后官僚制時代政府的改革與治理

摘要：官僚制理論是傳統公共行政學的兩大理論基礎之一。近幾十年，在經濟社會發展的同時，各國的政府改革運動也在不斷進行，改革的焦點集中在傳統的官僚制結構和政府運行方式上，并形成了各種不同的政府改革與治理理念。《政府未來的治理模式》一書首次系統總結和評價了席卷全球的政府改革運動。作者蓋伊·彼得斯基于自身的認識將各國的政府改革與治理模式概括為市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府四大類，并運用比較分析的方法，歸納了各種治理模式的創新和挑戰。這些研究成果對我國深化行政管理體制改革、轉變政府治理模式具有重要的參考價值。

關鍵詞：后官僚制；《政府未來的治理模式》；公共管理；公民參與；政府改革運動

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）05-0094-05

自20世紀80年代以來，世界各國掀起了新一輪的政府改革浪潮，政府改革與治理成為公共行政領域研究的熱點與核心，出現了一批政府改革研究的專家和一系列極具影響力的代表性著作。美國著名政治學家、行政學家B·蓋伊·彼得斯1996年所著的《政府未來的治理模式》（The Future of Governing：Four Emerging Model，）就是研究各國政府改革與治理的一本代表性著作。彼得斯教授在對傳統治理和政府行政改革進行多年潛心研究的基礎上，采用比較歸納的方法，系統地評價了席卷全球的行政改革運動，提出了自己對于當前政府改革與治理的看法，以幫助人們了解和認識現存的政府改革與治理模式，進而把握政府未來的治理方向，并為后續研究打下了基礎。該書將研究重點放在了支撐政府改革與治理的理論上，輔之以各國的改革實踐，這些改革實踐不僅包括西方發達資本主義國家，還涵蓋了發展中國家。彼得斯的研究對于深化我國行政管理體制改革，轉變政府治理模式具有重要的參考價值。

（一）

在彼得斯看來，政府改革運動是一直存在并且持續進行的，因此，國家、治理和公務員制度也一直處于變遷之中。作者在論述的一開始就指出了傳統公共行政的特點以及當前公共行政發展的改革和趨勢，并將這一趨勢概括為從官僚制到后官僚制的轉變。對這一趨勢的判斷得到了奧斯本、巴澤雷和奧斯特羅姆在內的許多學者的認同，他們的著作也都針對這一問題進行了探討。例如：奧斯特羅姆夫婦的多中心體制公共治理理論、蓋伊·彼德斯的未來政府的四種模式、簡·萊恩的新公共管理理論、登哈特夫婦的新公共服務理論等等，因其不同程度地表示了摒棄或者超越官僚制的理論傾向，都可以被稱為后官僚制理論，或者后官僚制時代的治理理論。[1]

自19世紀末以來， 隨著西方主要資本主義國家城市化、工業化進程加速， 官僚制結構逐漸成為占據各國經濟社會生活領域主導地位的組織模式，到了20世紀， 官僚制成了幾乎所有國家政府治理的理想選擇， 成為現代性的重要標志。[2]官僚制來源于商業組織，巴雷澤認為“官僚制范式”的核心在于效率和明確的責任制。無疑，將官僚制引入政府組織，有助于提高行政效率。但是，隨著政府內部和外部環境的變化，官僚制固有的缺陷逐漸暴露出來，20世紀30年代以來官僚制就一直受到學者的批評，[3]各國也陸續開展了針對官僚制缺陷的政府改革運動。在理論研究和改革實踐的共同作用下，世界范圍內出現了后官僚制這一新的公共組織范式，并被寄予了取代傳統官僚制的希望。這一范式轉變意味著政府內部結構和外部環境發生了革命性的變革：在政府內部，公共組織模型變得多樣化和復雜化；在政府外部，新技術時代——特別是以信息技術為代表的高科技正在日益改變和調整著各種社會關系。

