榆林能源化工基地管理模式創新研究

方敏　李景平

摘 要：榆林能源化工基地作為我國重要的能源化工基地將對西部的開發和全國經濟的發展起到積極的推動作用，而在建設能源化工基地的過程中，當前的管理體制卻成為制約榆林能源化工基地發展的根本因素。為此，提出以下幾方面對策：創新能源化工基地吸引資金方式；經營管理公司負責具體的業務實施；加強運營商隊伍內部建設；有效推進法制化進程；建成“產學研”一體化的基地；采取相應的稅收金融政策；加快現代政府管理的各項要素建設。

關鍵詞：榆林能源化工基地；管理模式；創新研究

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）17-0087-03

國家計委于1998年7月正式批準榆林為國家級能源重化工基地，這是我國唯一一個由國家計委批準建立的國家級能源化工基地。近年來，榆林能源化工基地建設，在我國產業布局中越來越占有舉足輕重的地位，是我國能源戰略西移的重要組成部分。在榆林能源化工基地建設中，如何按科學發展觀走可持續發展道路，堅持生態效益、社會效益和經濟效益相統一的原則，在此基礎上創新管理體制，建立高效節能的綠色能源化工基地成為當前一個重要的研究課題。鑒于此，本文將在實踐調研的基礎上對榆林能源化工基地管理模式的建設提出一些建議和意見。

一、榆林能源化工基地管理模式現狀

通過對省市兩級部門的調研及所收集的資料進行研究分析，我們了解到現有的榆林能源化工基地是在榆林市人民政府的領導下建立的，建設管理委員會是市政府特設機構。能源化工基地設八個開發區，分別是榆神開發區，府谷開發區，榆林開發區，榆橫開發區，米綏開發區，定靖開發區，神府開發區，吳堡開發區。榆林市能源化工建設管理委員會下設規劃辦公室、重大項目辦公室、綜合辦公室。主要職能是代表市委、市政府對榆林能源化工基地建設工作行使領導管理職能，與八個園區之間主要是協調服務關系，并無直接的隸屬關系。

（一）榆林市管省批開發區管理模式

神府經濟開發區創建于1994年，為榆林市政府直屬的省級經濟開發區。開發區地處富有“西部煤都”之稱的神木縣境內，管委會為市政府的派出機構（縣處級），目前未設主任，常務副主任同時為神木縣副縣長。管委會為全額撥款的事業單位，主要職能是服務企業，招商引資，從2006年起開始加入管理企業的職能。在管委會之外，園區還有一個能源開發總公司，它的職能是服務園區建設，扶助民營企業項目發展。主要承擔開發區內的市政工程建設，資金來源主要為貸款和土地收益。榆林經濟開發區，位于榆林市區南，是1999年省政府批準的陜西唯一的以能源化工項目建設為主體的經濟開發區，榆林經濟開發區管理委員會是榆林市人民政府的派出機構，行使地市一級經濟管理權，主要職責是：負責法律、法規在開發區的實施；編制、實施開發區建設規劃；制定開發區的管理規定；領導和協調有關部門設在開發區的派出或分支機構的工作；審查批準在開發區的投資項目；依法管理開發區財政、國有資產、稅收勞動人事、工商行政、土地、規劃、建設、房地產、環保、綠化、技術監督等工作；負責開發區基礎設施和公用設施的建設和管理；管理開發區的涉外事務和進出口業務等。

（二）其他工業集中區管理模式

榆林經濟開發區和神府開發區都已經基本建成，并且有自己的園區管委會，其他六個開發區正處在園區規劃、招商引資階段，由當地政府管轄。以米脂縣為例：米脂主管能源工業的部門是工業經濟局、發展（計劃）局。工業經濟局主要職能是對縣國有企業的經營生產進行協調服務。發展（計劃）局主要職能是進行園區（米脂鹽化工工業園）規劃、招商引資。米脂縣針對能源開發專門成立了一個能源開發利用協調領導小組，該小組受米脂縣政府的委托，全面負責米脂縣能源開發利用的協調服務、行政審批和監督管理等工作。需要指出的是該領導小組的組長是該縣一個分管工業的副縣長，該小組的辦公室主任就是工業經濟局長。縣級其他各有關部門按照各自職責，分工負責能源開發利用所涉及的具體事宜。

二、榆林能源化工基地管理模式存在的問題

（一）能源化工基地管理較為混亂

目前基地設立了由市委和市政府主要領導掛帥的領導小組，成立初衷是協調管委會同市直有關部門之間的關系，并對開發區重大問題進行決策，但從運行情況看，小組很少或沒有開展實質性工作，不能及時了解和解決開發區建設和發展中面臨的體制、管理、資金、項目等重大問題，成了名不副實的“領導”。另一方面卻表現為“多頭領導”，即開發區分別由多個市領導分管開發區的科技、規劃、土地等不同的任務，造成管委會向市委、市政府匯報工作的不便，也不利于市委、市政府加強對開發區的領導。而這種矛盾的產生，歸根結底源于處于中樞環節的協調小組——領導小組工作沒有落到實處。

