日本國家公務員和地方公務員的法律制度芻議

屈慶璋

(西南政法大學外語學院，重慶 401120)

“公務員”一詞，是日本首先從西文“civil servant”或者“civil service”翻譯而來的。在日本，公務員的概念是以“擔任國家或地方公共團體的公務的行為”為基礎(chǔ)形成的。由于日本實行地方自治制度，公務員制度的一個重要特點，就是分為“國家公務員”和“地方公務員”。1947年10月頒布的《國家公務員法》和1950年12月頒布的《地方公務員法》，把兩者以法律的形式加以區(qū)分。在日本有關(guān)公務員的諸多法律中，有著諸多相同或相似的條文。這些條文反映了許多法律原則和具體規(guī)定，其中最為重要的原則就是所謂“中立原則”。不過，作為西方民主國家的普遍原則，中立原則在日本仍然存在著諸多課題與爭議。

一、日本公務員的法律概念

(一)日本相關(guān)法律中關(guān)于公務員的一般概念

日本近代公務員制度于1867年明治維新以后逐步建立，但根據(jù)19世紀末制定的明治憲法，那時的公務員不過是附屬于天皇的官吏。第二次世界大戰(zhàn)日本戰(zhàn)敗后，在美國占領(lǐng)軍的主導下頒布了以“主權(quán)在民”為基本原則的新憲法。新憲法中規(guī)定了公務員為國民公仆的性質(zhì)，成為日本現(xiàn)代公務員制度的出發(fā)點。由于日本戰(zhàn)后實行的是地方自治制度，先后頒布了《國家公務員法》和《地方公務員法》。經(jīng)過對這兩部關(guān)于公務員方面最重要的法律進行數(shù)十次的修訂補充，加之有若干相關(guān)法律法規(guī)的配合，形成了今天日本比較科學完善的公務員制度。

國家公務員和地方公務員都分為“一般職”和“特別職”。“特別職國家公務員”，是指經(jīng)公眾選舉或國會任命的重要官員，主要有首相、國務大臣、人事官、檢察官、法官、內(nèi)閣官房長官、政務次官、秘書官、公使、宮內(nèi)廳長官、侍從長、日本學士院會員等;“一般職國家公務員”，是指為執(zhí)行國會通過的法案而進行業(yè)務和行政工作的職務，凡是各省(相當于我國中央的部)事務次官以下的在職公務員均屬于“一般職”。“特別職地方公務員”，是指經(jīng)選舉或地方議會任命的職務;“一般職地方公務員”基本與一般職國家公務員相對應。值得注意的是，《國家公務員法》和《地方公務員法》的規(guī)定，原則上只適用于一般職公務員(《國家公務員法》第二條第4款，《地方公務員法》第四條)。

日本還有“國”、“公”、“私”的概念。除各級行政管理機關(guān)外，中央政府所屬的科學、教育、文化、衛(wèi)生等機構(gòu)稱為“國立”，地方政府所屬機構(gòu)稱為“公立”，民間及個人所屬的稱為“私立”。國家公務員實際包含在中央各機關(guān)及其派出機構(gòu)以及國立機構(gòu)的工作人員;地方公務員指各都道府縣市町村機關(guān)(一般統(tǒng)稱為“地方公共團體”)以及公立機構(gòu)的工作人員。

稱為國家公務員者，應具備三個要素，即:經(jīng)國家任命、執(zhí)行國家的公務、從國家接受等價報酬。所謂“經(jīng)國家任命”，是指任命權(quán)者根據(jù)法定的手續(xù)，對職員進行任命的行為，“錄用”、“委囑”、“命令”等任命形式均可。所謂“執(zhí)行國家的公務”，是指根據(jù)各行政機關(guān)依法管轄的事項，基于自己的責任必須執(zhí)行的事務，但委托業(yè)務不包括在內(nèi)。所謂“從國家接受等價報酬”，指的是作為提供工作的等價報酬，向國家領(lǐng)取工資、津貼等工作報酬。只有具備上述三個要件(三者缺一則不可)，才能稱為國家公務員。

