重慶地票制度下土地資源利用的外部性問題分析

[摘 要]重慶2008年開始實行的農村宅基地地票交易制度，實現了城市建設用地與農村宅基地之間的巧妙置換，緩解了城鎮建設用地緊張的難題。但在農村宅基地復墾與城市土地開發的過程中存在諸如農村公共設施用地減少、農用藥劑破壞生態環境、城市土地開發污染外溢等外部性問題。本文分別從政府、開發商的角度，提出針對外部性問題的治理對策。

[關鍵詞]外部性；地票制度；土地資源；產權

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）48-0065-02

隨著我國改革的不斷深化，城鎮化建設的不斷推進，大量農村人口涌入城市，城市建設用地日益緊張，而農村土地卻幾乎閑置。重慶創新性地創設地票交易制度，以遠郊農村集體建設用地置換城市邊緣建設用地，“先補后占”的用地模式飽受贊譽。但隨著該制度的不斷踐行，農村和城市土地資源利用中的外部性問題日益凸顯，國內學者亦少有關注。本文試圖通過對重慶地票制度分析，研究此次改革中城市以及農村土地利用中的外部性問題，并提出改良方案。

1 地票的含義及交易流程

1.1 地票的含義

2008年12月4日，重慶農村土地交易所掛牌成立，農村土地交易所主要從事“地票”交易。所謂“地票”，指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施、農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標。該指標通過拍賣的方式在農村土地交易所進行流轉，購買一定量指標后，可以等量增加城市建設用地。

1008b26879f93a06ec9c2664bdc33b37fce87e50c297af69bf3db790b88e40c97.2 地票運行主要程序

1.2.1 復墾

國土資源行政主管部門依據土地利用總體規劃、城鎮規劃，編制城鄉建設用地掛鉤專項，確定掛鉤的規模和布局，農村集體經濟組織、農民家庭及擁有土地權屬的其他組織可以向區縣國土資源行政主管部門提出土地復墾立項申請，經批準后即可對所申請的閑置的農村宅基地及其附屬設備用地、農村公共設施和農村公益性事業用地和鄉鎮企業用地等農村集體建設用地進行專業復墾，將其復墾為合格的耕地。

1.2.2 驗收

由土地行政主管部門根據相關規定對土地再次流轉的資格進行審核，并對土地使用權人發給相應面積的“地票”。

1.2.3 交易

農村土地交易所會將不同地區形成的地票整合打包，根據實際情況，進行公開拍賣，價高者得。

1.2.4 使用地票

“地票”持有者人在符合城市規劃和土地利用規劃的范圍內，尋找尚未被國家征收、又符合其市場開發需求的地塊。看準地塊后，向政府提出征地建議。倘若時機成熟，政府會將地塊征用，并作為經營性地塊進行招掛拍，“地票”持有者與其他開發企業再次競爭，講究價高者得，取得土地使用權。

2 地票制度下土地資源利用的外部性問題

外部經濟，在微觀經濟學中，表示一個生產者或消費者在其生產或消費的過程中，其經濟活動給其他生產者或者消費者帶來危害或收益，而他自己卻并不為此而支付足夠抵償這種危害的成本（外部不經濟），或不能獲取與收益等價的補償的現象。而現實經濟中，許多不滿足排他性卻具有競用性特點的物品，諸如水資源、土地資源等，在其利用過程中存在廣泛的外部性問題。而在重慶地票交易制度中，土地資源利用中的外部性問題也廣泛存在。從以上地票交易流程來看，一方面，在復墾環節，涉及將農村宅基地、鄉鎮企業建設用地和農村公共設施及公益性事業用地復墾為耕地，對農村土地資源進行了再次利用。另一方面，在開發商取得地票落地后的相應指標后，在城市邊緣對土地進行再次開發。在這兩種土地資源的利用過程中都存在著一定的外部性問題。

2.1 農村土地利用中的外部性問題

2.1.1 減少農村公共設施用地

在《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》中規定：“本辦法所指建設用地掛鉤指標，特指農村宅基地及其附屬設備用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益性事業用地等農村集體建設用地。”即原本用于農民建房、開辦鄉鎮企業以及進行農村基礎設施建設的地塊，現在復墾為耕地。其中，勢必減少農村配套基礎設施的建設，影響社會主義新農村建設。