公共組織范式由官僚制向后官僚制轉變的過程與各國政府的改革是彼此聯系、相互促進的兩個方面。同時，它們也共同構成了彼得斯寫作《政府未來的治理模式》一書的時代背景和寫作動因。但是，正如巴雷澤所認為的“在討論擯棄官僚制之前，必須為其找到合適的替代品”。奧斯本和蓋布勒所提倡的政府再造的“十項準則”是一種途徑，除此之外，還存在其它的方法。彼得斯教授指出，或許是由于變革無處不在及其基本性質使然，各國往往只關注各種的改革實踐，還難以在政府改革和治理的相關理論上達成共識。[4]（序言]這樣不僅不利于改革思潮的發展和融合，還會限制各種政府改革實踐的政策選擇和工具組合。因此，基于理論和實踐兩方面的原因，了解和支撐行政改革的相關理論就顯得尤為重要。[4]（序言）

正是在后官僚制時代已到來、而尚未總結出官僚制理論和官僚制結構合適替代品的大環境下，彼得斯結合自己的理論修養和親身經歷，在本書中首次嘗試對這一挑戰作出回應。

（二）

《政府未來的治理模式》一書共6章，可以分為三個部分，第1部分為第1章，第2部分為2-5章，第3部分為第6章。全書主要圍繞“傳統公共行政——當前政府改革的基本方式——政府未來的治理模式”這一主線，以官僚制的變革為引子展開論述。為讀者展現了當前各國政府改革的4種主要模式，并展望描繪了未來政府治理環境和治理模式。

第1章變遷中的國家、治理和公務員制度，為全書的第1部分，是全書比較分析的基本框架，內容主要包括傳統公共行政的基本特征、政府改革的背景和未來政府治理模式的展望。作者一開篇就指出今天的政府在治理上的作為不同于過去的政府，要找到能夠提高政府效率，給公民個人和集體帶來更多好處的治理方式，政府就需要不斷探索提升政府效能和服務品質的創新機制。[4]1-2在這一過程中，研究者和改革者需要有堅韌的毅力、面對誹謗的勇氣和清晰的改革思路。作者花費了大量筆墨歸納出了傳統公共行政的6大特點，分別是政治中立的公務員制度、層級制和規則、永久性和穩定性、制度化的公務員制度、內部規制、平等。這6大特點既是各國政府改革的主要內容，也是4種治理模式的基本維度。總的來說以官僚制為基礎的傳統公共行政，正面臨著顧客、服務、質量、靈活性、創新、授權和不斷改進等方面的挑戰。[3]

第2-5章，為全書的第2部分，詳細介紹和比較了具有代表性的4種政府改革模式。在第1章的結尾，彼得斯歸納出了4種新型的政府治理模式，并從主要診斷、結構、管理、決策、公共利益5個方面，列舉出了4種模式的特征（見下表1）。后文的每一章都圍繞以上5個方面對一種政府改革模式進行論述。

市場式政府是作者論述的第一種政府改革模式，也是目前最為主流和理論化程度最高的一種改革模式，以至于政治家、學術界人士和公眾都將其列為取代傳統公共行政結構的首選治理模式。市場模式的主要代表是英國、澳大利亞、新西蘭等英聯邦地區。市場模式并不是一個統一的認識，而是一種對自由競爭的優越性和對一個理想化的交換和激勵模式的基本看法（King，1987；LeGrand，1989），深受市場效率、官僚壟斷、一般管理等理論的影響。總的來說，市場模式是一種較為成功和成熟的政府改革模式，但也存在一些不足，例如，市場模式給予公民的實踐選擇權并不多，而這正是參與式政府改革的主要內容。

帶著有關公民在政策制定階段選擇權的思考，作者介紹了有關治理改革的第二種方法——參與式政府。從意識形態上講，這是一種與市場模式完全對立的政府改革模式，旨在尋找一個政治性更強、更民主、更集體性的機制來向政府傳遞信號。[4]59參與模式強調參與管理，重視基層管理，主張發展對話式民主，秉承公有社會理論。為了確保參與能夠更好地服務于公共利益，政府應該引導公眾明白自身的期望，推行公共服務標準化，提升公民的參與能力。但是參與式政府存在著眾多的參與機制，因此，它并不像市場模式那么明確。此外，參與式政府雖然與市場式政府具有某些類似的觀點，但在實際治理中是完全不同的。

