煙草行政執(zhí)法在市場監(jiān)管中執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變

何 昶

(重慶市銅梁縣煙草專賣局(分公司)，重慶 402560)

煙草行政執(zhí)法對市場監(jiān)管是煙草專賣管理工作的重要內(nèi)容，市場監(jiān)管目的實現(xiàn)主要通過執(zhí)法行為完成，而不同執(zhí)法方式又直接影響或制約執(zhí)法行為的實現(xiàn)。在現(xiàn)階段煙草市場監(jiān)管工作的發(fā)展趨勢和總體要求使煙草專賣管理部門在工作中要有與之相適應(yīng)的多樣化、法治化、公開化的執(zhí)法方式。

一、煙草行政執(zhí)法與煙草市場監(jiān)管及執(zhí)法方式的界定

1.煙草行政執(zhí)法是依照《煙草專賣法》的授權(quán)履行行政管理職能，屬于行政授權(quán)。“行政授權(quán)，是指法律、法規(guī)將某項或某一方面的行政職權(quán)的一部分或全部，通過法定方式授予某個組織的法律行為。”［1］行政授權(quán)必須有法律法規(guī)的明文授權(quán)規(guī)定為依據(jù)。行政授權(quán)使被授權(quán)的組織取得了所授予行政職權(quán)的主體資格，成為該項行政職權(quán)的法定行政主體。而市場監(jiān)管主要是政府監(jiān)管部門運用行政權(quán)力，適用法律、法規(guī)、規(guī)章對市場主體的管理活動。因此，煙草行政執(zhí)法部門對煙草市場的監(jiān)管同樣是依法履行屬于政府部門對市場主體的管理活動，屬于政府市場監(jiān)管的組成部分。

2.政府對市場經(jīng)濟主體及其行為的管理，“通常采取入口審批管理和事后監(jiān)督管理兩種方式，由此也就產(chǎn)生了許可審批與檢查處罰兩種政府行政執(zhí)法的職能”［2］。在煙草市場監(jiān)管中，煙草專賣執(zhí)法機關(guān)及其工作人員也是通過煙草許可證審批、后續(xù)監(jiān)管和市場檢查并對違法主體進行處罰的方式體現(xiàn)出對煙草市場的監(jiān)管職能。簡單地說，煙草市場監(jiān)管執(zhí)法方式就是煙草行政執(zhí)法機關(guān)適用煙草法律文件解決市場監(jiān)管中出現(xiàn)具體問題所采用的手段或方法。

二、當(dāng)前煙草行政執(zhí)法方式在市場監(jiān)管中存在的問題

(一)執(zhí)法觀念滯后于市場監(jiān)管實際，傳統(tǒng)執(zhí)法觀念影響執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變

由于煙草行業(yè)本身屬于國家高度壟斷的行業(yè)，在體制運行上帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，因此煙草執(zhí)法人員在思想觀念上還是認(rèn)為執(zhí)法的目的是以國家強制力維護市場秩序，執(zhí)法是以制裁和處罰為手段，規(guī)范市場主體的所有行為，忽視對市場主體的權(quán)利保障。煙草執(zhí)法部門總是以管理者的方式對市場主體以行政命令的方式讓其服從，將自身意志強加給市場主體，完全忽視其自主權(quán)，忽視市場經(jīng)濟規(guī)律對市場的主導(dǎo)作用，以行政強制命令或以罰代管方式代替市場自主行為，導(dǎo)致市場沒有活力。同時部分煙草執(zhí)法機關(guān)和工作人員依法行政的觀念淡薄，法律意識較差，對依法行政的重要性認(rèn)識不到位，法律意識和法制觀念淡薄，認(rèn)為依法辦事束縛手腳。因此，在平時執(zhí)法工作中搞“上有政策，下有對策”，把自己置于法律之上或法律之外，在市場監(jiān)管中看重行政管理權(quán)，慣用行政處罰，忽略相對人的權(quán)利，忽視說服教育，放棄事前指導(dǎo)和對輕微違法行為教育為主的執(zhí)法方式。這些現(xiàn)象的存在，必將引起相對人的反感，若不及時糾正，最終會導(dǎo)致對煙草行政執(zhí)法整體的不信任。

(二)行政執(zhí)法方式的濫用破壞市場統(tǒng)一性

按照煙草專賣法律法規(guī)的規(guī)定，煙草行業(yè)實行壟斷經(jīng)營，統(tǒng)一管理的制度。煙草行政執(zhí)法部門同時受上一級煙草行政執(zhí)法部門和本級地方人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，并以上一級煙草行政執(zhí)法部門領(lǐng)導(dǎo)為主。但是，一方面部分地方的煙草執(zhí)法部門把法律授予的職權(quán)變成部門謀利的工具，采取非法限制人身財產(chǎn)自由、自創(chuàng)許可、審批、加重處罰等方式限制外地卷煙流通，導(dǎo)致一個統(tǒng)一的市場被人為分割，更有少數(shù)煙草執(zhí)法部門淪為地方經(jīng)濟利益競爭的打手;另一方面由于現(xiàn)行法律法規(guī)對于煙草行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法方式?jīng)]有明確規(guī)定，致使煙草行政執(zhí)法人員在進行市場監(jiān)管時面對違法者的暴力抗法時束手無策，導(dǎo)致部分執(zhí)法人員濫用自創(chuàng)的執(zhí)法方式，甚至“以暴制暴”，嚴(yán)重破壞煙草行政執(zhí)法形象。

