對煙草專賣零售許可證轉讓熱的冷思考——以利用聯營、轉租等合法形式掩蓋轉證目的為視角

王 玉

(重慶市巴南區煙草專賣局，重慶 400054)

目前卷煙市場上非法轉讓煙草專賣零售許可證的現象屢見不鮮，部分零售戶利用合理布局規定中針對特殊群體的優惠政策，打著聯營、轉租的幌子行煙草專賣零售許可證轉讓之實，給煙草專賣管理工作帶來了一定的難度，如何進一步加強對此類轉證行為的監管和處罰，規范卷煙市場經營秩序，已經成為擺在當前煙草專賣管理部門面前不容忽視的問題。本文試圖在分析現狀及成因的基礎上提出煙草專賣零售許可證轉讓的相應對策。

一、利用聯營、轉租、雇傭等合法形式轉讓煙草許可證的行為概述

(一)煙草專賣零售許可證非法轉讓的現狀

近年來，隨著煙草專賣零售許可證的含金量越來越高，煙草專賣零售許可證的非法轉讓現象越來越普遍，煙草專賣許可證有償轉讓的價格也越來越貴，有的地區的煙草專賣零售許可證有償轉讓價格竟高達兩萬元。

在現階段卷煙市場中，煙草專賣零售許可證的非法轉讓主要有以下3種形式:一是前后任經營者之間在盤點店鋪時將包括工商營業執照、煙草專賣零售許可證在內的相關證照連帶貨物一并轉讓。這類行為最為常見，多見于日雜店或者小超市。二是特殊群體利用其所能享受的特殊優惠政策將煙草證有償轉讓給急需辦證的人。煙草專賣零售許可證作為一種行政許可證照，其申辦條件中的合理布局要求難住了不少希望從事卷煙零售業務的人。而同時在合理布局規定中，殘疾人、拆遷戶等特殊人群可以在政策范圍內享受一定的優惠條件，由此萌生出特殊群體與需求群體之間有償轉讓煙草許可證的行為。三是房屋所有者借助煙草專賣零售許可證以抬高出租房產的市場價格。部分業主在不從事卷煙零售業務的前提下，先申辦許可證，待租房者尋求經營場所從事卷煙零售業務時，遂借助其手中的煙草專賣零售許可證以抬高其租賃房產的價值。

上述煙草專賣零售許可證的非法轉讓大多是依照《煙草專賣許可證管理辦法》的規定應當重新申領單實際上并未前往原發證機關辦理相關手續的轉讓行為。

(二)利用聯營、轉租、雇傭等合法形式轉證的行為及其影響

隨著卷煙經營者法律知識的增長，自我保護意識的提高，目前已有一種利用偽造聯營協議、轉租柜臺等形式變相轉讓煙草專賣零售許可證的現象逐漸滋生。

筆者所在區局曾受理過幾起類似的行政許可申請:申請人劉某因政府拆遷，在某地段零售戶隔壁重新申領煙草專賣零售許可證，其提交的申請材料如下:(1)身份證復印件;(2)銀行賬戶查詢明細;(3)該區某片區危舊房改造工程指揮部出具的拆遷證明，證明申請人劉某的原經營地址已被拆遷;(4)何某(承租方)與某房地產公司(出租方)簽訂的門面租賃合同復印件，該門面地址系劉某重新申領的地址;(5)權利人為某房地產公司的房產證復印件;(6)何某與劉某簽訂的聯合經營協議書復印件，其中約定:何某在門面內為劉某提供2平方米的煙柜，劉某提供從煙草公司進貨的香煙，香煙經營由何某統一管理存儲、統一銷售定價、統一收款核算，利潤由何某在每月底按銷售利潤的50%現金結款給劉某。

依據《煙草專賣許可證管理辦法》的相關規定，申請人劉某提交的申請材料齊全，符合法定形式。如依據其所在區域的間距標準，其與隔壁零售戶間距僅數米，顯然無法滿足間距要求。但依據當地《煙草制品零售點合理布局規定》中關于拆遷戶的間距標準，其間距符合要求，應當予以發放煙草零售許可證。

據筆者了解，目前部分零售戶在原發證機關先注銷原許可證，再利用《煙草制品零售點合理布局規定》中對于拆遷戶、殘疾人等特殊群體的優惠政策，事先與許可證受讓方達成協議，借助偽造聯營協議、出租柜臺、捏造雇傭關系等多種形式，以自己的名義重新申領煙草許可證，但不從事卷煙的實際經營。本文主要的研究對象即是此類利用聯營、轉租、雇傭等合法形式掩蓋轉證目的的行為。

利用聯營、轉租、雇傭等合法形式轉讓煙草許可證行為的存在，是對合法經營零售客戶權益的一種侵犯，也是對煙草專賣制度的一種踐踏，它不僅擾亂了正常的卷煙市場經營秩序，對周邊零售戶的利益造成了實際損害，也給煙草專賣管理部門的許可證后續監管工作帶來一定的難度。

