轉型期群眾信訪的成因及對策

劉慶斌

（中共青州市委黨校，山東 青州 262550）

群眾信訪工作是促進科學發展、構建和諧社會的基礎性工作，是為廣大群眾提供反映訴求、建言獻策、解決問題的有效渠道，也是黨和政府體察民情、改善工作、服務群眾的有效平臺。在全面建成小康社會和推進科學發展、促進社會和諧的偉大實踐中做好群眾信訪工作，不僅是聯系群眾、溝通群眾、關心群眾的一項重要工作，而且是關注民生、凝聚人心、促進發展、維護穩定的一條重要途徑。面對當前社會維穩的嚴峻形勢，我們必須從講政治、顧大局的角度，高度重視群眾信訪工作，并針對當前群眾信訪工作中出現的新問題、新特點，積極探討做好群眾信訪工作的新方法、新途徑。

一、當前引發群眾信訪的主要成因分析

應該說，近年來隨著社會主義和諧社會的初步建立，群眾信訪工作作為黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶，有力地維護了政治穩定和社會安定，促進了國民經濟又好又快發展。但也必須清醒地認識到，目前還存在著一些不容忽視的問題，尤其是當前我國正處于社會轉型、體制轉軌、利益調整的重要時期，市場化、信息化、工業化、城鎮化進程不斷加快，各種社會矛盾日益凸顯，引發群眾信訪的各種因素明顯增多，導致群眾信訪尤其是集體越級上訪的情況頻繁發生，成為當今社會高度關注的熱點和焦點問題，嚴重困擾著當前的社會維穩工作。究其原因，主要有以下幾個方面：

1.社會方面的原因。主要表現在：一是利益格局的調整涉及部分人的既得利益，如農村的土地征用、城鎮的房屋拆遷以及國有企業的改制等，工作稍有不慎，就很容易誘發群眾信訪特別是集體越級上訪。二是個別地方封建宗族勢力比較嚴重，黑惡勢力仍然存在，如果打擊不力、管控不嚴，就會引起矛盾沖突，挑起群體性上訪事件。三是一些地方突發的重大交通事故、生產事故、醫療事故、環境污染事故等，也由于發生突然、定性困難、受害群眾利益要求過高等因素，造成群眾通過上訪方式來向政府施加壓力，以促成問題和利益訴求的解決。四是部分企業經營不善，職工長期拿不到工資，尤其是拖欠農民工工資現象較為嚴重，部分職工群體生活困難，經常通過上訪方式向政府和企業施壓討要工資。五是少數基層黨員干部中的消極腐敗現象，也是引發群眾信訪發生的一個重要因素。

2.工作方面的原因。有些部門或領導干部本位主義、官僚主義嚴重，對信訪群眾反映的問題和訴求重視不夠，解決不及時、處理不公道，甚至是推諉扯皮，使一些本來很容易解決的問題久拖不決，導致這些群眾對同級黨委政府失去信任，造成矛盾激化，引起群眾越級信訪。有的領導機關及其負責同志迫于維穩壓力，對信訪群眾提出的不合理要求，不敢理直氣壯地否定，答復含糊，甚至不堅持原則，隨便滿足信訪群眾的不正當要求，引起具有類似情況的群眾也效仿上訪這一做法。再是對無理纏訪、鬧訪的信訪群眾尤其是集體上訪群眾缺乏行之有效的制約措施，造成“能哭的孩子多吃奶”，“不訪白不訪、猛訪有好處”，在一定程度上也助長了群眾信訪。

3.認識方面的原因。部分領導干部對群眾信訪工作重要性認識不足，程度不同地存在著“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的現象。有的領導干部遇到群眾纏訪、重復信訪，就指責下級干部或信訪部門辦事不力，使基層干部和信訪工作人員失去了工作積極性。再是一些群眾對《信訪工作條例》精神實質理解不夠，片面認為“衙門越大、越好辦事、越能辦成事”，因此有什么意見或遇到什么問題都找上級黨委政府解決，而不是依法依規向有關部門申訴，如果要求得不到滿足，就會反復信訪甚至是越級上訪。

4.思想方面的原因。個別群眾對黨和政府的現行政策、法律法規、制度規定等存有不滿或抵觸情緒，為達到其不可告人的目的，利用社會轉型期的某些矛盾，故意尋找借口，煽動群眾中的不滿情緒，鼓動不明真相的群眾上訪。尤其是在農村，個別黨員干部帶頭組織串聯群眾信訪，目的在于搞亂形勢，推翻現任，重新“組閣”。

