淺論民事執行檢察監督——以修訂后的民事訴訟法為視角

王家鵬，徐振坤

(1.重慶市北碚區人民檢察院，重慶 400711;2.河南省滑縣人民法院，河南滑縣 456400)

2012年8月31日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過了《關于修改＜中華人民共和國民事訴訟法＞的決定》(以下簡稱《決定》)，最終肯定了民事執行檢察監督。《決定》規定，在民事訴訟法中增加一條，作為第二百三十五條，即:“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督。”檢察機關對人民法院的民事執行活動是否有權進行監督至此就有了法律上的“定論”了。綜觀我國民事訴訟的司法實踐，在民事訴訟法修改之前，就有民事執行的檢察監督司法試點工作，但是行使監督權的方式、方法不盡相同，不夠規范。民事執行難的問題也一直沒有得到解決，執行過程的亂象環生，民事執行領域成為司法腐敗的重災區。將民事執行檢察監督在民事訴訟法中予以明確，必將有利于緩解日益激化的民事執行矛盾。可以說，民事執行檢察監督寫入民事訴訟法不但順應了時代法制的需要，而且具有“入法”的必然性。

一、檢察機關“介入”民事執行活動法理充分

檢察機關何以具有對民事執行活動進行監督的權力?這種權力源自哪里?這涉及到檢察機關民事執行檢察監督的理論問題。關于此問題，首先應當從國家的總章程、根本大法——憲法中找根據。我國憲法中有關人民檢察院的規定是:中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。這種國家法律監督機關的定位決定了檢察機關有權依法監督國家法律的貫徹和實施。人民法院作為國家的司法機關，負責民事、行政、刑事的審判工作，其民事執行活動是民事審判活動的重要乃至關鍵的一環，檢察機關對民事執行活動進行監督正是依法保障法律得到正確、統一的貫徹和實施，是具體地落實憲法原則。憲法作為國家的總章程，往往只作出原則性的規定，其他法律由憲法產生，是憲法的具體化。我國三大訴訟法，都分別規定了檢察機關對人民法院的審判活動進行監督。可以說，作為國家法律監督機關的檢察機關依據憲法的規定理應具有對人民法院的審判活動進行法律監督的職責，而民事執行活動作為民事審判的重要組成部分當然是法律監督的范疇。質言之，即使沒有民事訴訟法的相關規定，檢察機關依然享有對民事執行活動的監督權。“這種對檢察機關監督執行活動法律依據的定位，是對憲法和法律基本精神的深層次把握，完全符合中國的國情，符合當前法院執行難和客觀需要檢察機關介人監督的現實。”［1］

二、民事執行檢察監督“入法”有著現實的迫切需要

近年來，在民事執行領域暴露出“執行難”、“執行亂”問題，而“執行亂”本身是造成執行難的重要原因之一。執行中的問題與地方保護主義、行政干預、被執行人法律意識不高、社會誠信體系不完善等有關，更要指出的是在民事執行過程中存在執行人員違法執行、執法不公和民事執行中的職務犯罪這樣一些問題。“2006年底最高人民檢察院民事行政檢察廳組織的查辦法官職務犯罪情況調查中反映，執行環節的職務犯罪案件占到了法官犯罪案件總數的45.3%。”［2］這嚴重危害了法治國家司法的公正與權威。我國民事訴訟在立法上本著宜簡不宜繁的原則，對民事執行環節的當事人及利害關系人的訴訟權利少有規定，而司法實踐中一旦出現侵害當事人及利害關系人民事實體權利和訴訟權利情況時，由于缺少法律應有的保護和規制，就將導致有效救濟的延遲或不到位。那么，在此次修正中加強檢察機關對執行程序的民事檢察監督就是對現實的有力回應。