(三)運動式執(zhí)法方式破壞行政執(zhí)法程序

目前煙草市場監(jiān)管中存在運動式執(zhí)法，常常以市場出現(xiàn)的重點問題開展專項整治活動，例如名煙名酒店整治、娛樂場所整治、節(jié)日集中整治等等。由于歷史原因，我國歷來有重實體、輕程序的傳統(tǒng)，在行政管理領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出。行政機關(guān)與相對人之間更多的是一種命令與服從的關(guān)系，相對人在行政管理中處于受支配的地位。而按現(xiàn)行煙草專賣執(zhí)法程序要求，不管采用何種執(zhí)法方式，前提是符合煙草專賣行政管理的基本程序。現(xiàn)有的煙草執(zhí)法程序規(guī)定對具體執(zhí)法程序設(shè)定還不夠完善，對上下級間煙草執(zhí)法部門程序規(guī)定缺失，故在原本煙草行政執(zhí)法程序規(guī)定不很明確的情況下，運動式執(zhí)法破壞行政執(zhí)法程序更為嚴(yán)重，容易給煙草執(zhí)法人員濫用職權(quán)、侵害市場主體權(quán)利創(chuàng)造條件。對運動式執(zhí)法活動缺乏有力的監(jiān)督，原本進行執(zhí)法監(jiān)督的上級機關(guān)卻往往以行政命令的方式代替常規(guī)的執(zhí)法活動命令下級機關(guān)執(zhí)法，導(dǎo)致下級機關(guān)為了完成工作任務(wù)偏離行政執(zhí)法的本來目的。

三、煙草市場監(jiān)管執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變的思路

煙草專賣執(zhí)法經(jīng)歷煙草行業(yè)清理關(guān)停計劃外煙廠、全面整頓卷煙批發(fā)渠道、卷煙打假打私、清理卷煙自由批發(fā)市場發(fā)展、煙草工商分離等不同發(fā)展階段，已由單一的行政管理職能模式向管理職能與服務(wù)職能相結(jié)合模式轉(zhuǎn)變。在煙草行業(yè)高速發(fā)展的今天，煙草市場主體活動多樣、復(fù)雜并具有很多特殊的性質(zhì)，同時煙草專賣行政職能的轉(zhuǎn)變和新社會發(fā)展背景下行政執(zhí)法形式的發(fā)展趨勢、總體要求客觀要求煙草行政執(zhí)法必須適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，煙草行政執(zhí)法機關(guān)在依法進行市場監(jiān)管時，除采用并不斷完善原有執(zhí)法方式外，也要求執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變的多樣化、法治化和公開化。

(一)轉(zhuǎn)變煙草執(zhí)法機關(guān)及其工作人員的執(zhí)法觀念，促進市場監(jiān)管執(zhí)法方式的多樣化

思想是行為的先導(dǎo)，新形勢下必須打破舊體制下煙草執(zhí)法機關(guān)及其工作人員的“行政就是管理、執(zhí)法就是處罰”的錯誤觀念。通過培訓(xùn)考核，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)。要求煙草執(zhí)法機關(guān)及其工作人員要不斷適應(yīng)新的市場的管理方式、思維模式等新特點，采用新的有效的執(zhí)法方式。在逐步完善行政處罰、行政許可、行政強制、行政規(guī)劃、行政確認(rèn)等執(zhí)法方式過程中融入新的內(nèi)容，不斷適應(yīng)“服務(wù)行政”的觀念，采用以號召、倡導(dǎo)、引導(dǎo)、勸導(dǎo)、告誡、建議等形式的行政指導(dǎo)來實施法律，實現(xiàn)服務(wù)，達到市場監(jiān)管的目的。如重慶市永川區(qū)煙草專賣局為適應(yīng)現(xiàn)代煙草專賣管理發(fā)展新要求，在行政許可、市場監(jiān)管工作中，使用《規(guī)范經(jīng)營告誡書》，采取提示、建議、警示、告誡等行政指導(dǎo)手段，創(chuàng)新行政管理方式，強化和諧監(jiān)管就是市場監(jiān)管執(zhí)法方式多樣化在實際工作中的運用。

(二)嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法方式，確保執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變的合法化

