專賣內管委派制完善和發展

鄧正好

(重慶市煙草專賣局(公司)，重慶 400023)

一、專賣內管委派制實施現狀

自2012年以來，全國已有31個省市推行專賣內管委派制，省、市、縣三級都分別設置了專門的內管機構，配置了專職化的內管隊伍。各個省按照國家局要求，以“制度完善、職責明確、監管到位、獎懲嚴明”為標準完成了一系列制度構建。一些省市還在監管方法上進行了創新，如采用異地隱身檢測、真煙案件倒查責任追究等方法，為專賣內管委派制深入推進提供了借鑒樣本。委派制從試點到全面推行僅有兩年時間，從理論研究到實踐都與內管體系標準要求還有較大差距。一方面，有些地方在推進中不同程度出現了機構虛設、信息閉塞、機制空轉、職責不清、隊伍弱化等現象，監管困境始終未有效突破。另一方面，規范生產經營問題仍相對突出，2013年第一、二季度，全國查扣真煙非法流通數量同比分別增長5.40%、7.81%，卷煙外流現象嚴重;工業企業超計劃生產、無碼銷售、煙葉超合同收購等行業內部違規行為仍屢禁不止。這些現象表明專賣內管監管體系仍有深層次的問題未得到有效解決，需要我們研究制約內管效率的各種因素并盡可能找出有效的應對之策。

二、專賣內管委派制存在的問題

(一)監管獨立性缺失風險導致監管失靈

現行專賣內管委派制按照“垂直管理、雙重領導、相對獨立”的原則設置專賣內管機構，人員配置基本采用就地委派的方式。行業“兩塊牌子、一套人馬”、“一口鍋里吃飯”的管理體制產生的利益交叉、崗位輪換可能產生的角色轉換，以及原有體制下的思維慣性，監管者無法擺脫“監管捕獲”的思維定勢。內管部門在制度制定、監督執行上可能脫離監管的本身目的，導致監管寬容、監管失靈等現象，使專賣內管出現獨立性缺失的風險，“不敢管”的思想就有生存空間。

(二)監管信息不對稱問題降低了監管的準確度

造成信息不對稱的原因是多方面的，一是監管對象信息披露不全或基于特殊目的選擇性對外披露產生信息不完整;二是信息傳遞或追溯渠道不暢造成監管信息滯后，或致監管者因為成本原因放棄對有關信息的收集;三是信息傳遞過程中的相關人員知識不足或工具缺陷使信息在傳遞過程中信息逐漸失去本意，造成信息失真;四是監管對象在生產經營過程中對內外部環境變化做出的隨機調整未有效保存使信息流失。這些原因使內管部門在執行監督時不能及時準確選擇“可疑度高、指向性強”的監管目標，找不到“管什么”，從而影響監管準確度。

(三)監管方法單一影響監管效率

當前專賣內管主要采用兩種監管方法:一種是結果導向型監管，對照不規范行為的標準，監管是否有違規行為存在或發生，適用于經營方式簡單、制度不健全的監管對象;另一種是制度導向型監管，以現行內管和內控制度為依據，對生產經營行為和制度進行合規性監督檢查，適用于制度完善的企業。前者注重事后監管，不利于預防違法違規行為的發生;后者注重過程監督，但可能受制度有效性或超負荷工作量影響使監管流于形式。要實現“監管到位”這一目標，還要尋找其他方法實現“怎么管”——怎樣把有限的監管力量集中到準確的監管目標上。

(四)監管成果運用低制約監管動力

監管成果運用低是監管人員經常遇到的問題，影響監管結果運用的主要原因有:一是被監管對象規范意識不強，認為采納監管意見會影響生產經營目標的實現。比如在大戶控制小戶的問題，一些單位會認為限制小戶訂貨量級，會影響公司卷煙銷量，同時還可能導致外部卷煙流入。二是規范違規成本低，對不規范行為的懲罰不能斗硬。三是內管部門陳述監管結果缺乏說服力，只提供銷量增減數據，沒有市場價格、社會庫存、真煙案件數據，監管證據定性分析多，定量分析少。四是內管與生產經營部門協同配合不通暢，沒有建立健全的溝通機制，以及雙方或多方風險評估和控制機制。監管成果如果運用低會造成監管弱視，不斷湮滅的成就感會導致監管人員“不愿管”。

(五)監管人員積極性低缺乏有效激勵機制

專賣內管委派制是以內管部門的相對獨立性換取監管的客觀性，部門獨立性增加的同時不可避免讓就地委派的監管人員相對獨立于駐地單位的日常業務之外，產生“邊緣化”的問題。比如，在晉升方面，監管人員可能面臨駐地單位的收窄和上級單位可能性小的兩難境地;在福利待遇方面，由于內管部門對駐地單位的主營考核指標直接貢獻低，監管人員應有的培訓、補助等待遇容易被忽視;在隊伍管理方面，內管配置人員普遍年齡大、文化層次低，造成競爭活性不強，管理上升的積極性因素被制約。這些問題如果得不到有效解決，內管部門可能面臨“吃力不討好”的困境，激勵機制缺乏導致監管人員“不愿管”。