所謂地方公務員，根據(jù)《地方公務員法》第2條規(guī)定，是指地方公共團體的所有公務員。具體的判定標準也可歸納為以下三點:一是他所從事的是地方公共團體的事務;二是具有地方公共團體作為公務員的任命行為;三是從地方公共團體接受等價報酬。

(二)廣義的公務員和狹義的公務員

由于《國家公務員法》和《地方公務員法》的規(guī)定原則上都僅適用于一般職公務員，所以，在日本的日常生活中對公務員一詞的所指似乎有一些模糊。普遍認為，所謂“公務員”，只是指國家和地方公共團體的普通公務人員，或國家和地方公共團體的官吏或吏員，不包括國會議員和地方議會議員。然而，從法律文本上看情況并非如此簡單。《日本國憲法》有這樣的文字規(guī)定:“天皇或攝政及國務大臣、國會議員、法官以及其他公務員，負有尊重和擁護本憲法的義務”(第九十九條)。日本的《刑法》第七條也規(guī)定:“本法中稱為公務員者，指的是官吏、公吏、依照法令從事公務的議員、委員及其他職員。”此外，日本于1923年制定并于1965年修改的《恩給法》規(guī)定，“本法中所說的公務員，是指文官及警察監(jiān)獄職員”(第19條);“所謂文官，指的是在官者，以及國會職員”(第20條)。至于“在官者”，包括天皇任命或認證的官職，如內(nèi)閣官房長官、法制局長官、政務次官、事務次官、檢察官、警察官、自衛(wèi)官、審判官等(第20條)。據(jù)此，日本許多法學家認為，法律上所說的公務員，是“負責執(zhí)行公共事務者的總稱”，除了天皇是否是公務員這一問題有爭論外，它不僅包括了一般公務員，即國家公務員、地方公務員里的廣大“職員”，也包括了公開選舉的國會議員、知事、市町村長、地方議會職員以及法官(審判官)、檢察官、軍官(自衛(wèi)官)等特別職公務員。

從上述論述來看，似乎公務員就是所有的具有公職的人員。但是，“公職”一詞在日本又有另外的含義。日本《公職選舉法》第三條對“公職”的指定范圍包括:眾議院議員、參議院議員、地方公共團體議會的議員及長官。而該法律第八十九條明確限定了成為公職候選人的條件:“國家或地方公共團體的公務員，在職中不得成為公職的候選人。”在同一條里還規(guī)定內(nèi)閣總理大臣及其他國務大臣、內(nèi)閣官房副長官及政務次官等不在限定之列。這樣，又把公職人員與一般公務員進行了區(qū)別，公務員的概念看似存在著一些矛盾的地方。

其實，比較合理的解釋應該是把日本的公務員分為“廣義的公務員”和“狹義的公務員”。憲法學家上野裕久教授在《現(xiàn)代日本的憲法》一書中提到:“憲法立足于國民主權(quán)的原理，為了證明這一原理，把包括立法、行政、司法在內(nèi)的廣義的公務員選舉和罷免作為‘國民固有的權(quán)利’。”他還把國會議員和地方議員與一般官吏的選舉權(quán)并列。著名的行政法學家小高剛教授在《行政法各論》一書中更是對廣義公務員和狹義公務員作了明確的詮釋:“廣義的公務員:廣義地講，所謂公務員，就是向國家或地方公共團體領(lǐng)取工資、津貼等工作報酬，從事國家或地方公共團體的公務的人員。在這個意義上的公務員當中，也包括國會議員和地方議會的議員。憲法第15條中所說的公務員，就是這種意義的公務員。狹義的公務員:狹義地講，所謂公務員，就是在從事國家或地方公共團體的公務的職員當中，削除國會議員和地方議會的議員。這個意義上的公務員，就是國家公務員或地方公務員。”據(jù)此，大致可以理解為:“廣義的公務員”，是包括可以作為公職候選人等特別職公務員在內(nèi)的所有公職人員;“狹義的公務員”主要指一般職公務員，即職員。