（二）政府管得多、統得死，違反市場經濟原則

能源化工基地由政府組建機構進行管理，即使是開發公司也是由政府投資占股，缺乏市場導向。尤其是在招商引資方面，現在基地的建設資金主要是靠政府的投入，而政府投入有限，不能更好地發揮當地的能源優勢。

（三）各個區縣各自為“政”，缺乏一定的交流和溝通，不能發揮綜合優勢

各個區縣在資源類型上存在大量的重疊交叉，這樣各個區縣就不可避免地存在競爭，主要表現在招商等各個環節，使得很多資源被內耗。

（四）部分區縣能力薄弱，無法形成循環經濟

部分區縣特別是南部六縣財政非常有限，沒有能力去引導市場建立與現有能源化工企業相關的上下游企業與之聯動，使得企業不能實現資源的深度利用，不能形成循環經濟。使得一些企業的工業廢渣不能有效利用，造成了環境污染，也在一定程度上浪費了資源。而且由于各個區縣的招商能力有限，所招來的商家只能對資源進行低度、小規模的開發利用，難以培育有市場競爭力的大型企業。

（五）中央、省、市和縣之間存在著巨大的沖突，影響能源化工基地的建設

矛盾主要表現在地方的管理權限太少，享受的利益有限。具體來說，企業稅收權益分配不平等、地方政府不能爭取到對能源資源的開發權、資源開發權審批過于繁瑣、土地審批權過小（國家對于開發區土地利用的限制）等等都打擊了地方參與開發的積極性。除此之外，地方與中央企業的矛盾也比較大，央企、省企只要服務、不要管理，與當地政府溝通較少，對環境的返還費用也很低。

三、榆林能源化工基地管理模式的創新

由于榆林能源化工基地管理模式的建設尚處于發展階段，借鑒亞洲一些國家的先進經驗，以政府管理的模式為主；又因為以企業為主導的園區積極效果比較明顯[1]。所以，筆者認為適合榆林能源化工基地的管理模式是以政府出面成立國有控股公司，這種國有控股公司是以土地資產為原始資本，真正通過市場渠道進行融資而形成的符合公司法的有限責任公司，是以國家投入的原始資本形成具有自我造血功能的以經營性為主的有限責任公司，見圖1。

（一）管理模式創新

榆林市政府應把分布于其轄區內各個區縣的兩個開發區和六個工業集中區的管理權限統一收歸市政府，由市政府委托市國資委成立集團公司進行集中管理，見圖2。榆林市所轄各個區縣按照原有開發區和工業集中區規劃分別組建八個分公司。這八個分公司將成為地區利潤中心，分別負責本地區內各種資源的開發、生產和銷售，整合行業資源，以達到協同效應，見圖3。在成立地區分公司的同時，在集團公司同時成立分管煤、石油、天然氣、電等產品的事業部，該部門將負責整合各分公司的相應行業，統一協調相應產品的生產和銷售。同時負責本行業產品的研究開發，以減少各分公司研發帶來的資源浪費，加快新技術在能源基地的推廣運用。

（二）管理模式的運作

各個分公司都是集團公司下屬，它們不再接受當地政府相應機構的管轄，而接受集團公司的領導。它們將以當地政府股份的形式入股集團，所以當地政府擁有分公司的部分產權，分公司剩余股權按照已經投資各方的投資額在國家、各級政府和其他投資各方之間分攤，見圖4。

各個區縣的開發區和工業集中區先進行土地資產評估，然后將其作為該區縣的股份入股。同時也允許民間資金以適當形式入股，國家對基地的投入資金可以按國有股對待。由市國資委直接負責對全部資產的保值和增值。公司同時組成董事會，各個區縣派代表作為董事參與公司的經營管理與決策。年度末根據公司的經營業績，各方以參股多少為基礎參與分紅。政府為投資主體的分紅返還當地政府，個人為投資主體的分紅返還給個人。

政府角色的定位為微觀投資環境建設職能與宏觀投資環境建設職能：政府對微觀投資環境既要放開放活，又要限制其消極作用。所謂消極規制，是指政府通過法律和法規的形式，規定經濟個體不該干什么和不應該干什么，防止它們的消極行為，以保障市場機制的健康作用，提供微觀經濟活動的良好環境[2]。

政府對宏觀投資環境建設要進行宏觀調控，通過宏觀調控使園區投資環境達到政府的目標，糾正市場偏差，遏制錯誤的投資環境建設走向。具體職能體現在以下幾方面：提供基礎設施；計劃引導，如對園區產業發展方向做出戰略性規劃；政策調節，運用適當的財稅政策、金融政策、政府采購政策、產業政策、貿易政策來扶持園區企業發展；促進公平競爭市場機制的形成，為園區企業提供良好的外部經營環境。

（三）管理模式建設階段

依據能源化工基地的發展規律，我們規劃了榆林能源化工基地的發展進程，并提出了在各個階段基地發展的推動力量和基地管理公司對基地發展的促進作用。如表1所示。

四、結論建議

上述管理模式的架構作為基地經營管理模式的整體支架，為基地的管理體制建設奠定了基礎。而為使基地按所架構的管理模式運行，本文認為榆林能源化工基地的管理模式建設還有很長一段路要走，從長期看，建議在實際運作中采取以下對策。