三、專賣內管委派制完善和發展對策

(一)強化責任追究和引入外部力量，增強監管獨立性

監管獨立性對保證監管有效性至關重要。就行業當前實際情況，增強監管獨立性的有效方法主要有以下幾種:

1.建立監管問責機制。監管問責能有效促進內管部門有效履行自身職責，增大內管部門不作為責任。真煙案件“一案雙查”把內管作為責任主體之一予以追究，就是為了增大監管風險以促進內管部門積極履責。

2.建立第三方風險獨立評估機制。利用第三方監管獨立性，對被監測單位做出客觀規范經營風險評估，江西省實行異地隱身監測方法就是基于此目的。同樣，上級內管部門也可成立跨部門人員組成規范經營風險評估專家委員會，獨立評估下級單位生產經營政策、目標、考核、過程數據等業務信息，引導下級內管部門積極履行監管義務。

3.推動公眾參與。專賣內管監管的目的是為參與煙草專賣品生產經營各方提供公平、公正的競爭環境，但僅憑內管力量是不夠的，因此內管部門有必要將監管依據、監管程序、監管對象、監管內容、監管結果予以公開，增強監管的透明度。引入煙農、零售戶、工業、消費者、媒體等相關方參與規范生產經營監管，既可監督監管部門履行職責，又可擴大監管力量。

4.發揮省級局規制權職能。規制權獨立，也是監管獨立的關鍵。由于內管派駐辦受派駐單位環境、控制權限、監管范圍等影響，無法從事前、事中、事后防范的角度制定監管規則，可以將問題處理方法建議上報省級局。省級局可以站在全局的高度行使規制權職能，分別從內管規則制定和監督內控規則制定兩個角度完善規則體系，規范生產經營行為。

(二)拓寬信息渠道，使監管信息占有最大化

1.加強信息的內部傳遞。生產經營部門應通過行業內部網站公開、資料備案等形式，將煙草專賣品生產經營信息有效傳遞給內管部門;內管部門也可通過列席生產經營會議、系統查詢、內管部門間信息交流等方式獲取生產經營信息，為監督管理提供支撐。

2.建立全過程可追溯監管機制。逐步完善生產經營信息系統，增強內管系統追溯和預警功能，對煙草專賣品的來源到去向實行全環節預警監管，實現逆向快速追溯問題所出環節和崗位。另外還要完善卷煙件碼、條噴碼等信息標記的管理，利用特殊標記“唯一性”追溯違規專賣品來源地。

3.健全輔助溝通渠道。一是通過座談會、信息通報等形式，聽取工業企業對市場準入、卷煙促銷的意見和不公平行為的反映。二是建立終端信息采集體系。采集卷煙零售價格、社會庫存表現評估市場供需情況;采集客戶舉報投訴，監督制度執行及收集不規范線索。三是建立案件信息采集體系。從專賣部門了解真煙案件信息和許可證管理信息，及時掌握煙草專賣品流向和流量變化。

(三)推行風險導向監管，實現監管前移

風險導向監管由環境分析、風險評估、風險監督三部分組成，是指內管部門通過對被監管單位生產經營全過程進行規范風險評估和判斷，篩選出已被控制的風險，確定未被控制的剩余風險，執行追加監管程序將剩余風險降低到可接受水平。風險導向監管將監管程序前推至經營環境、經營決策分析、作業流程，是事前預防風險的一種監管模式。

1.環境分析。一是分析企業內部控制環境。對煙草專賣品生產經營部門業務全過程中所涉及決策、目標、職責、流程、標準、考核等6要素所涉及的制度制定、制度執行情況進行分析，尤其注意生產經營過程中一些重要的例外的偏差、超出常規的特別現象，比如物流中心庫存短期內增幅巨大、零售戶代訂代送卷煙涉及客戶數量多、煙葉收購最后一單與倒數第二單間距時間較長等。二是分析企業外部環境。了解政策法規、消費者需求、市場管理、相鄰公司策略對監管對象生產經營政策的影響。比如分析卷煙價格、社會庫存變化情況，了解卷煙流向和流量變化;分析相鄰公司投放策略，了解內部市場卷煙需求動力。分析外部環境可以幫助監管者提前預測被監管單位為實現業務目標而可能采取的控制措施。