三、民事執行檢察監督“入法”與民事執行的特殊性密切相關

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。”［3］人民法院的民事執行活動是在行使民事執行權，這種權力的濫用已經成為事實，監督這種權力運行久而久之必然會納入立法者的視野。民事執行是民事執行機關根據執行依據確認的內容，運用執行實施權，依法采取強制措施，強制義務人履行民事義務以實現權利人民事權利，以及就執行實施過程中派生出來的各種糾紛進行裁決的司法活動［4］。眾所周知，法律具有國家強制力的屬性，而民事執行活動是具體體現國家強制力的形式之一。民事執行背后的國家強制力通過法定的程序、方式，強制民事糾紛中的義務承擔者履行法律業已確認的民事執行依據中的民事義務，這種執行的權力所彰顯出的積極主動、剛性、強制、單向等特征非常明顯。此外，執行活動是執行者根據執行依據依法進行的，但在執行過程中容易出現執行者與被執行者在信息共享上的隔閡，造成信息不對稱，進而導致執行活動過于死板、僵化。綜上，民事執行的特殊屬性使得在具體的執行活動中難免出現權力的不當擴張和濫用，并且呈現出失控的趨勢。與此相對，被執行者處于被動地位，在掌握的信息、資源等方面當然無法與執行權相抗衡，被執行者的權利保護措施也無法形成有效的權力制約。既然權利制約權力不能達到理想的效果，那么采取權力制約權力的方法則成為目前不二的抉擇。而且作為司法部門，同樣選擇具有較高專業水準和嚴格程序保障的檢察監督進行制約，不僅符合現有的權力體系，也是一種較為合理的選擇。

四、民事執行檢察監督“入法”與我國檢察制度的特殊性質有關

受前蘇聯及我國歷史傳統的影響，我國形成了具有中國特色的檢察權制度。一方面，在吸收借鑒前蘇聯檢察制度的基礎上進行不斷完善、創新，另一方面，我國檢察制度與古代的御史制度有某種相似之處。這些從某種程度上反映了我國的法律監督理論是在吸收傳統法文化的基礎上建立起來的，是對傳統文化的揚棄。可以說，檢察機關在履行法律監督職能方面表現出先天的優越性，并深深扎根于我國的制度體系當中。那么，為什么在民事訴訟法制定之初沒有將檢察機關對民事執行活動的監督權予以明確呢?眾所周知，我國刑事訴訟法中明確規定檢察機關對刑罰執行進行監督。與刑事訴訟法相較而言，民事訴訟法在進行了兩次修訂后才最終將民事執行活動的檢察監督權予以明確。之所以如此，一個重要原因在于刑罰關系到人的生命、自由，是最為嚴厲的法律制裁，那么刑罰的執行也就關乎人的生命、自由。錯誤的執行刑罰將對整個社會造成巨大的破壞力，也將嚴重打破已有的秩序和公平，給個人自由帶來不可挽回的損失。加之我國歷來就有重刑事輕民事的傳統，故而呈現出前述狀態。然而，隨著社會的發展，人們逐漸認識到民事執行雖然不像刑罰執行那樣關乎人們的自由權、生命權，但卻與人們的自由權、財產權密切聯系在一起。所以，既然法律賦予了檢察機關刑罰執行的監督權力，也就有必要順應社會發展將民事執行納入到法律監督的范疇，進而有效保障民事執行中被執行者的合法權益。

五、民事執行檢察工作在民事執行檢察監督“入法”后的應對建議

1990年9月3日最高人民法院、最高人民檢察院出臺《關于開展民事經濟行政訴訟法律監督試點工作的通知》，開始在部分地方開展民事、經濟、行政訴訟法律監督的試點工作。包括在四川、河南進行的民事訴訟法律監督試點和在天津、吉林進行經濟訴訟法律監督試點工作。但是對民事執行的檢察監督制度并未有效建立起來。之所以如此，其原因主要在于對民事執行的檢察監督缺乏具體措施，導致檢察機關對民事執行工作進行監督時，要么無法開啟監督程序，要么找不到合適的監督方法，法院也以法無明文規定為借口而排斥檢察機關的監督。然而，民事執行檢察監督“入法”后，在“有法可依”的情況下，要落實對民事執行的檢察監督我們還要對監督范圍、監督方法、監督程序和民事執行檢察隊伍建設等方面做好充分準備工作。

(一)民事執行檢察監督范圍問題

確定合理的法律監督范圍，才能有的放矢。民事執行活動涉及環節較多，但牽涉到民事執行活動的根本問題在公權力運行方面。根據已有的司法實踐，我們認為，民事執行活動中與公權力運行密切相關的都應當納入檢察監督的范疇。從目前的司法實踐看，主要包括兩個方面，一是執行的過程，二是執行過程中的人。第一個方面的問題主要體現在違反法定程序執行，不按生效判、裁定所確定的內容執行，錯誤執行等(如錯誤扣押、凍結案外人財物等)。第二個方面主要體現在消極不作為或者濫用執行權力，執行過程吃回扣或者利用職務上的便利收受賄賂、貪污挪用執行款物行為等。