二、日本公務員“政治中立”原則與現(xiàn)實之間的矛盾

戰(zhàn)后制定的《日本國憲法》第15條規(guī)定:“選定和罷免公務員是國民固有的權(quán)利。一切公務員都是為全體服務，而不是為一部分服務。關(guān)于公務員的選舉，保障由成年人進行的普選。”這一內(nèi)容確立了日本的公務員制度的基本原則。其內(nèi)涵主要包括幾方面的原則:國民選定和罷免公務員的原則，為全體國民服務的思想原則，公務員“政治中立”的原則，保障普選的原則。憲法十五條中尤為重要的是“為全體服務，而不是為一部分服務”，主要包含了不為特定的政黨、團體、經(jīng)濟實體、特定個人等服務，其核心就是所謂的“政治中立”原則。“政治中立”，具體指業(yè)務類公務員在執(zhí)行公務活動中，必須對政黨政治采取公正超然的態(tài)度，對任何政治問題必須保持緘默;不允許公開自己的政治信仰或提出有關(guān)政治問題的建議;不允許參加黨派之爭及相關(guān)的政治活動;一般職公務員不得兼任議員等職。盡管《國家公務員法》和《地方公務員法》分別規(guī)定了其適用范圍僅限于一般職公務員，但公務員的政治中立問題在現(xiàn)實生活中始終存在一些矛盾或課題。

(一)日本公務員的政治活動自由與法律限制問題

對于公務員的政治自由權(quán)利問題，西方民主國家具有代表性的類型主要有以下三種:(1)原則上認可公務員政治活動的西班牙型。其特色是把公務員的職務行為和個人行為加以區(qū)別，依據(jù)聯(lián)邦公務員法第五十三條規(guī)定，對職務外的個人政治活動，只要不侵害“自由民主的基本秩序”，原則上是自由的。(2)對公務員進行分類并加以區(qū)別對待的英國型。其基本特點為根據(jù)職務的性質(zhì)及其與一般國民的不同關(guān)系，對公務員加以分類，約80%的中下級公務員的政治活動自由，得到相當大的認可。(3)對于一般職公務員一律廣泛加以限制的美國型。其基本思想與歐洲各國有著顯著的不同，對公務員的政治自由采取廣泛而嚴格的限制。

日本的法制正是在美國占領(lǐng)的歷史背景下制定的，是特定時期的特殊產(chǎn)物，因而在對公務員政治自由的限制方面，比美國有過之而無不及［1］。然而，對這些限制的正當合理的根據(jù)是什么，日本各界對此的爭論一直沒有停止過。早期主要有兩種觀念:一是認為公務員有著特別的權(quán)力，應該加以限制;二是認為需要對政治自由有所約束，以維護“公共福祉”。但有人認為，這兩種觀點中前者具有把政府權(quán)力特權(quán)化的傾向，后者存在抽象強調(diào)“公共福祉”的概念，缺乏具體的論據(jù)。在日本法律學界，當前對限制公務員政治自由的理論問題，比較有說服力的觀點主要集中在兩點:(1)以憲法第十五條“為全體服務，而不是為一部分服務”為依據(jù)，通過對公務員政治活動的限制，以“保證職務公正、保持政治中立地加以執(zhí)行”(佐藤功《公務員與基本人權(quán)》);(2)公務員職務性質(zhì)上的特色，即一般公務員是在具有政治立場的國會議員擔當國務大臣的特別職公務員的指揮下從事工作，所以“他們執(zhí)行公務時往往不能按照自己的意思去行動，而是按照政府的政治意圖去行動”，他們也必然容易受到一些影響，而他們的任務是要為全體服務，就應該加以限制(宮澤俊義《憲法II》)。在日本的一些典型案例的法院判決結(jié)論里，亦可以看到這一矛盾。有時候法官既依據(jù)為全體服務的原則，又“不能完全否定”公務員的政治權(quán)利(如1966年“全遞中郵事件”最高裁判所的判決詞)。所以，一般認為后一種觀點更加符合憲法的精神。

