新時期我國電力體制改革的思考

【摘 要】本文通過回顧我國電力體制改革十年以來的主要成就，找到電力體制現存的主要問題：市場結構輸配售壟斷一體、電價市場化機制尚未形成、非公經濟進入電力行業市場壁壘高。在此基礎上進一步指出我國下一步電力體制改革的方向。

【關鍵詞】電力體制；電價；市場結構

近幾年，電力行業矛盾和問題不斷出現，煤電矛盾深度發展，發電企業經營困難，電荒頻頻出現，新能源并網消納困難，電力行業作為經濟發展的基礎性行業已嚴重影響了國民經濟的發展。2013年3月大部制改革落地，伴隨著《電力體制改革方案》走過了十個年頭的電力監管委員會并入了國家能源局，回頭看電改十年，即取得了顯著的成績同時也存在著一系列的問題亟待進一步深化改革。

一、十年來電改取得的主要成就

（1）“廠網分開”“主輔分離”取得顯著成效。對原來一體化經營的國家電力公司進行拆分，發電企業重組為五大發電集團，發電市場競爭結果基本形成，同時極大的促進了發電企業的經營效率；同時剝離輔業成立四家輔業集團，2011年，再次對兩家電網公司輔業進行剝離，與四大輔業集團重組為兩大新的輔業集團，至此主輔分離基本完成。（2）市場化建設積累了寶貴經驗。電改以來，先后在東北、廣東、內蒙古等地進行了“競價上網”、電力多邊交易、大用戶直供電等電力市場建設試點，為以后的市場建設積累了一系列的經驗；電價市場化方面進行了上網“兩部制電價”、多邊交易“協商定價”等積極的探索。轉變原來的“一機一價”為“標桿電價”，在需求側推出了差別電價、階梯電價、峰谷分時電價和新能源電價等。（3）行政管理結構不斷改革。2002年3月，根據市場經濟發展和電力市場化改革的需要，國務院發布了《關于印發電力體制改革方案的通知》，決定設立國家電力監管委員會，依照法律法規統一履行全國電力監管職責；2008年7月，為加強對能源行業的集中統一管理，成立了國家能源局，下設電力司；2013年3月，為統籌推進能源發展和改革，加強能源監督管理，撤銷電力監管委員會，將電監會和國家能源局職責整合，重組了新的國家能源局。

二、當前電力體制存在主要問題

（1）市場結構輸配售壟斷一體。目前已經在發電側構建了競爭性的發電市場，而輸電、配電、售電仍由國家電網壟斷經營，這種一體化的經營存在以下問題：一是使得有效的競爭市場無法建立，供需雙方被隔離，發電企業與用戶缺乏選擇權。同時由于大用戶直供電威脅到電網單一買方單一賣方的壟斷地位，使得大用戶直接交易難以推廣；二是這種壟斷的市場結構和電網的絕對強勢地位對各市場主體的歧視性接入難以避免，普遍存在交叉補貼與關聯交易。三是由于輸配電成本無法理清，發電側的市場競價機制的效果無法正確的傳遞到銷售端，同時也為政府的監管帶來了難度。輸配分開是構建批發競爭電力市場的必要條件，也是理清輸配電成本，疏導電力價格矛盾的重要基礎。（2）電價市場化機制尚未形成。我國2003年與2005年先后出臺了電價改革方案和上網電價、輸配電價、銷售電價的管理辦法，其中明確了上網電價實行兩部制競價上網、輸配電價由政府核定、銷售電價實行分類電價，與上網電價聯動。然而我國電價改革相對遲緩，發電側的競價上網仍處于試點階段，缺乏獨立的輸配電價，需求側銷售電價管的過嚴。銷售電價并不能反映出市場的供求關系，也缺乏對資源配置的引導。同時新能源的電價補貼不科學，致使可再生能源不能得到充分利用。近年來，煤炭價格不斷上漲，由于政府對上網電價的管控，所有的成本上漲壓力集中在了火電企業，導致大面積的火電企業經營虧損。雖然期間國家實行了幾次煤電聯動，但是銷售電價的上漲又會引起煤炭價格的上漲，陷入了價格輪番上漲的怪圈。（3）非公經濟進入電力行業市場壁壘高。目前，民營資本可進入的領域僅限于發電市場，輸配售電仍然是國有獨資，電網公司獨家經營。國務院在2005年和2010年曾先后出臺了鼓勵非公經濟發展的新舊36條，但是在民營資本進入電力行業的隱形壁壘仍然較高。目前，非公發電企業裝機容量占全國發電裝機容量不足5%，而且由于電力價格機制的扭曲，致使這些企業的投資回報率無法保證，一些已經進入的非公資本也紛紛退出。在國有資本成為電力行業投資主體的情況下，存在著未來電力供應不足和國有資本經營低效率的風險。