(二)民事執行檢察監督的方式問題

《決定》中明確的檢察監督方式有兩種:一是抗訴，這是民事檢察工作的一個重點，也是較為成熟的一種監督方式。二是檢察建議。然而，此前司法實踐中形成的監督方式，如:監督意見、暫緩執行通知書、糾正違法通知書等方式是否還有存在的必要則需進一步討論。首先，監督意見是地方檢察院對法院民行案件執行中存在的錯誤所發的法律文書，其本質依然是“檢察建議書”，只是其發送對象和彰顯的法律監督意義更為明確而已;暫緩執行建議與監督意見類似，也屬于檢察建議，并且已被最高人民法院在2000年《關于如何處理人民檢察院提出的暫緩執行建議問題的批復》中予以否定。因此這兩類監督方式的本質是檢察建議，只是變換了名稱，在沒有相關法律法規規定的前提下，應當統一使用檢察建議。其次是糾正違法通知。它本是《人民檢察院刑事訴訟規則》中規定的檢察監督方式，但在民事訴訟的法律監督規定中卻沒有這一制度。它也完全可以以檢察建議的方式出現。其實，之所以將檢察建議更改為上述名稱，一個重要原因在于檢察建議的效力問題。現行法律未明確規定檢察建議的效力，導致法院對檢察建議不予理睬或不予答復，這不僅有損檢察機關的權威，而且挫傷了檢察辦案人員的工作積極性。但是，此次《決定》明確了檢察建議的重要地位，并規定人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議和抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。也就是說，檢察機關對民事執行活動提起抗訴和檢察建議時，享有法定的調查權。這一方面可以將民事執行檢察部門的監督權力覆蓋到民事訴訟的整個過程，真真切切落實檢察機關的法律監督權;另一方面可以幫助提高檢察建議的針對性和權威性，有效遏制法院在民事審判中，特別是民事執行中的隨意、不公正、違法甚至犯罪行為。

(三)民事執行檢察監督程序問題

這里主要討論由誰來啟動檢察監督程序問題。民事案件主要是平等主體在財產權、人身權方面的糾紛引起的，而民事案件本身也講求當事人的意思自治，那么民事執行檢察監督也當遵守這一特殊屬性，尊重案件當事人的自由處分權。換言之，在當事人的行為沒有對國家、社會公共利益或他人合法權益造成侵害時，檢察機關就不應隨意介入。進而，我們認為啟動監督程序應以當事人的申請為主，檢察機關主動介入為例外。檢察機關主動介入民事執行的情形主要包括:一是法院的執行行為違反法律規定，損害了國家或者社會公共利益，但沒有人申請檢察機關進行檢察監督;二是執行當事人、利害關系人在執行程序中惡意串通損害國家或者社會公共利益。這一點在《決定》中也有所體現。其次，關于民事執行檢察監督的具體程序，我們主張應由最高人民檢察院和最高人民法院聯合以司法解釋的形式作出明確、具體的規定，如:受理、立案、調卷、措施等都應作出相應規定。

(四)民事執行檢察隊伍建設問題

民事執行檢察隊伍建設關系到民事執行檢察監督落實的效果，關系到民事訴訟法的貫徹落實。由于種種原因，檢察機關的民事執行部門人員相對較少，流動性較強。因此，在不斷擴大隊伍的同時，提高人員的各項業務素質和水平則是當務之急，尤其是加強對民商事法律及相關司法解釋的學習和法理研究，提高法律文書的說理性，切實提高檢察人員的素質和辦案技能。要組織民事執行干警通過多種方式學習《決定》的相關內容，使民事執行檢察部門干警對民事訴訟法的新變化有比較系統的理解和掌握，積極應對修訂后民事訴訟法實施給民事執行檢察工作帶來的挑戰。

［1］ 王軍.對法院民事執行活動的檢察監督初探［J］.檢察實踐，2001(3):30.

［2］ 潘度文.民事檢察在民事訴訟中的空間及路徑探討［M］.法學家，2010(3):19.

［3］ ［法］孟德斯鳩.論法的精神［M］.北京:商務印書館，1982:154.

［4］ 童兆洪.民事執行權的理論構建［D］.長春:吉林大學，2004:27－28.

(責任編輯 張佑法)