2.1.2 降低復墾地周圍土地整體規劃利用價值

將散落各處的宅基地、鄉鎮企業用地以及農村公共設施建設用地統一復墾為耕地，實質上是將一整塊的土地資源化整為零，耕地、林地散布不一。假如，3畝土地，其原本土地表面布局如下，1畝魚塘，2畝宅基地。在2畝宅基地復墾為耕地的情況下，魚塘所有人就失去了將2畝宅基地承包擴修魚塘的機會，不利于形成規模經濟。就其本質而言，對于該塊土地資源的利用沒有達到帕累托最優。

2.1.3 耕地投入使用，對生態環境產生負外部性

在種植農作物的過程中，大量農用藥劑的使用，帶來破壞食物鏈、殺傷有益生物；破壞大氣層、土壤、水體；傷害人體健康等一系列問題。

2.2 城市房地產開發過程中的外部不經濟

2.2.1 房地產建造中的外部不經濟

一方面，房地產開發起著拉動消費需求、促進經濟增長以及美化城市環境的積極作用。但另一方面，在房地產開發過程中，由于長期以來只重視經濟效益而忽視生態效益的觀念的形成，導致了開發商片面強調土地利用的高產出，造成了噪聲污染、植被破壞、過度開發、土地污染。

2.2.2 房地產建成后的外部性問題

由于生態意識淡薄，違章建設、配套設施不完善、樓盤過于集中等問題日益成為全行業性現象。而隨之而來的交通擁堵、綠地減少、市民出行候鳥現象（白天工作在CBD，晚上生活在市郊，朝九晚五市民出行單向流動的現象）更加重了城市負擔，外部性問題日益突出。

3 外部性問題的治理策略

3.1 政府角度：規劃與控制

在地票制度下，無論是城市還是農村，土地利用中都存在著外部效應。而對于土地資源的市場調節失靈，按照西方微觀經濟學的觀點，應當由政府進行宏觀調控。一方面，規范市場秩序；另一方面，引導市場進入良性循環。

3.1.1 合理規劃

進行全面、整體、合理的區位定界。統籌全局，因地制宜。對于農村土地，明確劃分宅基地、耕種區、養殖區、林業帶。對于城市地區，合理劃定商業區、教育區、居住區、工業區。并兼顧各區域的協調發展，保證土地規劃設計符合居民的多樣化需求，做到土地資源利用的效用最大化。

3.1.2 監督、控制與規范土地利用者行為

在土地利用開發中，農村土地復墾不合格、驗收環節的尋租行為普遍存在，政府應當出臺并完善相應法律法規規范和引導復墾公司的復墾行為。而針對城市建設用地中的外部影響，同樣應當完善土地開發規章制度，對于違章行為，及時查處，及時公示。公檢法部門更應當適時監督，糾正違規開發。

3.2 開發商角度：將外部影響內部化

外部經濟表現為企業的成本與收益小于或大于社會的成本與收益。即企業將部分成本或收益轉嫁給了社會。將外部影響內部化即為將轉嫁出去的這部分成本或收益通過一定的方式收回，使企業成為這部分成本的承擔者或者收益的受益者。具體的操作方式是將土地資源利用的私人邊際成本與社會邊際成本的差額進行填補。比如，在進行房地產建造時，開發商并未對周圍居民遭受噪聲污染而支付任何成本。此時，企業邊際成本就小于社會邊際成本，而為了將該種外部效應內部化，企業就應當就噪聲污染擔負責任，對周圍居民加以補償，使私人邊際成本等于社會邊際成本，從而達到帕累托最優。但正是由于企業追求利益最大化，往往不具備承擔負外部效應的主動性。此時，可以通過政府層面，將此差額作為“庇古稅”向開發商征收，再將其返還于民。

3.3 運用科斯定理，明確產權界定

在許多情況下，外部影響之所以導致資源配置失當，是由于財產權不明確。如果財產權是完全確定的并得到充分保障，有些外部影響則不會發生。比如在土地復墾當中，由于小塊宅基地的復墾，導致了鄰近地塊失去了整體利用的權利。而依據規模效應，顯然將土地進行整體規劃利用更為合理。假如賦予相鄰土地承包者對該片土地資源以整體規劃利用權，則復墾人應當對周圍土地權利人支付不能享受這種權利所帶來的損失，而這一數額正好彌補了現有土地利用方式與進行整體規劃利用形成的規模效應之間的差額，從而達到最優狀態。

參考文獻：

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