突發環境事件處置探討——以大連PX事件為例

王疐曈

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

目前，我國基本處于工業化中期逐步向工業化后期過渡階段。未來一段時期內，在政府主導的投資增長模式下，我國重化工行業的發展速度將進一步加快、發展規模將進一步擴大，相應的，重特大突發環境事故發生的概率將進一步增大，由此引發的突發性社會群體性事件的風險將有所增加，環境風險不容忽視。

2011年8月8日，發生于大連的PX潰壩事件，再度將沿海化工產業布局的環境威脅暴露出來。受臺風“梅花”影響，2011年8月8日上午10點30分左右，海水沖擊讓大連金州開發區福佳大化PX工廠的500～600米的堤壩其中兩段垮塌，每段潰堤長約30米，兩個PX（芳烴化合物，這種化合物暴露在空氣中或者遇水之后，都會對人產生危害）儲罐離被毀的南段堤壩只有50米左右的距離，當時大連地區海岸風力高達8級，岸邊海浪高達20米。若海水倒灌，一旦路基因海水沖刷垮塌，將造成罐體傾斜，罐內的有毒化工原料極有可能外泄。而往南跨越20公里的海面，毒氣可以直接擴散至大連城區。當地的搶險指揮部提出了包括一旦發生泄漏立即組織社區和企業人群疏散的預案，公安、武警和解放軍已做好了疏散的準備，這一消息在當地引發了恐慌，有媒體和市民質疑是否有有毒物質泄漏。事發后有400臺次大工程車運載石料泥土圍堵垮塌處，不久后潰堤風險得到有效控制，未發現有毒氣體泄漏，但這一事件引發當地居民的嚴重不滿。臺風“梅花”的造訪，不僅擊潰了大連福佳大化石油化工有限公司PX項目的防波堤，也擊潰了大連市民的心理安全防線。8月14日，大連市民“集體散步”反對PX項目。

眾所周知，突發環境事件一旦爆發，直接威脅民生，影響社會和諧穩定，防控突發環境事件，應把握好以下幾個問題。

一、摸清環境風險底數，逐步消除污染隱患

近幾年，我國環境總體惡化的趨勢尚未根本改變，突發環境事件高發頻發，由環境問題引發的群體性事件已經越來越成為影響社會穩定和損害群眾健康的突出問題。日益突出的環境安全隱患已經不僅僅是環境問題，而且是民生問題，如果處置不當會引發嚴重的社會問題，對社會穩定造成嚴重威脅。

1.關注化工和石化企業布局的環境風險。綜合考慮PX項目生產可能導致的安全后果和污染隱患，按照國際慣例，類似項目生產廠址通常選擇在距離城市100公里以外。福佳大化項目距大連市區僅21公里，距大連經濟技術開發區管委會13公里，距小孤山居住區7.5公里。當時，福佳大化項目的建設地大孤山半島，是密集的油罐區和多種重型化工項目的匯聚地，與城市人口密集區域距離較近，如此產業布局的弊端顯而易見。石油泄露、化工品外泄、煉廠爆炸等事故一旦發生，都會威脅城市的安全。

近10年來，我國已完成了從石油純輸出國到石油純進口國的轉變，大量石油是從海路輸運的。考慮石油輸運、儲藏的方便、地方政府經濟發展需要和企業成本減少等諸種因素，石油化工產業大多落戶于沿海地區，這種布局帶來的問題是：由于海洋水文氣象災害多發，對石化加工、儲藏構成較大風險；由于溢油、爆炸起火、化工品外泄等惡性事故發生，易波及濱海儲油罐區和生產廠區，引發連環事故，并對鄰近海域構成重大、長久的污染災難隱患。因此，化工和石化項目選址布局應嚴格執行國家規定的生產裝置與居民區之間的衛生防護距離和環境安全距離標準，從根本上杜絕事故污染所帶來的環境風險。對化工項目匯聚的高風險區域，在加強工藝風險、作業規程、生產管理、風險應急等方面措施的同時，要在各罐區、廠區之間建立有效的物理空間隔離設施，對于老企業可以按照上述標準逐步實施搬遷。