(二)公務員政治中立和參政自由之間的矛盾在日本現(xiàn)實中的反映

1.廣義公務員的政治立場問題。如前所述，廣義的公務員包括了議員等政治家，而在日本政黨政治的制度下，議員是代表各自黨派的政治觀點和政治利益的，他們有著堅定的政治立場和鮮明的政治觀點。各黨派在許多政治議題上有著激烈的爭論，有一些政治問題十分敏感，例如對現(xiàn)行憲法第九條等條款的政治態(tài)度問題。在1980年秋季國會上，時任法務大臣的奧野(自民黨議員)發(fā)言說:“現(xiàn)行憲法是基于占領(lǐng)軍的指示而制定的，希望出現(xiàn)一種來自國民的自主制定憲法的討論。”此話一出引來了一片反對之聲。執(zhí)政黨方面認為這是政治家個人的觀點，“有研究憲法并對其中的不妥之處提出修改言論的自由”;反對派提出，“現(xiàn)任國務大臣在國會上的發(fā)言不能認為是政治家個人的想法”，“公務員不存在個人的立場”。由此看出，廣義的公務員本身就是具有政治立場的“政治家”，他們的政治中立是不可能實現(xiàn)的。

2.狹義公務員的政治立場問題。對一般公務員的“政治中立”問題，戰(zhàn)后有一系列嚴格的制度安排。但在實踐過程中，這一原則并未得到充分體現(xiàn)。首先，執(zhí)政黨的政治家們占據(jù)著重要的職位，他們以極大的政治影響力去領(lǐng)導著廣大的一般公務員。在此情況下，很難保證公務員在實施行政的過程中實現(xiàn)完全的政治中立。其次，處在政黨紛爭和政治思潮繁多的社會里，每一個公務員也會有個人的政治觀點，他們在執(zhí)行公務時難免帶有一定的傾向性。此外，日本的公務員工會在國家政治生活中發(fā)揮著較大的影響，公務員為自身利益而爭取勞動爭議權(quán)等活動，自然會演變?yōu)橥黄普沃辛⒌恼位顒印?/p>

在西方民主制度下，個人政治自由權(quán)利與政治中立之間本身就存在著極大的矛盾。例如，日本憲法規(guī)定每個國民都享有作為政治自由權(quán)之一的勞動基本權(quán)，而《國家公務員法》規(guī)定，國家公務員不享有勞動爭議權(quán)——即通過罷工、游行示威等方式要求提高工資、改善工作條件等。1948年11月13日，吉田茂首相在參議院答辯時就前后矛盾，他先是強調(diào)，“公務員對國家的中立性忠誠”，接著又說“絕對不會樂于出臺取締公務員行使勞動權(quán)的規(guī)定”(引自《參議院人事委員會議錄》1948年)。通過對日本相關(guān)訴訟案例的研究，也可以看到其中的矛盾，許多判例都有一審、二審及終審反復否定的現(xiàn)象(如:1969年終審判決的“都教組事件”、1973年終審判決的“全農(nóng)林警職法事件”、1976年終審判決的“巖教組事件”等)。

3.學術(shù)自由和政治中立的問題

日本憲法第23條有“保障學術(shù)之自由”的規(guī)定。同時，《教育基本法》第八條規(guī)定:“法律認定的學校不得進行為了支持或反對特定的政黨的政治教育及其他政治性的活動。”這在法律上確定了教育機構(gòu)的學術(shù)自由和政治中立的原則。然而，除私立大學外，日本的國立大學與公立大學的教職員一般都是國家公務員或地方公務員。早在1949年9月頒布《人事院規(guī)則》時，由于其中對公務員的政治活動大幅度禁止，而引來了學界的一片反對之聲。幾十年來，圍繞這一問題仍然存在許多爭議。正如憲法學家上野裕久所指出:“‘學術(shù)’其本質(zhì)上支撐著人類文化的發(fā)展，同時又對國家和社會的變化有著深刻的關(guān)聯(lián)，所以很容易成為其時的政治權(quán)力等外部勢力所干涉的對象。”事實上，學術(shù)自由和政治中立本身就存在矛盾。一方面在具有政治立場的政治家主導的政府領(lǐng)導下，政治對國立或公立學術(shù)機構(gòu)的影響難以避免，而要求身在其中的“公務員”獨善其身完全保持政治中立也幾乎辦不到。