二、利用聯營、轉租、雇傭等合法形式轉讓煙草許可證的成因

(一)在受理申請和審查材料環節取證困難

《煙草專賣許可證管理辦法》第四十二條規定:“任何企業或者個人不得涂改、偽造、變造煙草專賣許可證。不得買賣、出租、出借或者以其他形式非法轉讓煙草專賣許可證。”利用聯營、轉租、雇傭等合法形式，以先注銷后重新申領的方式取得煙草專賣許可證屬于“以其他形式非法轉讓煙草專賣許可證”的范疇，然而煙草專賣相關法律中對此雖有明確規定，但在處理相關現實問題時卻很難以此為據加以處罰。究其原因主要有兩個方面:一方面，在受理申請和審查材料階段，申請人提交的申請材料齊全，符合法定形式，符合當地煙草制品零售點合理布局規定，且不存在法定的不予發放許可證的情形。另一方面，從受理申請材料之時起，到作出準予或不予發放許可證的決定之日截止，在這短短20日內，受理機關往往難以對申請人轉讓許可證或試圖轉讓許可證的事實進行取證，因此在受理申請和審查材料環節，受理機關不能以申請人可能存在轉讓煙草專賣許可證之嫌而暫緩發證或不予發證。

(二)各基層合理布局規定中針對特殊群體的優惠幅度過大

基于照顧弱勢群體、維護社會穩定的各種需要，各基層煙草專賣局在制定煙草制品零售點合理布局規定之時對于殘疾人、殘疾軍人、烈屬、拆遷戶等特殊群體往往予以特殊優待，在與最近零售戶的間距要求上比普通申請人要優惠很多，例如有的合理布局規定中對于殘疾人按所在間距標準的50%執行;有的規定對拆遷戶重新申領許可證，不受間距限制。然而部分零售戶利用上述優惠政策和法律上的漏洞打著聯營、轉租、雇傭的幌子行轉證之實。

三、杜絕煙草專賣零售許可證轉讓行為的相應對策

(一)修訂合理布局規定時適當照顧特殊群體

各基層煙草專賣局在修訂轄區內煙草制品零售點合理布局規定時，應當綜合考慮各類群體的利益，將針對特殊群體的各類辦證優惠政策劃定在合理的范圍之內，要在維護弱勢群體利益的同時，充分考慮周邊其他零售戶利益，避免造成零售客戶之間關系緊張，相互間惡意舉報、反復投訴。一方面不能顧此失彼，對一般零售戶的利益不管不顧，另一方面也要從促進社會和諧的角度出發，對弱勢群體適當照顧。

(二)規范特殊群體辦證的申請程序

在日常工作中遇到利用聯營、轉租、雇傭等合法形式重新申領煙草許可證時，應當在受理和審查環節嚴格把關，全面審查特殊群體重新申領許可證的申請材料。

在申請主體上，應當要求申請人本人前往辦理相關手續，規定申請注銷原證和重新申領新證的手續，不得委托他人辦理。

在申請材料上，應當嚴格審查聯營協議或轉租合同的主體是否適格、內容是否合法真實完整，注意識別拆遷證明、殘疾人證、房產證明等申請材料的真偽，必要時可以主動聯系殘聯、民政等職能部門鑒別真偽，同時還應當注意審查各申請材料之間是否自相矛盾，能否保持一致等。

(三)有針對性地開展轉讓店監管和取證工作

針對此類利用聯營、轉租、雇傭等合法形式重新申領煙草許可證的轉讓店，應當加強檢查頻次，加大監管力度，有計劃地開展轉讓店的許可證后續監管。一旦發現轉讓店的經營主體發生變化，經營行為異常，立即著手立案，開展調查取證。

針對此類涉嫌轉證的調查取證應當主要從以下5個方面入手:第一，從周邊經營者、消費者等外圍入手，了解該轉讓店的實際經營情況;第二，從訂貨扣款賬號、訂貨聯系方式及其變更入手，了解該轉讓店的實際訂貨主體;第三，從收貨單據入手，了解該轉讓店的實際收貨主體;第四，根據每周市場檢查的記錄情形，了解該轉讓店的實際經營者;第五，立案后分別詢問持證人和實際經營人，了解二者的關系，并通過訂貨、銷售情況等細致的詢問掌握真實情況。

通過開展后續監管和調查取證，加大對此類轉讓店的查處力度，嚴格行政處罰，從根本上減少此類非法轉讓行為的產生。

(四)積極探索對此類轉讓行為的處罰

除依據《煙草專賣許可證管理辦法》第四十二條、第四十五條第二款的規定對持證人進行暫停煙草專賣業務、整頓、取消煙草專賣業務資格的處罰外，可以積極探索其他方式對持證人進行教育處罰。

《民法通則》第五十八條第一款第七項規定，以合法形式掩蓋非法目的的民事行為無效。《合同法》第五十二條第三項規定，以合法形式掩蓋非法目的的合同應確認無效。根據上述規定，各基層煙草專賣局可在充分對轉讓店進行調查取證的基礎上，主張其聯營協議或轉租協議無效。同時結合《煙草專賣許可證管理辦法》第四十七條、第五十六條的規定，由各基層煙草專賣局撤銷并收回持證人的煙草專賣許可證，同時申請人將承擔三年內不得再次申請煙草專賣許可證的不利后果。

四、結束語

煙草專賣零售許可證轉讓的熱潮來勢洶洶，這一方面暴露出以往我們在行政許可和市場監管方面的不足和乏力，另一方面也是對當前許可證辦理和后續監管的一個警醒和鞭策。只有建立一整套監管預警系統，從受理申請嚴格審查開始，加強市場監管，加大查處力度，嚴格相關處罰，才能從根本上杜絕利用聯營、轉租、雇傭等合法形式轉讓煙草許可證的違法行為。

［1］李勇.關注零售許可證的非法轉讓現象［EB/OL］.［2007 － 08 － 27］.http://www.etmoc.com/look/looklist.asp?id=11229.

［2］老生雜談.淺析許可證轉讓的成因及其監管對策［EB/OL］.［2013 －02 －20］.http://www.tobaccochina.com/business/regie/regie/20132/201322084157_555387.shtml.