2.加大環境風險隱患排查和監控力度。早在2006年，當時的國家環保總局對全國127個重點石油、化工企業進行環境排查工作，福佳大化PX項目就被列入重點名單，被評價為“環境風險評價專章深度不夠，風險防范措施與風險應急預案不完善”。2009年，當地環保部門公開表示，福佳大化PX項目儲罐區的設計和施工嚴格按照《石油化工儲運系統罐區設計規范》、《石油化工企業防火設計規范》的要求進行；排水系統三級防控，確保各類物料不排入環境；可預見的風險事故主要為火災爆炸和化學品泄漏，爆炸影響范圍約100米，沒有闡述泄漏風險。2011年2月，當地環保部門稱“防波堤最主要的風險隱患為陸域管道泄漏和海上漏油事故而引發火災、爆炸等”（《防波堤兼碼頭工程的環評報告》），但在海域風險中沒有考慮潰壩與海水入侵，為潰壩埋下了隱憂。

為此，有必要對石油、化工等重點行業、企業環境安全進行全面風險分析和全方位檢查，發現環境風險隱患，堅決整改，實施監督，確保問題解決；依法查處環境違法行為，決不姑息，跟蹤督辦，處理到位；建立環境風險源數據庫，定期排查治理，防控環境風險。同時，建立環境自動監控系統，對重點污染源和風險隱患實現實時在線監控，為突發環境事件預警、應急處置分析提供服務。

二、規范信息發布，提高處置透明度

大連PX潰壩事件發生后，全國所有報刊網站等媒體報道該事件，只能引用新華社的報道，國內網站圖片視頻被刪除。騰訊微博不允許大連的IP發微博，新浪微博屏蔽甚至刪除部分大連IP用戶。百度亦無法搜索到此次事件有關報道。突發環境事件中，地方政府多以“維穩”的名義限制媒體報道，等于在第一時間放棄了輿論引導的主動權，而真相不能及時公之于眾便為謠言的傳播打開了方便之門，從而引起社會恐慌、影響社會穩定。

1.滿足公眾對環境信息的知情權。于2008年5月1日起開始實施的《信息公開條例》規定了行政機關信息公開的兩種形式：行政機關主動公開和應公民、個人、組織的要求公開。在突發環境事件中，政府主動公開的信息與公眾想了解的信息常常不一致。據《中國青年報》公布的一項調查結果顯示：有50.2%的人最希望政府公開的信息是“突發公共事件的應急預案、預警信息及應對情況”，54.8%的人最希望政府公開的信息是“與自身利益最相關的信息”。化工與石化項目的上馬生產可能給環境帶來的風險以及一旦發生環境污染事件可能造成的危害，與公眾生存環境、生命安全息息相關，根據公眾的需求公布相關信息，滿足公眾的知情權，這是政府應盡的職責義務。唯如此，政府與公眾之間才能形成信任與合作關系，而只有信任與合作才能化解環境危機，才能協調好經濟發展與環境保護的關系。

2.加強信息發布的制度化建設。首先，加大政府信息公開條例的執行力度，各級行政機關要主動、及時、準確公開重大建設項目批準和實施等領域的政府信息。加強環境核查審批信息公開，著力推進建設項目環評、行業環保核查、上市環保核查等信息的主動公開。其次，推進環境保護信息公開，要充分利用各級黨委、政府以及環保部門等權威發布平臺，及時準確地向社會發布環境信息，回應公眾關切，引導輿論熱點；把握重特大突發環境事件信息公開的規律，“第一時間”向社會發布簡要信息，隨后公布事件進展、應對舉措、防范措施和調查處理結果等，避免引起公眾恐慌；再次，加強環境監測信息公開，可利用新媒體和現代通訊技術手段，向公眾多渠道地公布重點污染源監督性監測結果等信息，回應民眾關心的環境問題。

三、推進公眾參與，實現環境“善治”

解決環境問題，政府不可能包打天下，企業社會責任感的提升仍需時日，而公眾參與是環境“善治”的基石。讓反對方、質疑方的意見得到充分表達，以提高項目的科學性和可行性；事先充分與公眾進行溝通和論證，免除事后的反對與抗爭。

公開資料顯示，大連市民第一次知曉福佳大化PX項目的時間是該項目正式投產運營之日，即2009年6月21日。而在此之前，2005年12月，該項目便得到國家發改委核準；2007年10月，項目開始土建施工；2008年11月，完成裝置建設。但從項目的立項到決策、審批，地方政府的相關部門從未公開征求過群眾意見。一項事關居住環境的危險性大型化工項目，在建成投產前不征求公眾的意見，項目一運行立即遭到公眾的強烈反對，不僅影響了效率，也在一定程度上損害了政府公信力。