（一）創新能源化工基地吸引資金方式

由于另外六個開發區為新建園區，在資金上基本沒有積累，因此投資環境建設主要靠吸引有資金的企業或團體投資入股和土地差價等方式。

1.吸引資金入股模式。開發區可以根據實際需要，有針對性地選擇企業或團體以資金投入入股園區經營管理公司，以緩解園區開發初期的資金困難。

2.地產開發模式。政府劃地為域設立園區，土地是資本，土地價差或收益保證硬環境建設投入，因此園區建立房地產經營市場是彌補開發資金不足的主渠道之一。

3.劃片開發模式。為使園區投資環境多元化，開發區可以在合理規劃的前提下，劃出系統開發片區或功能小區，借外部資金開發。經營管理公司采取“我定政策、劃片你開發、你賺錢、國家收稅”的方式，投資硬環境也相應改善。

（二）經營管理公司負責具體的業務實施

根據政府立項和整體的規劃與設計，確定具體引入的企業。對園區進行開發建設，對施工單位采取社會公開招投標的方式。園區的招商與服務。對園區常規物業管理服務采取社會公開招標方式，選擇物業管理公司入園管理，減少公司的后勤機構人員。引進先進人才、技術、管理、理念等，促進園區的進一步可持續發展。

（三）加強運營商隊伍內部建設

1.獲取高水平的人才

榆林在吸引人才上也應采取相應措施，例如可以將高級管理人才安置在西安，基地有事時便飛回榆林處理，其余時間自便；大力推行股票期權等職工持股計劃、年薪制等分配模式，加強智力的資本化運作等。

2.建立培訓工作機制，加強員工培訓以適應園區發展的需要。建立員工培訓的工作機制；培訓方式應采取多樣化：可聯系相應的培訓基地，對員工進行脫產或函授等方式培訓，也可采取請進相關專家進行培訓，或采取派出去學習的方式進行實務培訓。同時，應加強實際鍛煉與業務培訓的結合。

3.加強團隊協作，樹立全員營銷觀念。為加強團隊協作，可以采取由首問首接責任部門向內部協調部門開具工作協調單的方式，對問題的解決情況進行時間登記記錄，從完成時間和完成情況上對相關部門協作情況予以考核，加強團隊協作監督手段。

4.績效考評與激勵。考評的結果主要用于工作反饋、報酬管理、職務調整和工作改進。績效考評應從員工的品質（忠誠、可靠、主動、有創造性、自信、協作精神等）、行為、效果三方面進行考評。

（四）有效推進法制化進程

能源化工基地多年的發展實踐證明，進一步加快能源化工基地法制化步伐是實現能源化工基地依法治區、規范管理的關鍵。在沒有全國性法律出臺之前，建議地方人大加緊制訂和出臺能源化工基地管理方面的條例、法規，明確能源化工基地及開發公司的法律地位，把能源化工基地的管理納入規范化、法制化的軌道。

（五）建成“產學研”一體化的基地

在基地發展過程中，必須有科研教育機構和企業的充分參與，目前這兩者的結合已成為時代潮流。加強企業與教育科研機構的聯合，提高科技含量，建“產學研”一體化的基地，是我們面臨的迫切任務。目前國外已建立了政府牽頭，大學科研界和企業界三方合作興辦高新區的理論[3]。只有多主體的參與，才能視整個基地為一完整的整體，調動各方面的積極性，實現資源的優化配置，更好地發揮整體的功能。

（六）采取相應的稅收金融政策

為促進能源化工成果的轉化，對企、事業單位的收入要酌情給予減免稅的優惠，激勵企業增加投入，引進國外先進技術。各國政府大多通過稅收激勵政策扶持中小企業的發展。在金融政策方面，銀行在信貸計劃中可開辟能源化工開發貸款項目，初步形成國家進行風險投入，金融機構、企業多渠道籌資、風險共擔、利益共享的投資機制，以國家重點計劃形成的成果和部分資金投入，在社會上進行項目的直接和間接融資，按項目資金的比例享受資產權益，分擔投資風險。

（七）加快現代政府管理的各項要素建設

首先，要形成強有力的研究決策系統。要形成由從事綜合研究、政策設計的專家隊伍組成的、具有高度分析駕馭能力的政府軟科學研究機構。其次，要建立靈敏的信息反饋系統。通過將信息資源向全社會開放，使基地“透明政府”的輪廓越來越清晰，進一步提升服務的社會化水平。同時，必須建立有效的政府信息管理和處理中心，形成信息反饋體系，為宏觀決策提供準確及時的信息。最后，建立嚴密的行政監督系統。

參考文獻：

[1]代帆.世界高新技術產業開發區管理模式比較研究[J].科學學與科學技術管理，2001，（3）：39-42.

[2]李奕.當前我國政府經濟職能轉變的新抉擇[J].貴州教育學院學報，2005，（3）：34-36.

[3][美]M·卡斯特爾，P·霍爾.世界的高技術園區[M].李鵬飛，范瓊英，等，譯.北京：北京理工大學出版社，1998.