城市社區(qū)治理結構創(chuàng)新研究

[摘 要]基層管理體制改革方興未艾，社區(qū)社會管理是當前中國社會管理創(chuàng)新的關鍵所在。通過考察貴陽YG社區(qū)的組織結構，發(fā)現社區(qū)存在自治性不足，行政化色彩強烈是當下社區(qū)的現實困境，基于治理的角度，本研究認為社區(qū)社會管理創(chuàng)新應以社區(qū)需求為導向，擴大社區(qū)社會管理主體的多元參與，以追求社區(qū)的自治性為最終目標，基于此，提出了社區(qū)社會管理創(chuàng)新的行動路徑。

[關鍵詞]治理；社區(qū)；社會管理創(chuàng)新

[中圖分類號]C912.81 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）40-0045-03

1 問題的提出

自2004年十六屆四中全會提出的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理新格局以來，不管是在理論上，還是在實踐上，社會管理創(chuàng)新的研究和討論層出不窮。據統(tǒng)計，從2004年到2012年，在CNKI中搜索以“社會管理創(chuàng)新”為主題的期刊文章的數量達2792篇。社區(qū)建設正是社會管理創(chuàng)新的起點、關鍵以及基礎，貴陽從2010年開始的基層管理體制改革正是其社會管理創(chuàng)新的一個縮影。但貴陽社區(qū)的運行結構如何？其進行社會管理創(chuàng)新的實踐情況怎樣？社區(qū)運行存在哪些問題？本文結合貴陽基層管理體制改革實踐，分析貴陽社區(qū)現行治理結構，提出社區(qū)社會管理創(chuàng)新的方向以及行動路徑。

2 現行社區(qū)治理結構——基于貴陽YG社區(qū)服務中心的考察

自德國社會學家滕尼斯提出作為具有相同價值取向、同質性較高的社會共同體的“社區(qū)”概念后，社區(qū)的內涵已經發(fā)生了很大的改變（丁元竹，2006），正如付誠、王一所指出的那樣：“這種做法的實質是通過參與式民主給公民授權，動力是內生性的，即社區(qū)依靠自身力量解決社區(qū)內部的問題。”（付誠，王一，2011）可以說，西方意義上的社區(qū)的根本屬性是其自主性，是社區(qū)居民的一種自主組織。

但是，我國的社區(qū)（本文中的城市社區(qū)）卻別有一番內涵，并非等同于國外意義上的社區(qū)。我國城市社區(qū)的特性主要體現在其行政化之上，從社區(qū)的設置、社區(qū)的功能上可見一斑：一方面，從新中國成立初開始在城市設立的居民委員會，居民委員會在法律定義上市居民自治組織，但實際上居委會是基層政府派出的具有自治性質的機構（劉婭，2005），既是國家和行政力量領導下的類行政組織，又是城市管理的最小單位（李亞雄，2007），今天所看到的社區(qū)，很多都是從過去的居民委員會演變而來，由此可見，基于行政區(qū)劃的社區(qū)，其內在主線是行政力量的推動，而國外卻不存在這種行政化設置的社區(qū)；另一方面，雖然法定意義上政府的派出機構街道辦事處與社區(qū)居委會是指導與被指導的關系，但現實是社區(qū)居委會的自治性很弱，難以擺脫政府的干預，自主地運作。

貴陽從2010年年初開始的城市基層管理體制改革，從開始之初在小河區(qū)和金陽新區(qū)的試點工作到現在的全面鋪開，貴陽的YG社區(qū)服務中心是貴陽基層管理體制改革中成立的89個社區(qū)服務中心中的一個。一方面從社區(qū)的組織架構來看，YG社區(qū)服務中心下設黨群工作部、綜合協調辦公室、群眾工作部、社會事務部、城市管理部5個職能部門（見圖1），同時YG社區(qū)按照網格化管理要求，共設了8個居委會，每個居委會所管轄的范圍從一兩個區(qū)域到七八個不等，每個居委會所在的片區(qū)有1名社區(qū)工作人員，2名居委會工作人員，1～2名居民議事代表以及若干名社區(qū)民警作為片區(qū)的負責人。可見該社區(qū)的組織架構分類明確，網格化管理比較清晰。

圖1 YG社區(qū)服務中心組織運行圖

另一方面從其職責來看，大致可以分成以下幾類：其一是如“完成區(qū)委、區(qū)政府交辦的工作”、社區(qū)黨建、社區(qū)精神文明建設、上級政策執(zhí)行、社區(qū)聽證事務等之類的職責；其二是如社區(qū)的衛(wèi)生、社保、治安等的職責。另外其中還一條特別引人注目，即：“決定其他重大事宜”，這條的操作空間巨大，換個層面說只要是政府認為的重大事宜，都由政府決定。可見，YG社區(qū)基本上事務都由政府操辦，政府是一個“管家婆”的角色。