5.體制方面的原因。經過30多年的不懈努力，我國政治體制改革和民主法制建設取得了很大成就，但與不斷提高的群眾維權意識和政治參與積極性相比，在一些方面還明顯滯后。如民主法制建設與人民民主不斷擴大的客觀要求還不適應，群眾的知情權、參與權、表達權和監督權還有待逐步落實，群眾有序參與、民意有序表達還未形成相應完備的法律秩序，科學決策、執行順暢、監督有力的權力運行機制還不夠完善，有法不依、執法不嚴、違法不究以及司法不公正的問題還依然存在，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現象還沒有得到很好地控制，侵犯群眾合法權益的事情還時有發生，等等。這些都是導致群眾信訪甚至是群體性信訪事件發生的重要因素。

二、做好新時期群眾信訪工作的對策思考

做好新時期的群眾信訪工作，需要各級黨委政府不斷創新信訪工作機制，建立信訪工作新秩序，推進信訪工作制度化、規范化、法制化。

1.堅持以人為本理念是做好群眾信訪工作的本質要求。強化宗旨意識，堅持以人為本，真誠對待、真心尊重每一位信訪群眾，這是做好新時期群眾信訪工作的重要前提和保證。首先，要正確看待信訪群眾。必須明確，群眾到信訪部門或領導機關上訪，要求解決問題和訴求是正當的，是國家法律法規賦予他們的應有權利。他們的初衷是通過信訪的方式，盼望黨和政府能夠幫助他們解決問題、克服困難。因此，信訪群眾不管是以何種原因和采取何種方式上訪，都應送上一張笑臉，遞上一杯熱茶，熱情邀其落座，耐心傾聽訴求，當場解困釋惑，用熱情和真心感動感化他們，避免矛盾激化。作為黨員領導干部，代表著黨和政府形象，無論在任何時候、任何情況下，都不能對信訪群眾冷眼相待，更不能當作“對立者”，看成刁民、看成精神病患者、看成偏執狂。其次，要正確看待群眾訴求。發生群眾信訪，一方面說明他們對黨政領導機關和領導干部是信任的，另一方面他們更希望通過信訪這種便捷的方式獲得問題和訴求的有效解決。從這個意義上講，群眾對其信訪行為是極為慎重和謹慎的，如果沒有訴求和問題也是不會輕易信訪的。據媒體報道的有關調查統計，80%的群眾信訪是有道理和真實的，當然無理鬧訪、纏訪的也有，但只是極少數，決不能以偏賅全，用個別極端例子代表大多數，否定大多數。因此，在現實中必須對群眾信訪訴求認真對待、妥善處理，保證給信訪群眾一個滿意的答復。再是，要正確對待信訪群眾。人民群眾是我們的衣食父母，信訪群眾同樣是我們的衣食父母。信訪群眾的訴求和困難就是我們要解決的重點，任何時候和情況下都要盡全力幫助他們解決，既不能有排斥心理、對抗心理，更不能不聞不問、久拖不決。因此，各級領導干部都必須把信訪群眾當作親人，要熱情接待信訪群眾，真誠傾聽群眾呼聲，真情關心群眾疾苦，千方百計幫助信訪群眾排憂解難，切實保障信訪群眾的合法權益。

2.進一步落實領導責任是做好群眾信訪工作的重要前提。群眾信訪既是一個民生問題、社會問題，更是一個嚴峻的政治問題。如果這個問題解決不好，不僅直接影響社會和諧穩定，而且還會影響黨和政府形象。各級領導干部必須站在顧大局、講政治的高度，進一步認識當前做好群眾信訪工作的重要性和必要性，切實加強對群眾信訪工作的領導，推進領導責任的全面落實。一是各級黨委、政府要定期研究群眾信訪工作。要重點研究解決關系社會穩定和群眾要求迫切的信訪問題，切實解決好群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，使改革發展成果更多更公平地惠及全體人民。二是領導干部要定期掛牌接訪。一方面要明確公開接訪的時間、地點，讓信訪群眾能夠按時直接向有關領導干部反映訴求和問題；另一方面領導干部也要對接訪案件特別是那些有集體上訪苗頭和傾向的初訪，要親自處理，直至結案，避免因初次接訪重視不夠或問題沒有得到及時解決而引發群眾反復上訪。三是領導干部要及時閱批群眾來信。閱批群眾來信是領導干部的一項重要職責，必須做到親力親為。凡是寄給領導干部本人的群眾來信，都要在第一時間內親自閱批；對于寄給黨委、政府的群眾來信，主要領導也要及時閱批，確保做到“件件有回音，事事有結果”。四是要落實領導干部包案責任制。對群眾信訪的重點案件，要落實領導責任，真正做到包調查、包處理、包做群眾思想工作，直至問題徹底解決。

