基于決策理論的我國政策環(huán)評基本程序探討

摘要：政策環(huán)評作為一項決策輔助制度，與決策模式關系密切。具體而言，決策目標屬性決定了政策環(huán)評的難度，決策主體屬性決定了政策環(huán)評的深度，決策過程屬性則決定了政策環(huán)評應采用的方法。文章從決策目標、決策者、決策原則等幾個方面分析國際上有重要影響力的決策理論和決策模型，認為完全理性模型、有限理性模型、漸進模型和精英理論較為符合我國的決策實踐。基于完全理性決策模型，推導出我國政策環(huán)評的一般程序，包含了事前評價、中期評價和事后評價三個環(huán)節(jié)。

關鍵詞：政策環(huán)評；決策理論；決策模型；決策輔助制度；決策實踐；啟示

中圖分類號：D63-3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）05-0018-03

所謂決策，是人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)特定目標，在廣泛收集有關信息并科學分析的基礎上，從若干備選方案中選定最優(yōu)方案的過程。[1，2]一切具有自主行為能力的主體，大到國家、政黨，小到家庭、個人，只要面臨選擇，就需要做出決策。對不同制度、不同情境、不同主體決策行為的研究，便形成了各種各樣的決策理論和模型，其中決策目標、決策主體和決策過程是決策理論的研究核心。

對于一個國家來說，其公共政策的決策模式，往往是社會文化、政治傳統(tǒng)、政治制度、政治體制等諸多因素作用下的產(chǎn)物。[3，4]當前，推動政治體制改革，促進決策科學化和民主化已經(jīng)成為社會各界的廣泛共識。政策環(huán)境影響評價作為一種在西方國家早已廣泛使用的決策輔助制度，[5，6，7]應該盡快引入到我國公共政策的制定過程中去，發(fā)揮從決策源頭防范環(huán)境風險、減小資源環(huán)境代價、緩和社會矛盾、保障決策科學化的功能。為此，梳理國際上有重要影響力的決策理論和決策模型，并分析其與我國決策實踐的關聯(lián)性，對于我國開展政策環(huán)評具有重要指導意義。

一、 決策模式及其對政策環(huán)評的影響

決策模式是對決策過程的抽象表達，一般涉及決策目標、決策主體和決策原則三個方面內容。研究者從不同學科、不同角度、不同情境出發(fā)所概括出來的決策模式存在顯著差異，也適用于不同的決策體系。政策環(huán)評作為一項決策輔助制度，其有效性首先取決于所采用的決策模式。

1. 決策目標屬性決定政策環(huán)評的難度。政策一般為問題導向，即針對特定的社會問題設計。但是，為了更好地指導政策行動，監(jiān)測政策過程，以及評估政策效果，往往需要預先確定政策目標。政策目標是設計政策方案的依據(jù)，也是預測政策影響的基礎。如果政策目標明確、單一，則政策方案往往也比較具體，如此則政策實施的環(huán)境影響也容易預測。反之，如果政策目標模糊、多元，且目標之間存在沖突，則政策實施的不確定性較大，其環(huán)境影響也難以預測。

2.決策主體屬性決定政策環(huán)評的深度。如果政策主體堅持理性決策，必然會對各個備選方案進行深入論證，政策環(huán)評也須深入開展。反之，如果政策主體受自身的利益和偏好影響較大，對多方案比選不感興趣，則政策環(huán)評也難以深入進行。如果決策者的價值取向和目標不統(tǒng)一，則最終方案往往是利益集團博弈和妥協(xié)的結果，決策過程中政策環(huán)評同樣難以深入開展。在威權社會中，精英決策往往占據(jù)主導地位，如此則對政策實施的環(huán)境后果更加沒有興趣，政策環(huán)評也經(jīng)常處于可有可無的位置。

3. 決策過程屬性決定政策環(huán)評的方法。理性決策需要從社會、經(jīng)濟、環(huán)境等多個維度對政策實施的可能影響進行定量分析，綜合判斷各個備選方案的凈收益，因此成本—收益分析是最核心的分析方法。相反，如果用于決策的時間和資源有限，或者決策主要是出于社會道德層面的考量，或者最終決策是利益集團博弈的結果，則難以對決策方案比選投入太多精力。相應地，政策環(huán)評使用的方法也應以定性分析為主，其主要功能一是防范決策可能隱藏的重大環(huán)境風險，二是制定減緩環(huán)境影響的具體措施。

二、國際上主要決策理論及其對我國政策環(huán)評的啟示

1.主要決策理論及其對比分析。1929—1933年席卷世界主要資本主義國家的經(jīng)濟危機，宣告了產(chǎn)業(yè)革命以來一直占據(jù)主導地位的自由放任市場經(jīng)濟思潮的結束，主張對經(jīng)濟系統(tǒng)進行國家干預的凱恩斯主義隨之興起，這是政策科學得以起步發(fā)展的社會基礎。[8]第二次世界大戰(zhàn)結束后，旨在為政府干預經(jīng)濟提供理論和方法支持的政策科學迅猛發(fā)展。上世紀六七十年代，一些決策理論和模型相繼成型。從目前來看，比較有代表性的決策理論有完全理性模型、有限理性模型、漸進模型、系統(tǒng)模型等。[1，2，3，4，9]在決策理論的形成和發(fā)展過程中，經(jīng)濟學、政治學、管理學、社會學、運籌學等學科做出了重要貢獻。如表1所示。