通過分析YG社區(qū)的運行結構，可以清晰地看到貴陽基層管理體制改革還存在許多改進的地方：一是社區(qū)行政功能的強大以及自主功能的弱勢。社區(qū)的行政性和自主性并沒有出現此消彼長的變化特征，相反，正是由于原先街道的職能下沉到社區(qū)服務中心，使得其結構更加龐大；二是非政府主體的附屬地位，在社區(qū)建設中，政府依靠自上而下的行政命令壟斷社區(qū)資源，導致社區(qū)內非政府主體依附在政府之下，表現出的是一種被動和服從性。政府是社區(qū)建設和管理的主要中心體；三是利益激勵缺失，即缺乏社區(qū)由于缺乏激勵機制，社區(qū)參與度低。社區(qū)居民對社區(qū)公共事務認識不足，對政府的依賴性強，參與并管理社區(qū)公共管理事務的意愿較低。利益導向是社區(qū)居民參與的主要驅動力，如果參與者認為參與活動有利于他的目標，則會表現出極大的興趣并積極參與其中，反之亦然。

如果按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理新格局來評價的話，現行的社區(qū)建設在“黨委領導”和“政府負責”兩個指標點上的重視程度明顯強于“社會協同”和“公眾參與”兩個點。事實上，前面兩者在實際的運行中也更容易得到體現，后兩者的建設并非一朝一夕能夠完成。可以預見，未來的發(fā)展方向必然是“社會協同”和“公眾參與”兩者的加強。

3 治理背景下社區(qū)社會管理創(chuàng)新的方向及行動路徑

正如前文分析所指出的那樣，當前社區(qū)的性質依然沒有實現從其“行政性”到“自治性”的轉變，社區(qū)社會管理格局依然是一頭重一頭輕，即“黨委領導”、“政府負責”重，而“社會協同”、“公眾參與”輕，在社會協同與公眾參與之間存在較大的發(fā)展空間。因此，使得社區(qū)自治既沒有內在的推動力也沒有實質內容。有效地分配公共權力是城市管理的核心問題，要實現社區(qū)從“行政性”向“自主性”的轉變，就要重新思考政府、社會、市場與社區(qū)之間的交錯關系。

20世紀90年代興起的治理理論為社區(qū)建設提供了強有力的行動方向。正如前文所述，雖然不能完全定義治理的確切內涵，但是我們可以從中窺探出其核心論點：治理強調的是多中心、放權分權、多元主體的共同參與的價值理念；強調的是政府、市場和社會之間的合作共治，使政府部門、私人部門、公民社會組織和公民都成為社會管理的主體之一；與此同時，治理更多的是提供了一種治理方法和工具，與治理理論相關的網絡理論、社會資本理論、公民社會理論等豐富了治理的內涵。

從社區(qū)社會管理的角度來看，治理理念意味著政府與社區(qū)關系的重新調整，形成政府的行政機制與社區(qū)的自治機制之間的有效互動的社區(qū)社會管理新模式，調動多方社區(qū)主體參與社區(qū)社會管理的積極性，政府不再是社區(qū)社會管理的唯一中心，強調的是多中心、多元主體參與。社區(qū)社會管理作為地方治理的具體化，其評價的根本在于看社區(qū)是不是合理的良性發(fā)展；政府與社區(qū)內各類治理主體之間應以此為標準在治理理念的指引下形成一種良好的互動關系。同時，治理理念指導下的社區(qū)本質上就是要超越行政化的運作方式，逐漸實現社區(qū)自治的過程，而社區(qū)自治的一個關鍵是如何有效地實現政府授權和分權。

與此同時，社區(qū)的社會資本建設同樣是社區(qū)社會管理創(chuàng)新的重要一極，我們可以看到，社會資本主要是由公民的與信任、互惠和合作有關的一系列態(tài)度和價值觀構成的，其關鍵是使人們傾向于相互合作、信任、理解，來提高社會行動的效率并有助于實現社會行動的目標。信任、互惠規(guī)范以及參與網絡等構成了社會資本的基本要素，可見，社會資本在社區(qū)社會管理中的重要作用。

總的來說，治理理念指導下的社區(qū)社會管理創(chuàng)新使社區(qū)管理工作不僅僅是對政府政策的傳達、執(zhí)行與落實，而是社區(qū)治理主體根據自身需求而進行的自主管理，即通過調整和強化社區(qū)自治組織，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，整合社區(qū)功能，發(fā)展社區(qū)事業(yè)，完善與提高自身功能，滿足與提高社區(qū)成員生活質量的自我發(fā)展過程，改善社區(qū)經濟、社會和文化環(huán)境，把社區(qū)與整個國家的社會生活合為一體，從而通過社區(qū)建設促進整個社會進步。