彈性化政府是當代政府改革中最受歡迎的一種模式，也是概念最為含糊不清的一種模式。該模式強調政府機構有能力根據環境的變化制定相應的政策，而不是用固定的方式應對新的挑戰，但是許多東歐、中歐和發展中國家的彈性化政府改革卻均以失敗告終。[4]87在結構方面，彈性化政府主張在政府內部采用可選擇的彈性結構，代替那些自認為擁有政策領域永久權力的傳統部門和機構。[4]94代表性的彈性組織包括特殊法人政府、委員會等虛擬組織。因為彈性化政府在概念上的模糊不清，因此，很難界定它對公共利益的影響。然而，毫無疑問，雇傭較多的臨時員工有助于降低政府的成本，公眾也會因政府創新和較少的僵化而受惠，加強政策的彈性額協調也有助于應對政策環境的變化。雖然彈性化政府因其靈活性而倍受推崇，但是，彈性化與權利保護可能互不相容，此外，要在變化與協調間實現平衡也實屬不易。也正因為此，相比于參與式政府，彈性化政府與市場式政府表現出更高的融合性。

改革者的第四個選擇，是憑借“解制型政府”的方式發揮公共部門潛在的能力和創造力（J.Walson，1989；Barzelay，1992；Dilulio，1994）。在此，解制與經濟政策無關，而是指政府本身的內部管理。[4]109當前，解制改革正在持續推動，并取得了持續的進展，這可以從書中所列舉的加拿大、美國、澳大利亞等國的改革實例得到驗證。與前3個政府改革模式相比，解制式政府對官僚制的接受度更高，更加重視層級節制的作用。在結構設計上，解制式模式與市場式模式沒有太大的不同，而與參與式模式的關注點不同。解制型政府主要關注預算和協調領域的政策制定。在公共利益方面，解制型政府主張采用其它的控制形式，通過充分發揮公務員的經濟性和創造性來維護公共利益，這與參與模式有著根本的區別。解制模式在公共利益方面對官僚制的改進，就是從事前控制向事中執行和事后評估轉變。但是，解制型政府難以協調政府與社會的關系，忽視了效率以外的其它改革因素。

第6章是全書的第3部分，彼得斯在比較了當前4種主要政府改革和治理模式的基礎上得出了自己的結論。因為模式間的改革策略完全不同，甚至相互矛盾，因此，選擇其中一種方法必然會排斥其它方法。[4]1344種政府改革模式都包含有一些基本問題和所設計的答案（見表2），并提出了有關政府和治理的意識形態概念。其中，至少有兩個模式（即市場模式和參與模式）提出的改革方法與更寬泛的理論和意識形態概念密切相關（Self，1993； Dryzek， 1990；Wilson，1989）。另外兩種模式則傾向于提出廣泛的治理之道，而不是針對某個問題提出答案。[4]148各種治理模式各有其優點和適用范圍，需要考慮會造成失敗的問題，而最大的威脅就是超越了其自身的界限。

從政府的執政目的出發，應當選擇合適的政府改革與治理模式，但是，改革官僚制并不是一件容易的事情，因此，任何一種模式想要獲得成功，都必須謹慎地考慮所采用的戰略和戰術。[4]153常見的策略包括利用政治的力量，關注正式結構和程序的改革和推行“制度化協商”。總的來說，最重要的就是根據國家經濟社會的發展，實現官僚制向后官僚制的轉變。

（三）

西方各國的經濟與社會發展自20 世紀70 年代起普遍地陷入了困境。面對困境，傳統的官僚制政府顯得束手無策。[5]于是出現了各種“去官僚制”的政府改革理論和實踐。但是這些理論與實踐，往往各成一派，難以找到足以替代官僚制的政府治理范式。彼得斯以其深厚的學術積累和敏銳的學術眼觀，第一次系統地總結了當代盛行的4種政府改革與治理模式。為擯棄官僚制，走向政府未來治理提供了探索性的嘗試。總的來說，《政府未來的治理模式》是一部難得的政府改革專著，具有以下顯著的特點和優點：