從以上幾點可以看出，日本法律上對公務員的政治中立有明確而嚴格的規(guī)定，但是在政黨政治和所謂的自由民主的制度下，政治中立的原則在實踐中卻很難完全得到保障。著名法學家蘆部信喜在其著作《現(xiàn)代人權(quán)論》中，以“猿払事件一審判決”為例，對禁止公務員的政治活動是否違憲提出質(zhì)疑。關(guān)于限定公務員政治活動的立法問題，蘆部信喜在其論著中還對“可以選擇的較為不受限制的手段”的判定基準進行了論述。日本的法學界普遍認為，在公務員政治中立和參政自由的矛盾方面，主要焦點集中在參政的方式手段和參與的尺度上。這樣把所謂的“原則”降低到“手段”、“尺度”的情況，實際上就是法律和現(xiàn)實之間的一種妥協(xié)。

三、日本國家公務員和地方公務員的差別

從形式上看，國家公務員與地方公務員在諸如考試、任用、工資、培訓、考核等管理制度上所實行的原則、方法基本相同。然而，由于中央政府與地方政府的不同地位，國家公務員和地方公務員在人員構(gòu)成、人事管理以及政治活動的限制方面均有一些差異存在。

(一)中央政府與地方政府的不同地位

戰(zhàn)后頒布的《日本國憲法》和《地方自治法》擴大了地方自治的權(quán)力。所謂地方自治，按日本學者的解釋，即地方事務不是由中央政府委派的官吏來管理，而是由本地居民及其代表機構(gòu)自主管理。一般說來，日本地方政府有相當?shù)淖灾螜?quán)，可以在廣泛的行政領(lǐng)域結(jié)合本地實際情況獨立處理地方事務。但是，中央政府通過一系列有效措施制約和限制地方政府，如地方議會制定、修改或廢除條例必須報中央政府相關(guān)大臣核準;制定預算必須符合中央預算規(guī)定的比例;各項公共事務的管理應受有關(guān)省(“省”相當于中央政府的部委)大臣的監(jiān)督等。因此，地方政府名義上是獨立于中央政府的行政實體，實際上是上下級關(guān)系。中央政府與地方政府的地位不同，造成國家公務員與地方公務員地位實質(zhì)上的差別。

(二)公務員構(gòu)成和人事管理方面的不同

就國家公務員和地方公務員的工作層級和職務領(lǐng)域而言，兩者之間的差別是實際存在的。如掌握國家政策、司法、外交等重大事務的國務大臣、最高法院的法官、駐外大使等，均為特別職國家公務員，其政治影響力、社會閱歷等方面有著較大的優(yōu)勢;同時，職權(quán)重大、地位較高的出入境管理、造幣、國立大學等部門和機構(gòu)的人員均為一般職國家公務員，一般來說，對他們的準入條件比地方公務員要求更高。在人事管理方面，管理國家公務員的中央人事行政機關(guān)有人事院和總務省人事局，地方亦設(shè)有與中央相應的公務員管理機構(gòu)獨立進行管理。但是，根據(jù)《地方自治法》第十一章的各項規(guī)定，中央政府的人事管理機構(gòu)可以對地方公務員的人事管理進行“技術(shù)性的指導或勸告”，以此達到上行下效、地方與中央保持一致的目的。這實際上使得地方公務員的人事管理置于了中央人事管理部門的領(lǐng)導之下。

因此，即便是在實行地方自治的日本，國家公務員比地方公務員在職權(quán)范圍、涉及領(lǐng)域、政治影響、行政地位、綜合素質(zhì)等方面仍存在相對而言的差異。