三、未來改革方向

（1）積極推進電力市場建設。首先，積極探索電力多邊或雙邊交易市場建設與大用戶直購電交易。在總結之前多邊（雙邊）交易與大用戶直供電交易經驗的基礎上，改善交易方式，按電量和電壓逐級放寬參與交易的大用戶標準；其次，獨立電力調度與交易。調度權是電網企業維系獨買獨賣市場地位的主要手段，在組織和協調電力交易中充當“裁判員”的角色，按照電力市場化改革的國際經驗，我國應該組建獨立的電力調度交易中心，為發電企業與用戶創造一種公開、公平、公正的交易環境，打破電網企業的獨買獨賣壟斷地位，電力調度交易中心由能源局直接監管；最后，逐步推動輸配分離。輸配分離是電力體制改革的關鍵，選擇怎樣的輸配分離模式直接決定著改革的成敗，國際上目前主要有二種模式：產權分離、非產權分離。產權分離是指輸配企業分別為不同的市場主體，國際上大多國家都實行輸配產權分離，典型的有英國。非產權分離包括功能分離與結構分離。功能分離是指企業內部輸電網與配電網的財務獨立，各自成本獨立核算，典型的國家有日本。結構分離是指輸配電分屬不同的法律主體來經營，但這兩家企業有統一的控股主體。結合我國的現實情況，考慮到改革的阻力和成本，可以先進行輸配功能上的分離，在此基礎上進一步來推進輸配產權分開，從而最終實現配售分離，構建零售競爭性電力市場，實現所有用戶的購電選擇權。（2）建立市場化的電價形成機制。電價改革的最終目標是建立與電力市場結構相適應的科學合理的電價形成機制，“放開兩頭，管住中間”，屬于競爭環節的上網電價與銷售電價由市場決定其價格，屬于自然壟斷范疇的輸配電價格由政府制定，同時建立透明的電力監管體系。首先根據各地區電力市場建設情況，選擇合理的競爭模式，促進發電側形成由市場競爭決定的上網電價機制，同時完善可再生能源的上網電價機制。其次，制定獨立的輸配電價。在電網企業內部實行輸電業務與配電業務的財務獨立核算，理清輸配電成本，按照成本加收益的方法確定輸配電價格。最后，實現銷售電價與上網電價的聯動，形成反映資源稀缺與電力供需關系的電價機制，同時逐步建立成熟的大用戶直接交易的定價機制。（3）深化電力產業投資體制改革。一是放寬準入條件，減少電力產業投資政府核準，進一步擴大電力市場開放范圍，不僅在發電領域，在電網投資領域也要引入非公經濟成分，實現投資主體多元化。二是保證民營資本合理的投資收益，民營資本具有趨利性的特點，如果無利可圖就會出現民營資本的逃離，所以應確保民營資本的合理的投資回報率，以保證非公經濟投資電力行業的活力。三是豐富民營資本進入電力行業的渠道，引導民營資本規模化、集聚化，提高非公經濟成分在公司治理中的話語權，使民營資本能夠真正的參與到市場競爭中去。

當下，電力監管委員會已經并入了國家能源局，這種結構重組使得能源局職責更加完善，在很大程度上改善了原來電力管理體制中存在的電力規劃、項目審批、投資準入等方面的職責交叉。政監合一后的能源局歸發改委管理，這也使電力市場化改革的執行力將會增強，有理由相信我國電力體制改革將會隨著這種結構改革而加快進程。

參 考 文 獻

[1]唐要家.市場勢力可維持性與反壟斷[M].北京：經濟管理出版社，2007：15～16

[2]中國電力企業聯合會中國電力行業年度發展報告（2011）[M].北京：中國市場出版社，2011：95

[3]中國電力企業聯合會中國電力改革開放三十年[M].北京中國電力出版社，2008：16～18