首先，系統梳理了當代政府改革的理念和模式，并預測了政府未來的治理方向。在官僚制時代向后官僚制時代轉變的過程中，出現了許多政府改革的理論，如新公共管理理論、治理理論、新公共服務理論、制度分析理論等等，各國政府改革的內容和方式也各不相同。人們很難清晰地把握政府改革的路徑和發展方向。而《政府未來的治理模式》一書首次幫助人們完成了這一工作。彼得斯將后官僚制時代的政府改革與治理劃分為4種模式，這4種模式分類明確，各具特色，基本上涵蓋了各國政府改革與治理的實踐。正如該書的譯者吳愛民在序言中所說的那樣“該書把各國政府的改革嘗試和各種自理的觀點有機結合在一起，是所有試圖弄懂改革問題的人都應該精讀的書”。此外，彼得斯并不滿足對政府治理模式進行單純的歸類，因為當前的政府改革還在進行中，為了更好地指導政府改革實踐，他預測了未來政府治理環境和治理模式的發展趨勢，并留下了問題，以引發人們的反思和探討。

其次，嚴謹的思維，嚴密地論證。全書的結構布局和行文敘述無不體現了彼得斯思維的嚴謹和論證的嚴密。在結構布局方面，全書一開篇，彼得斯并沒有直接進入政府改革模式比較這一主題，而是首先概括了傳統公共行政的6大信條。在當前的時代背景下，這些信條大部分已經成為“過去式”，也是當代政府改革的主要內容。有了這一部分的鋪墊，有助于讀者更好地了解政府改革的背景和對象。隨后，作者用了三分之二以上的篇幅，詳細介紹了四種政府改革的模式。在書的結尾，作者預測了政府未來的治理模式。這樣的布局結構，不僅具有時間發展規律的特性，也遵循了“問題到現狀再到對策”的邏輯框架，有助于讀者準確地把握本書的研究內容和主線。在行文敘述方面，基本上每一部分的論述，作者都是先從理論研究入手，詳細介紹每一主題的含義、研究發展歷程和不同的學術觀點，最后才提出自己的看法。這樣的行文不僅有助于讀者全面、客觀地認識所研究的問題，形成自己的觀點，也有助于讀者學習和借鑒寫作方法。

第三，采用歸納對比的方法，厘清各種改革模式的特點。彼得斯在歸納、介紹4種主要的政府改革模式時，并不是簡單地羅列各個模式改革的時間、特色、代表性實踐等內容，而是采用了邏輯學中的歸納對比的方法。把零散的、不成系統的政府改革理念與實踐系統化、理論化；通過比較，找出各個政府改革模式的相同點和不同點。彼得斯在介紹4種政府改革模式時，實際上設計了一套簡單的評價指標，主要包括：理念、主要診斷、結構、管理、決策、公共利益等方面的內容。每一個模式都是圍繞上述指標展開論述，比較了不同模式在各個指標上的主要特點和做法，以及不同模式間的相同點和不同點。例如，所有的政府改革都會涉及公務員人事制度的改革，有些模式的做法是彼此針鋒相對的，有些模式的做法則近似卻不相同。該書采用歸納對比的方法，有助于厘清各種改革模式的特點，了解彼此間的聯系和區別。

第四，理論與實踐相結合，論述通俗易懂。該書雖然沒有典型的案例分析，也沒有遵循理論設計到案例檢驗的思路，但是，為了更好地展現不同政府改革與治理模式的特點，在理論研究的基礎上，也融入了大量政府改革與治理的實踐。并且，彼得斯在國家的選取上特別廣泛，不僅包括西方發達國家的政府改革實踐，還有不少發展中國家的政府改革實踐；既有成功提高政府行政效率的實踐，也有改革失敗和價值觀念喪失的實踐。總的來說，該書理論與實踐相結合，論述通俗易懂，不僅是一本優秀的教材，也是一本優秀的政府管理人員工具用書。

《政府未來的治理模式》一書也存在一些缺點和不足。該書名為政府未來的治理模式，但正如彼得斯在書中所指出的那樣，這些改革理念和實踐早已有之，并且這些實踐從20世紀80、90年代開始已經大規模的開展，更準確地應該歸類為當代政府改革的模式，雖然這些模式在很大程度上指出了未來政府治理的方向。作者在最后的結論中，總結了各種模式遇到的共同問題和解決答案，預測了政府治理未來的走勢，并對政府改革提出了一些建議，但這些內容的篇幅比較有限，并不是作者論述的重點，作者也沒有提出新的政府未來的治理理論和模式。