當(dāng)前煙草市場監(jiān)管行政執(zhí)法方式來源于兩個途徑:一是法律規(guī)范的規(guī)定，如《行政處罰法》《行政許可法》中規(guī)定對各種行政違法行為可以給予的各類行政處罰方式。二是根據(jù)各種單行法律、法規(guī)的授權(quán)，煙草行政執(zhí)法機關(guān)行使自由裁量權(quán)自行創(chuàng)立的，如《煙草專賣法》的授權(quán)。對第一種，應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)明確規(guī)定的各類執(zhí)法方式的適用條件、范圍和程序執(zhí)行;對第二種，當(dāng)煙草行政執(zhí)法機關(guān)行使自由裁量權(quán)創(chuàng)設(shè)新的執(zhí)法方式時，在新的市場監(jiān)管執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變中，不僅要在形式上合乎法律規(guī)則，更強調(diào)在實質(zhì)上合乎法律的原則、目的和精神。如對“電子眼”、“暗中執(zhí)法”等方式，煙草專賣執(zhí)法在市場監(jiān)管實際中大量運用，實際上作為煙草行政執(zhí)法部門自由裁量權(quán)的行使，并無不可，關(guān)鍵是使用的執(zhí)法方式是否符合煙草專賣立法的宗旨，在使用前是否依照法定程序向社會公告獲得同意，在使用過程中是否嚴(yán)格遵循其規(guī)定執(zhí)法方式的適用條件、范圍和對象，使用后產(chǎn)生的執(zhí)法后果是否符合法定產(chǎn)生的效果等等。

(三)以制度為保障，貫徹?zé)煵菪姓?zhí)法方式轉(zhuǎn)變公開化原則

煙草執(zhí)法部門在市場監(jiān)管中執(zhí)法方式公開化既是現(xiàn)代行政法治的必然要求，也是煙草行業(yè)追求持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展的客觀環(huán)境需要。有利于市場經(jīng)濟主體對煙草行政執(zhí)法部門的行為實行真實的監(jiān)督，從而促使煙草執(zhí)法部門依法行政，有利于消除外界對煙草業(yè)因為國家壟斷形成的各種負(fù)面影響，達到維護國家煙草專賣制度的基本目的。

公開化實質(zhì)上是煙草執(zhí)法機關(guān)在市場監(jiān)管中實施煙草行政執(zhí)法方式時保障市場經(jīng)濟主體合法權(quán)利的具體要求。意味著煙草執(zhí)法機關(guān)在行使職權(quán)、實施執(zhí)法方式時應(yīng)兼顧市場經(jīng)濟主體的合法權(quán)利。即:煙草行政管理機關(guān)執(zhí)法的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序和結(jié)果要公開;要容許當(dāng)事人和社會的其他公眾與組織的參與;執(zhí)法時要同等情況同等相待，沒有偏私;執(zhí)法的方式和處理結(jié)果與客觀事實相吻合;賦予當(dāng)事人或其他利害關(guān)系人對處理結(jié)果不服，有請求救濟的權(quán)利等等。如在市場檢查時采用“暗中執(zhí)法”之類的新方式，在實施過程中要注意由于拍攝角度、拍攝的偶然性、拍攝的執(zhí)法人員因人而異、不一視同仁，導(dǎo)致拍攝的記錄與客觀事實的不吻合等原因，避免出現(xiàn)對當(dāng)事人的處罰與事實的差異。

對于執(zhí)法方式公開化原則的貫徹應(yīng)用以下制度作為保障:一是信息公開制度。凡涉及市場監(jiān)管主體權(quán)利、義務(wù)的行政信息資料，除法律規(guī)定應(yīng)予保密的以外，煙草執(zhí)法機關(guān)均應(yīng)向社會公開，任何公民或組織均可依法查閱或復(fù)制。二是行政告知制度。即煙草執(zhí)法機關(guān)在開展市場監(jiān)管工作時采取一項具體執(zhí)法方式之前、之中、之后對相對人享有的權(quán)利、承擔(dān)的義務(wù)、如何行使有關(guān)權(quán)利、履行有關(guān)義務(wù)以及其他事項，應(yīng)有以書面或口頭形式告知相對人并加以指導(dǎo)的義務(wù)，若煙草執(zhí)法機關(guān)未履行該項義務(wù)導(dǎo)致相對人喪失權(quán)利或未履行有關(guān)義務(wù)而遭受損害，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。三是聽證制度。煙草執(zhí)法機關(guān)在市場監(jiān)管中在作出一項影響市場經(jīng)濟主體權(quán)利義務(wù)的行政決定前，應(yīng)該給予行為相對人參與發(fā)表意見的機會，就有關(guān)事實問題和法律問題廣泛聽取利害關(guān)系人的意見，以保證執(zhí)法方式合法、合理性。

［1］羅豪才.行政法學(xué)［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2006.

［2］鄭傳坤.建設(shè)服務(wù)型政府與行政執(zhí)法改革［J］.行政法學(xué)研究，2001(1).