3.健全完善工作網絡是做好群眾信訪工作的堅實基礎。在社會轉型、矛盾多發的新形勢下，群眾信訪工作已不是某一個部門的工作，而是關系全局、牽涉各方的重要工作，僅僅依靠信訪部門自身根本不可能解決所有信訪問題，尤其是一旦發生集體上訪，群眾反映的問題往往比較復雜，涉及的也大都是群眾關心關注、反映強烈的熱點難點問題，處理難度較大。因此，現實中處理群眾信訪既要充分發揮信訪部門的應有作用，又需要黨政有關部門密切協作配合，更需要建立健全信訪工作機制和基層信訪工作網絡。一是落實分級歸口責任制。屬哪一級哪個部門受理的群眾信訪案件，就應由哪級哪個部門受理，力求使信訪問題得到圓滿解決。如果推諉扯皮、敷衍塞責，不負責任地上推下卸，由此造成群眾反復信訪的，必須追究有關部門和領導干部的責任。二是建立信訪處理合理分流機制。鑒于目前我國各級黨政機關、人大、司法等都設有相應的信訪機構，要充分利用現有資源，引導信訪群眾根據不同訴求選擇不同的渠道，將大量的社會信訪問題進行合理分流解決。同時，要落實責任，強化措施，確保這些信訪渠道的暢通無阻。三是健全完善基層信訪工作網絡。信訪群眾反映的問題絕大多數發生在基層，因此鞏固和完善基層信訪網絡、重視初信初訪是預防群眾重復越級信訪的關鍵。各級黨委、政府必須從當地實際出發，統籌考慮基層信訪機構的設置和人員、設備的配備，更好地適應做好新時期群眾信訪工作的需要。

4.解決群眾合理訴求是做好群眾信訪工作的關鍵所在。當前，隨著改革的不斷深化，社會結構、利益格局和人們的思想觀念都在發生深刻變化，再加上經濟發展面臨諸多問題和困難，群眾各種需求日益增長。能否認真對待信訪群眾的合理訴求，并及時加以解決，是對各級領導干部的重要考驗。首先，要有愛民之心。身懷愛民之心，是處理群眾信訪問題的前提，它體現了我們共產黨人權為民所用、情為民所系、利為民所謀的情懷。實踐證明，各級領導干部只有主動深入基層、深入群眾，傾聽群眾意見，了解群眾愿望，關心群眾疾苦，才能及時有效解決群眾困難，從源頭上減少群眾信訪。其次，要有為民之舉。各級領導干部要充分發揚求真務實的精神，認真對待信訪群眾反映的每一個問題、每一件事情。要通過深入調研和細心排查，把群眾中的傾向性、苗頭性問題掌握全、掌握準，采取切實有效的措施和辦法，及時化解各種矛盾。對群眾反映強烈、社會影響面大的重大問題，要逐一落實責任，確保限期解決。再是，要有利民之策。對涉及群眾利益的重大問題，要堅持問政于民、問需于民、問計于民，從人民偉大實踐中汲取智慧和力量；要堅持科學決策、民主決策、依法決策，建立健全決策問責和糾錯制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。因此，地方政府在出臺、實施與廣大人民群眾切身利益密切相關的重大政策措施和重大建設項目時，都必須充分聽取和征求各有關方面尤其是相關群眾的意見，保證充分體現和兼顧不同群體的利益，決不能厚此薄彼。實踐證明，只有群眾的利益訴求得到認真對待，群眾反映的問題得到合理解決，民心才能更順暢，社會才能更和諧，我們的事業才會蒸蒸日上。

