發展實質有三層意思：一是把城鄉作為一個整體，實行城鄉統一籌劃，對重大經濟社會政策和國民收入分配格局進行重新設計，把關注農村、關心農民、支持農業作為現階段我國城市化的重點，實現城鄉共同繁榮和發展；二是改變“城鄉分治”以及重城市、輕農村的傳統觀念，通過體制改變和政策調整，消除城鄉之間的體制障礙，消除城鄉分割，使城鄉之間人口、產品、資金、技術、信息有效流動；三是要解決中國經濟的二元結構和高級化問題。[4]

2 統籌城鄉發展的科學內涵

我國城鄉二元結構的形成和鞏固經歷了長期的歷史過程，而且也經歷了由生成到逐漸固化的過程，計劃經濟體制是二元社會經濟結構在我國長期存在的原因，此外，行政控制手段及社會等級關系也都為城鄉二元結構的存在提供了基礎。我國的二元結構主要表現為城鄉社會發展差距的逐漸擴大，不僅僅是經濟上的城鄉差距，政治上、文化心理上、生活方式上、社會事業等各方面的城鄉差距極為明顯，這一狀況主要是由于我國的城鄉二元結構導致的。新中國成立后我國為快速積累工業資本實行了優先發展民族工業的趕超型經濟發展戰略，這一戰略也是在一定程度上為加速實現城市化打下堅實的基礎，這就在一定程度上造成了廣大農村地區各種資源的過度轉移，使得廣大農村地區的經濟發展主要被用于支持城市的現代化建設，而農村地區的經濟社會發展明顯后勁不足，進而影響了整個國民經濟的快速和諧發展。可以說，各級政府逐漸意識到長期存在的城鄉二元結構已經成為我國全面建設小康社會的巨大障礙，這毋庸置疑已經嚴重制約了我國農業和廣大農村的發展，在當今我國在大力發展工業化和城市化的過程中，實則也極大地損害了整個社會的公平，從長遠來講，不利于社會穩定團結。因而，必須采取措施變革這種城鄉二元結構的制度體制，改善農村居民的各項不平等國民待遇，目前，我國從總體上來說已經進入了工業化中期的發展階段，因而，現階段我們必須徹底改變過去那種城鄉二元的發展戰略，從根本上來統籌城鄉協調發展，只有統籌城鄉發展才能促進整個國民經濟的健康長久發展。

統籌城鄉協調發展是一個重大的政治、社會、經濟問題，關系到城鄉經濟社會發展的方方面面。現階段，統籌城鄉發展的含義是指各級政府要站在國民經濟社會發展全局的宏觀高度，在更高層次和更廣視野對這一問題提出戰略性理念。把廣大農村地區的經濟與社會發展納入整個國民經濟與社會發展的全局之中進行統一籌劃，綜合考慮，合理布局，分步實施，徹底改變城鄉經濟社會發展中的重工輕農、重城市輕農村的狀況。可以說，統籌城鄉發展，不僅僅是各級黨委和政府的一項政策變革，而且也是國家的一種宏觀調控手段。其根本宗旨和主要目標是使城鄉經濟社會能夠協調發展，破除城鄉社會發展失衡和廣大農村地區居民在政治、經濟等方面與城市居民相比的各種不平等國民待遇，最終實現城鄉一體化的局面。統籌城鄉發展，不是一蹴而就的，是一個動態發展的過程，需經過在各級政府和全社會的共同努力下用較長的時間在逐步縮小城鄉差別的基礎上來實現，從縮小導致城鄉差異的根本制度性差別到逐步縮小城鄉居民在社會生活中各個方面的待遇差別。消除城鄉居民的各方面待遇不平等僅僅是城鄉統籌的初步工作，盡可能賦予城鄉居民平等的發展機會才是統籌城鄉發展的實質和根本，各級政府只有通過城鄉布局統籌規劃、各項相關政策變革、國民收入分配調整等有效手段，促進城鄉各種資源要素的優化配置和合理流動，不斷增強城市對農村的帶動和輻射作用和農村對城市的促進作用，縮小城鄉經濟社會發展差距，使城鄉經濟社會實現協調均衡而又持續的發展格局，變革城鄉分割的傳統“二元經濟社會結構”向城鄉一體化的現代“一元經濟社會結構”轉變。

3 統籌城鄉發展的政策建議

首先，我國應該因地制宜實施城市化戰略。我國的地區發展極不平衡，在城鄉一體化的過程中不能脫離各類城市各自的發展階段和發展狀況，在政策制定上，應根據各地的經濟社會發展水平和地方特色，因地制宜地進行多樣化發展，而不是千篇一律的以某一固定方式來推進城鄉一體化。統籌城鄉發展不是簡單地把農業用地變為城市用地，農業人口變為城市人口，而是要通過適宜的城鄉統籌戰略，切實地為廣大農村地區的經濟社會發展提供更多支持，為農村剩余勞動力的轉移提供更多的出路，為增加農民的收入提供更多辦法，進而從根本上縮小城鄉收入差距，讓廣大生活在貧困線上的農民也有同等的機會享受現代文明的成果。

其次，也要注重通過制度創新來改革城鄉一體化體制框架，例如不斷完善農村土地制度、完善農村產權制度。另外，還應該建立城鄉統一的社會保障制度，農村居民無論進城與否均應享有同等的國民待遇。可由于我國當前的體制等諸多原因，進城務工人員實際上難以真正融入城市社會，他們的各項事關自身利益的權益得不到保障。此外，深化促進城鄉一體化發展的配套制度改革也迫在眉睫，加快推進城鄉戶籍管理制度改革，放寬城鎮準入條件也是十分必要的，這樣一方面加快推進了勞動就業體制改革，使得勞動力市場競爭更加有序，另一方面也加強了就業服務體系建設，真正使城鄉居民享有同等的勞動就業權利，從而有利于城鄉社會保障水平逐步縮小。

最后，政府在推進城鄉一體化上應該大力發揮應有的作用，例如：①注重社會組織建設，改革開放30多年以來，多種經濟成分和利益群體的出現要求政府不斷轉變職能，轉變觀念。②建設現代公共服務型政府。建設現代服務型政府已經越來越成為當今社會的共識，我國各級政府在當今的經濟活動中還存在著過度干預的現象，并且依法行政尚待完善，在應擔負的社會管理職能和財政預算監督方面有待提高。轉變政府職能就是要各級政府依法做自己該做的事，有效率的完成自己的社會管理和公共服務職能，在城鄉統籌的過程中，就要按照建立公共服務型政府的要求，不但要切實維護好市場秩序，還要按照科學發展觀的要求，結合不同地區經濟社會發展的定位和要求，強化政府在城鄉統籌規劃管理上的職能。

參考文獻：

[1]郭勇.發展中國家城鄉關系演化：文獻與述評[J].經濟問題，2005（7）：48-51.

[2]Tveitdal，Svein.“Urban-Rural Interrelationship：Condition for Sustainable Development[J].United Nations Environment Pro-gramme，2004，19（2）：145-167.

[3]柳思維，晏國祥，唐紅濤.國外統籌城鄉發展理論研究述評[J].財經理論與實踐，2007（11）：111-112.

[4]顏華.我國統籌城鄉發展問題研究[D].哈爾濱：東北農業大學，2005.