2.風險評估。風險評估應以維護公平競爭環境為標準，根據環境分析結論，首先評估被監管對象管理目標、制度制定、制度執行可能存在的規范風險。比如上文提到的物流中心庫存短期內增幅巨大，可能存在虛假入庫風險;零售戶代訂代送卷煙涉及客戶數量多，可能存在大戶控制小戶的風險;煙葉收購最后一單與倒數第二單間距時間較長，可能存在內部人員牟取私利等問題。其次是確定固定風險、已被控制風險、剩余風險，并評估剩余風險發生概率和負面影響大小，確定風險監管的優先等級。最后是評估風險控制資源，為風險控制提供依據。風險評估應由內管部門獨立進行，或由前文所提的第三方評估、專家委員會評估的方式開展，保證評估結果的科學性和客觀性。

3.風險監督。內管部門根據風險評估的結果，集中監管系統的力量對剩余風險進行監管。要根據風險監管優先等級，合理安排檢查時間和檢查頻率，對風險易發生的流程、重要環節進行重點抽查，及時制止和整頓不規范行為。同時，內管部門還應針對性進行監管制度、策略、方法調整，讓不同層級的內管部門正確履行監管職責。

(四)完善協同配合機制，形成監管合力

監管成果有效轉化為生產經營部門的內控改進是監管成效的重要評價標準，要形成內管監督－發現問題－內控改進－內管監督的良好機制。加強風險控制不只是生產經營部門的事情，還需要多部門協同配合、齊抓共管才能解決，比如零售大戶控制停歇業戶進貨權限問題，既需要專賣部門加強證照管理，又需要經營部門加強級檔管理解決。

1.與生產經營部門協同配合。第一是要參與生產經營部門貨源組織、規則制定，從內管角度提出合理建議，從源頭控制風險。第二是建立內管異常響應機制，超過內控警戒線標準就必須啟動內控調整機制，比如零售價格預警、社會庫存預警、真煙外流等響應機制。第三是共享信息渠道，保證雙方信息透明和信息占有最大化。

2.與專賣管理部門協同配合。內管部門在對“兩煙”生產經營監管中發現的違法案件線索，要移交專賣部門查處，增大其違規成本;專賣部門在市場監管中發現零售戶停歇業和非法倒賣卷煙的情況，要及時移交內管部門調查是否存在經營不規范行為，從內部根源治理卷煙非法流通。

3.與紀檢監察部門協同配合。在證據收集上，內管部門要加強與紀檢監察部門協作，對發現有行業內部人員違規的可以提前邀請紀檢部門介入調查。在違規處理上，內管部門要及時向紀檢監察部門移送違規案件，以追究有關當事人責任，紀檢監察部門要將問責結果反饋內管部門。

內管部門只是規范經營風險的內管部門，不是規范生產經營風險的主控部門，專賣內管風險評估和風險管理相分離需要良好的協同配合機制。

(五)引入輔助機制激發監管隊伍活力

1.始終保持垂直督導壓力。督導是推動下級內管部門履行職責的重要手段。一是建立對下級內管部門履職情況和駐地單位的規范情況建立考核評價體系，以考核壓力督導下級部門積極履職。二是根據第三方監測結果，向被監管單位內管部門交辦調查任務，督促履職。第三是通報工作推進情況，介紹先進單位經驗和做法，通報存在問題，營造你爭我趕的工作氛圍。

2.建立內管案例庫。將內管部門、業務部門在日常工作中值得推薦的做法分類編寫成案例，包括編寫內管案件查處案例、異常問題分析案例、異常問題調查案例、規范經營案例、管理項目開發案例等，為監管人員工作開展提供參考，幫助內管人員提升監管技能。

3.建立創先爭優機制。從長效機制建設、監管方法創新、隊伍建設、監管結果評價等方面制定創先爭優評價體系，評比先進派駐辦和先進人員，推動監管創新，促進管理上水平。

4.強化隊伍建設。一名優秀的內管人員，同時也是一名懂專賣、懂經營、懂內管的行家里手。專賣內管不僅要吸引人才，還要培養人才，這樣才能產生人才流動活力，幫助員工成長。一是要加強員工的素質培訓，以交流學習、技能培訓、業務研討等方式全面提升內管人員隊伍素質。二是搭建成長平臺。以學術評比、隊伍競賽、課題攻關等形式促進員工學習主動性和積極性，展示個人能力，打下員工晉級晉檔、職務晉升基礎。三是適度提升福利待遇。內管人員福利待遇向一線人員看齊，吸引上進心強、知識層次高的年輕人加入內管隊伍。

四、結束語

專賣內管委派體制是行業加強自律、維護專賣制度的重大改革措施，對促進煙草行業持續健康發展有著重要的意義。構建專賣內管委派制應逐步完善“垂直管理、雙重領導、相對獨立”的架構，強調從“生產到流通”的全過程管理，形成內管、商業、政府、工業、煙農、零售戶、消費者共同參與的監管模式。在管理手段上應逐步采用“風險導向”監管作為專賣內管的基本模式，構建起“制度完善、職責明確、監管到位、獎懲嚴明”的監管體系，確保事前、事中、事后監督到位。