5.全面推進制度建設是做好群眾信訪工作的根本之策。完善信訪制度。做好新時期的群眾信訪工作，必須從深化信訪制度改革入手，堅持走制度化、規范化、法制化道路。一是進一步完善信訪工作制度。要實行信訪處理兩級終審制。具體就是各級黨政機關可對本級機關依法或有權作出處理決定的信訪事項，直接辦理并作出處理決定，信訪群眾對處理決定不服的，除依法提出行政訴訟外，還可在法定期限內請求辦理機關或其上一級機關復查，經上一級機關復查認定原處理意見正確的，實行兩級終審，不再處理。對違背《信訪工作條例》等有關法規，堅持其不合理要求，持續無理纏訪、鬧訪的，要根據其情節輕重，分別予以收容、勞教、追究法律責任。需要明確的是，依法治訪是我國信訪治理改革的基本方向，必須立足于我國的歷史和現實，把建立和完善信訪制度、走法制化道路作為深化信訪治理改革的基本路徑，加快推進信訪工作法制化進程。二是建立黨員干部信訪約束機制。黨員干部帶頭上訪尤其是集體上訪危害大、影響壞，必須從嚴控制。對少數黨員干部借干群矛盾故意煽動或帶頭組織集體上訪的，一經查實，要給予其黨紀政紀處分；情節嚴重的，要追究其法律責任。三是積極推行信訪代理制度。要通過與信訪群眾簽訂信訪代理授權委托書，由各級基層干部或信訪代理員代其到相關部門協調解決訴求事項，使信訪工作由被動接訪向主動理訪轉變，由群眾跑腿向干部跑腿轉變，由相互推諉向配合聯動轉變，真正將社會矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態。四是不斷完善農村各項制度。農村制度建設既是科學管理農村事務的現實需要，也是從根本上預防農民群眾信訪發生的重要舉措。當前主要是健全完善農村財務管理制度，依規治理農村財務混亂狀況，從源頭上杜絕貪污、挪用和鋪張浪費等消極腐敗現象；健全農村民主管理制度，完善村規民約，提高農村民主化管理水平；建立干群民主懇談制度和村務、財務公開制度，增加工作透明度，消除隔閡，密切干群關系。五是健全完善社會保障制度。社會保障制度是維護社會穩定的重要內容，也是消除群眾信訪問題的重要方面。當前重點是要全面推行農村新型醫療保險和養老保險，完善失地農民生活保障機制，健全完善城鎮職工養老保險、失業保險、工傷保險、醫療保險等各項保障制度，并根據經濟發展水平，不斷提高社會保障的廣度和深度。

（六）提高群眾工作能力是做好群眾信訪工作的現實要求

做好新時期的群眾信訪工作，必須不斷提高群眾工作能力和水平，最大限度地提高群眾滿意度。第一，要主動服務和積極開展信訪工作，及時、迅速、準確地獲取信息和案源，掌握群眾信訪工作的主動權。要全面推行領導干部大接訪活動，在一些集鎮和群眾相對集中的社區進行定期定點接訪，為來訪群眾提供便利條件，并及時了解和掌握群眾信訪問題。各級信訪機構要根據工作實際，經常擬定調查內容，制成調查問卷，發給各界群眾，征集群眾的意見和建議，及時了解社情民意。各級領導干部和信訪工作人員要經常到群眾中去調查研究、了解問題、掌握情況，特別是要多到群眾反映問題多的地方、多到推進工作有難度的地方、多到重大決策出臺后可能引發利益調整的地方，面對面聽取群眾的意見和建議。要結合一些專項治理活動，引導群眾在一定時間內集中反映某一方面的問題。而對監督舉報的問題要快查快結，并公開曝光，真正起到反映一起、查處一件、治理一項的作用。第二，堅持科學民主依法決策，從源頭上預防信訪問題發生。各級領導干部要牢固樹立正確的政績觀，在定決策、作決策、上項目時，都要始終把人民利益放在第一位，切實把群眾路線貫穿其中，凝聚好各方面的智慧和共識，協調好各方面的利益關系，不得以任何理由違背群眾意愿、損害群眾利益。第三，始終保持黨同人民群眾的血肉聯系，不斷夯實黨的執政基礎。要堅持在密切聯系群眾上下工夫，把是否有利于密切黨和政府同人民群眾的聯系，是否有利于調動人民群眾的積極性，作為衡量我們工作的根本標準，堅持做到在思想上尊重群眾、在感情上貼近群眾、在工作上依靠群眾、在生活上關心群眾，真正把群眾當主人、當親人，切實維護群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，保障群眾的一切合法權益，從根本上減少群眾信訪發生。第四，準確把握新形勢下群眾工作的特點和規律，堅持以協調、溝通、服務的方式來提高群眾工作實效。首先要建立健全群眾意見的表達機制，使群眾的意愿能夠真實、迅速地反映到黨和政府決策機構，讓民意成為黨和政府決策的重要依據；其次要強化服務功能，提高服務質量，堅持以群眾關心的熱點難點問題為工作重點，努力把群眾工作做深、做細、做實；再是要堅持解決思想問題與解決實際問題相結合，自覺做到從小事做起、從小道理講起、從小學生當起，增強群眾工作的主動性和有效性，進一步化解矛盾，凝聚人心，促進社會和諧。

［1］李沂明.以群眾工作統攬信訪工作的探索與思考［J］.理論學習，2012，（1）.

［2］王愛紅.新時期信訪工作中存在的問題及其法治化探討［J］.決策探索(下半月)，2011，（7）.

［3］顏克偉.當前信訪制度的困境及其發展與創新［J］.黨政干部論壇，2010，（3）.