1.構建政府與公眾的合作伙伴關系。各級政府要轉變管理理念，政府不是應急管理的唯一主體，防控突發環境事件離不開公眾的參與合作。社會公共事務的復雜性，知識和信息的分散性，都決定了單靠政府的力量難以有效地對社會事務進行治理；必須充分發掘社會資源，構建政府與公眾的合作伙伴關系，實現政府、公眾等主體的資源共享、優勢互補。

2.建立環境風險項目決策公示制度和聽證制度。雖然PX項目潰壩險情當晚得到控制，福佳大化沒有發生有毒化學品泄漏，但當地政府引進PX等大型化工項目的決策過程遭受質疑，陷入洶涌的“民意狂潮”。要杜絕類似情況的重演，首先，要建立環境風險項目決策公示制度。所謂環境風險項目決策公示制度，是指政府引進涉及社會大多數人安全利益、具有環境風險的項目，其決策過程必須向社會公開，并允許公眾(包括專家學者)參與討論、表達意愿，使政府的各項環境風險項目的決策能夠更加符合地方的環境承載能力并能真正代表人民的意愿和利益。其次，要健全環境風險項目決策聽證制度。要規范聽證程序，建立公眾信息庫，要向社會公布聽證結果，并接受監督與質詢。堅決追究違法決策行為和不作為、亂作為、不當作為的行政責任、刑事責任和追償責任等，向社會公示處理結果，接受公眾監督。

四、建立長效機制，確保環境安全

有效防控突發環境事件，確保人民群眾生存環境的安全，必須建立環境安全工作長效機制，以使化工、石化企業和政府環保部門的環境安全工作走上制度化、規范化、科學化的軌道。

1.對重點行業和領域的環境安全要加大日常監管力度。各級地方環保部門在建立突發環境事件和重大環境風險隱患整改落實情況跟蹤檢查制度的基礎上，要加大執行力度，跟蹤督辦整改落實。

2.推進新建項目和現有企業的環境風險評估的制度化建設。對化工石化行業新建項目，由各級地方環保部門組織開展環境風險評估評審，防范和控制環境風險從源頭抓起。對現有企業，定期開展環境風險等級評估，排查隱患，督促整治，實現分級、動態和全過程管理。

3.要強化環境應急預案的不可或缺性和可操作性。各級地方環保部門擔負指導企業編制報備環境應急預案的責任，并規范環境應急預案評估和備案程序。若沒有環境應急預案的備案，建設項目試生產申請和環境保護竣工驗收不準予通過。

五、加強應急人才隊伍建設

應對突發環境事件，專業性強、危險性高、時間緊迫，是需要專門技術和專門裝備的特殊作業，應急人才隊伍是防范和應對突發事件不可或缺的重要力量。

1.應急決策指揮隊伍的建設。首先，把應急管理作為領導干部培訓的必修課。培訓中，突出操作性和實用性，變應急培訓以意識灌輸為主為以實際應急能力的培養為主，提高各級領導干部的應急決策指揮能力。其次，充分利用高校公共應急管理學科資源優勢，有計劃的安排黨政領導和從事公共應急管理工作人員參加相關應急培訓和模擬訓練，將其應急能力的提高納入業務工作能力考核的范圍之中。

2.應急專業隊伍建設。一是對現有的各級各類環境應急專業人才進行認真統計、布局調整、裝備更新，針對伴有有害物質泄漏、現場起火等險情的突發環境事件開展實戰演練，培養救援的有序性，提升事態控制的有效性，打造一支環境救援的過硬隊伍。二是對衛生、消防、公安等相關部門組織不同行業、不同級別、不同場所的應急處置演練，檢驗操作水平，鍛煉救援隊伍，提高作戰能力。

3.應急后備隊伍的建設。一是在各個等級的教育領域中普及應急基礎知識，政府要加大培訓投入的力度，小學和中學可以開設簡單的基礎課，大專院校可以請有關專家學者開專題講座等。二是環保、消防、衛生等部門要安排一定的經費、人員和時間向全社會開展應急宣傳普及活動。

4.建立應急管理人才數據信息庫。應急管理是涉及到方方面面內容的復雜的系統工程，離不開各個行業的專家的參與支持。因此，有必要建立一個比較詳盡的包括各個行業的專業技術專家、經驗豐富的高級應急管理決策人才、在以往應急管理中取得成功的相關人員等信息的數據庫，并及時維護與更新，才能為應急處置提供堅實的保障。