社區(qū)社會管理創(chuàng)新的重要使命就是滿足社區(qū)需求。為此，結合治理理論，我們提出社區(qū)社會管理創(chuàng)新的行動路徑，如圖2所示：

圖2 社區(qū)社會管理創(chuàng)新的行動路徑

3.1 社區(qū)社會管理的起點

社區(qū)社會管理的起點要以社區(qū)需求為出發(fā)點，人的需求被認為是社會管理的起點，而滿足人的需要則是社會管理的核心任務。構成社區(qū)需求實質上也是一種協調利益沖突的手段。

3.2 社區(qū)進行社會管理創(chuàng)新的主體及運行機制

公民作為社會管理的主體以及實際行動者。推動社區(qū)社會建設，創(chuàng)新社區(qū)社會管理發(fā)揮公民的基礎性作用。在面對公共服務多樣化和復雜化的趨勢下，公眾參與的重要性日益重要。因此，創(chuàng)新社區(qū)社會管理，就必須探索公眾參與的途徑、方法，提高公眾參與的能力。

同時，社區(qū)社會管理也是多元主體互動的過程。社區(qū)內各參與主體通過協商、合作、確立共同目標等方式共同推動、創(chuàng)新社會管理。隨著社會服務需求的多樣化發(fā)展，政府依靠自身提供公共品和處理公共事務已難以滿足社會的多元化，這也為公民、第三方組織參與分擔公共事務和公共責任提供了實踐依據。公民、社會組織等多元主體參與正是政府應對合法性危機的路徑選擇、推動公共政策的有效執(zhí)行、培育不斷萎縮的社會資本的重要出路。

3.3 社區(qū)進行社區(qū)社會管理創(chuàng)新的表征和最終目標

以社區(qū)需求為導向的社區(qū)社會管理，其表征的目標同樣是使社區(qū)需求得到滿足。而其最終目標應該是社區(qū)自治，在行政化背景下的社區(qū)有違于社區(qū)的真正內涵，在社會協同和公眾參與能力不足的社區(qū)社會管理格局下，社區(qū)社會管理方向如何？受市民社會的影響，現代意義上的社區(qū)應該指的是處在同一地域上的人在公共精神和公民精神基礎上結合而成的社會共同體和社會組織。社區(qū)的本質就體現在社區(qū)居民與公民的自我組織、自我管理以及自主參與社區(qū)公共事務。我國的城市社區(qū)的強行政性、弱自治性的現實情境下，社區(qū)社會管理應該重拾社區(qū)自治，并以此作為社區(qū)社會管理的目標。社區(qū)的自治性的釋放和培育是社區(qū)進行社會管理創(chuàng)新的前提以及最終的目標。誠然，在有政府倡導的社區(qū)建設的前期，政府基于解決城市社會問題、維護社會穩(wěn)定等目的來考量社區(qū)，具有一定的合理性，但隨著公民意識的覺醒，社會自主性的加強，政府如何在解決現實社會問題和培養(yǎng)社區(qū)自治精神以及公民精神之間保持平衡是時下值得深入研究。

3.4 構建社區(qū)社會管理的循環(huán)機制

社區(qū)社會管理的循環(huán)包括兩部分內容。一是社區(qū)需求從開始到最后的滿足之間的大循環(huán)，從一個需求的提出到需求的滿足再到下一個需求的提出，如此循環(huán)往復，在循環(huán)中不斷提高。在前一階段的基礎上，進行下一階段的社區(qū)社會管理是社區(qū)，乃至整個社會社會管理創(chuàng)新的源泉。二是社區(qū)治理主體之間的互動關系，即在政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民以及市場社會之間的持續(xù)互動，社區(qū)空間內的領導地位是依據不同的社區(qū)需求，具有相對優(yōu)勢的治理主體而定的，最終在各個主體間形成良性的互動合作機制。

當前，社會各界對社會管理創(chuàng)新的重要性和必要性已經有深入的探討，筆者從社會管理創(chuàng)新的基礎——社區(qū)出發(fā)，通過對社會管理含義的探討，考察貴陽YG社區(qū)的組織結構，反映出當前貴陽社區(qū)的自治性和行政性之間的關系。基于此，引用治理理念，認為社區(qū)社會管理創(chuàng)新離不開社區(qū)主體的多元參與、離不開政府的分權和授權、離不開以社區(qū)需求為導向的社區(qū)社會管理方向的引導。

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