2.適用于我國決策過程的決策理論。在所有的決策理論中，完全理性模型建立的時間較早，對其他理論具有不同程度的影響。有限理性模型和漸進模型都是在批判傳統(tǒng)理性模型的基礎上形成的，混合掃描理論則是傳統(tǒng)理性模型和漸進主義模型的綜合。由于不同決策模型適用的政治情景和理論基礎不同，因而在我國的適用性也存在顯著差異。其中，系統(tǒng)模型、混合掃描理論和制度理論主要建立在理論推導的基礎之上，其實用性難以證實；博弈理論、團體理論和公共選擇理論主要適用于存在多個利益團體，特別是存在多個政黨的西方政治體制，在我國尚缺乏基本的制度基礎。從目前來看，盡管完全理性模型的理論前提在實踐中很難滿足，但卻為科學決策提供了一條理想路徑，事實上已成為決策者的共同追求目標。除此之外，根據(jù)我國議行合一的政治體制，有限理性模式、漸進模式和精英理論應該也是三種比較符合我國決策實踐的理論模型。

3.主要決策理論與政策環(huán)評的關系分析。鑒于完全理性模型在決策理論中的巨大影響力和對科學決策的重要指導作用，應將之作為我國開展政策環(huán)評的基本參照。有限理性模型是在修正完全理性模型的基礎上發(fā)展起來的，但其秉持的決策原則與完全理性模型并無本質區(qū)別；漸進模型主要適用于政策持續(xù)干預的領域，適用于延續(xù)性政策；精英理論強調政治精英在決策過程中的主導作用，但在精英主導的社會中，其決策通常也是漸進式的，而非革命性的。因此，上述決策理論之間并不是完全獨立的關系，只是適用的政治情景和理論前提不同。為此，政策環(huán)評在程序上應堅持完全理性模型的決策思路，在方法上則可根據(jù)具體決策采用的模式選擇更具可操作性的評價方法。四種決策理論與政策環(huán)評的關系見表2。

三、政策環(huán)評的基本程序探討

盡管完全理性模式受到了多方面的質疑和批評，但其基于理性“經(jīng)濟人”假設推導出來的決策過程卻揭示了人類分析問題、解決問題的普遍規(guī)律。該理論適用性不強的原因并不是決策程序有問題，而是決策者并不能完全滿足實現(xiàn)理性決策的所有條件。事實上，在決策實踐中，我們大多也是自覺或不自覺地采用理性主義的模式來分析和解決問題。對于環(huán)境影響評價，無論是建設項目環(huán)評，還是戰(zhàn)略環(huán)評，目前基本上都采用了完全理性的決策程序。之所以如此，與人類追求決策科學化的初衷有直接關系。因此，政策環(huán)評也應根據(jù)這一模式來制定自己的評價程序。

一般而言，決策過程大致包括問題界定、目標確立、方案設計、方案比選和確定、政策執(zhí)行、政策評估、政策調整等幾個階段。為充分發(fā)揮政策環(huán)評的決策輔助作用，應緊密圍繞政策周期的各個階段來開展工作，力求將政策環(huán)評融入決策過程，如此才能取得最佳效果。基于以上考慮，在政策問題界定階段，應同步研究有關資源環(huán)境問題與需要解決的政策問題之間的關聯(lián)性。在政策目標確立后，政策環(huán)評工作應正式介入，分析政策目標中是否隱含重大環(huán)境風險，并據(jù)此調整政策目標和指標。待備選方案確定并完成細部設計后，可將每個政策方案看作一個給定情景，預測各政策方案實施可能導致的影響。在評價內容上，應以資源和環(huán)境影響為主，兼顧社會、經(jīng)濟影響。最終決策應在綜合考慮社會、經(jīng)濟和資源環(huán)境影響的基礎上做出，這也是政策環(huán)評有別于建設項目環(huán)評的一個重要特征。選定最優(yōu)政策方案后，就需要制訂具體的行動計劃，進入政策執(zhí)行階段，使資源環(huán)境影響從預測變?yōu)楝F(xiàn)實。在政策執(zhí)行過程中，伴隨著政策評估和政策監(jiān)測活動的開展，應適時開展政策環(huán)境影響中期評價，將評估結論作為改進政策行動的重要依據(jù)。一個政策周期結束后，通常會開展正式的政策評估（事后評估），西方國家一般稱之為公共政策評估。在這個階段，也應把政策環(huán)評作為重要內容，其結論可用于指導下一輪政策的制定。總體而言，與政策過程相融合，政策環(huán)評應分為事前評價、中期評價和事后評價三種類型或三個階段。

四、結語

我國已有近40年的建設項目環(huán)評歷史，規(guī)劃環(huán)評正式納入法律要求也已將近10年，下一步的工作重點無疑是政策環(huán)評。然而，國內迄今對政策環(huán)評的研究嚴重不足，僅限于對個別行業(yè)和領域的框架性探索。[10，11，12]從理論上講，作為決策輔助制度的政策環(huán)評，在評價內容和重點上必須與相應的決策模式相協(xié)調，在評價程序上應與人類分析和解決問題的基本框架相一致，本文就是針對上述問題的若干探索。總體來看，我國政策環(huán)評從理論探索到普遍開展，仍有很長的路要走。今后應重點加強政策環(huán)評的評價對象、管理程序、評價方法、評價重點等方面的研究，并盡快形成技術規(guī)范。在推進路徑上，應首先從事前評價開始，逐步擴展到中期評價和事后評價，循序漸進地擴展政策環(huán)評參與國家綜合決策的廣度和深度。

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[責任編輯：孫 巍]