(三)對政治活動方面的限制存在法律上的差異

關(guān)于一般公務員政治行為的限制，日本的《國家公務員法》第一百零二條和《地方公務員法》之間是有所不同的。具體差異有以下幾點:(1)國家公務員法規(guī)定對一定政治目的下進行的政治行為不僅應作為“懲戒處分”的對象，還可使用“罰則”(《國家公務員法》第一百零二條、一百一十條)，而《地方公務員法》僅僅停留在“懲戒處分”的范圍內(nèi)(《地方公務員法》第三十六條);(2)《人事院規(guī)則》對國家公務員“一定政治目的下進行的一定的政治行為”的禁止范圍，要比《地方公務員法》第三十六條第二項所規(guī)定的范圍更加寬泛;(3)地方公務員政治行為的限制僅限于一定的區(qū)域(即該自治體范圍內(nèi))，而國家公務員政治活動的限制區(qū)域遍及全國。這幾點中最大的不同在于，“罰則”是一種法律處罰，“懲戒”是一種行政處分。日本一些學者認為，在政治活動自由方面，法律對特別職公務員甚至一般國民也廣泛加以類似的限制，因而在沒有“罰則”規(guī)定的情況下，懲戒條款對地方公務員“并沒有特別的實效性”［2］。因此，相對而言國家公務員受到的限制不僅更加嚴格，違反時受到法律制裁也更急嚴苛。

四、結(jié)束語

日本公務員制度的得以順利推行，主要是有完善的法制保障。除了《日本國憲法》進行原則規(guī)定外，日本《國家公務員法》和《地方公務員法》起著巨大的作用。此外，諸如《人事院規(guī)則》《恩給法》《國家公務員職務級別制法》《一般職員工資法》《關(guān)于職員服務宣誓政令》《關(guān)于職員營業(yè)許可政令》《國家公務員等互助合作法》《國家公務員退職津貼法》《國家公務員災害補償法》等各相關(guān)的配套法律、法規(guī)，形成了一個較為完整的立法體系。

在日本有關(guān)公務員的諸多法律中，最為重要的原則就是所謂的“中立原則”。憲法中“為全體服務，而不是為一部分服務”，而其最為核心的原則就是所謂“政治中立”。但是，公務員政治中立和公民的參政自由，在現(xiàn)實中又存在著矛盾。一是在日本政黨政治的制度下，執(zhí)政黨的政治家擔任政府首相、大臣等要職，其政治中立難以實現(xiàn);二是一般公務員在執(zhí)行公務時，由于政務官與公務員相互滲透、公務員工會組織的影響等，會造成公務員個人的政治傾向性;三是在“保障學術(shù)之自由”和“政治中立的原則”之間也存在沖突。所以，政治中立在現(xiàn)實中很難得到完全的保障。

日本公務員制度的另一個重要的特點，就是區(qū)分“國家公務員”和“地方公務員”。兩者在人員構(gòu)成、管理權(quán)限，以及在政治活動的限制方面，都存在一些差別。相對而言，國家公務員比起地方公務員來的職權(quán)范圍和政治影響更大，但對其政治活動的限制也更嚴，處罰力度也更大。

總之，日本公務員制度的特點大致可以歸納為幾點:完善的法律體系、政治中立、國家公務員和地方公務員有所區(qū)別。中國和日本是不同政治體制的國家，法律制度也有所不同，但通過對日本的公務員制度的研究，可以幫助我們更好地了解日本的相關(guān)制度，為完善我國的公務員制度起到一定的參考借鑒作用。

［1］ (日)蘆部信喜.現(xiàn)代人權(quán)論［M］.［出版地不詳］:有斐閣，1979:311 －313.

［2］ (日)橫井秀明.図解による法律用語辭典［M］.［出版地不詳］:自由國民社，2003.

［3］ (日)蘆部信喜，竹內(nèi)昭夫.巖波コンパクト六法［M］.［出版地不詳］:巖波書店，1989.

(責任編輯 張佑法)