（四）

改革開放之后，隨著經濟社會的發展，我國也拉開了行政改革的大幕，這與西方發達國家的政府改革在時間上基本同步。時至今日，我國總共進行了6輪大規模的政府機構改革。進入21世紀，我國面臨著轉軌時期的各種社會問題，傳統的行政結構和治理模式需要更新和升級。因此，《政府未來的治理模式》一書對我國政府改革具有重要的啟示意義。

首先，打破傳統剛性約束，實行彈性治理。在我國，政府是經濟社會事務的主要管理者，在治理方式上強調層級控制和領導負責，具體表現為大量的審批、內部管制和繁文縟節，具有很強的剛性，效率低下。因此，借鑒書中所歸納的彈性化政府和解制式政府兩種新型政府管理模式，可以嘗試打破傳統剛性約束，實行彈性治理的改革。這又包括縱向彈性化改革與橫向彈性化改革兩個方面。在縱向彈性化改革方面，一是減少政府部門內部規制和層級控制，中央逐步向地方政府分權，賦予地方政府更多的管理權和財權；二是省級政府將宏觀決策和統籌管理的權力上收，將財權和具體事務的管理權、審批權和服務權下放，增強基層政府管理的彈性和治理能力；三是加強基層政府工作人員的教育和管理，鼓勵工作創新，充分發揮他們工作的積極性和創造性，保證相關政策的實施效果。在橫向彈性化改革方面，主要是迎合全球化和區域化改革的浪潮，突破單位行政區劃的剛性約束，加強區域間治理的合作。一是以區域共同利益為目標，共同管理區域事務；二是推行開放性、多維度的治理模式，加強地區間政府組織、社會組織和自愿組織等部門間的合作。

其次，推行多中心的服務供給與治理。治理理論是20世紀80年代末興起的一種政府改革理論，在20多年的發展過程中產生了巨大的影響，改變了許多國家的治理結構和治理方式。治理理論所涉及的核心主要為權力分散、主體多元、結構網絡化、過程互動化等。[6]《政府未來的治理模式》一書中所概括的參與式政府模式和彈性化政府模式都強調治理過程中多元主體的重要性，主張建立治理網絡，收集民眾的期望和意見，以改進服務供給，提高政策制定的準確性。文森特·奧斯特羅姆在《多中心治理》一文中認為：“公共服務經濟中多中心秩序的發展是特殊條件下出現的事情。在市場安排、法律社群、憲政、政治聯盟等組織中存在的多中心，每一個都是公共服務經濟中存在多中心的必要前提條件。”[7]這也意味著政府、黨（社）團、社會組織、企業、公民都是利益相關者，在公共服務體系中，都可以成為公共服務的消費者，也都可能成為公共服務的供給者。[1]因此，我國政府應該通過推行多中心的服務供給與治理，實現對官僚制和政府治理模式的改造。一是培育市場和社會力量，合理劃分政府、市場、社會的職能邊界；二是采用公私合作（PPP）、特許經營、憑單制等新興理念和工具，加快推行公共服務的多元供給；三是轉變政府執政理念，變“全能政府”為“有限政府”，集中力量履行“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”四項基本職能；四是改變傳統的決策模式，加大公民在政策制定和政策評估中的作用。

第三，推行公共服務質量持續改進策略。公共服務理論認為政府的基本職能不是“劃槳”，也不是“掌舵”，而是提供高效優質的公共服務。當前，公共服務領域的研究越來越強調基于需求方的服務質量評價，重視公共服務的全面質量管理。《政府未來的治理模式》雖然沒有將公共服務作為一種新型的政府改革與治理模式，但是書中所列舉的四種模式，無疑都注意到了公共服務的重要性。如書中所列舉的，英國在推行以市場化為特征的新公共管理改革的過程中，通過頒布“公民憲章”，推行公共服務標準化，收集公民的服務需求，以滿足公民的基本公共服務需求。此外，西方發達國家還通過設立“最佳實踐”、推行“標桿管理”、“全面質量管理”等方法，提升服務水平。當前，我國已經進入公共服務需求迅速增長的時期，提升服務供給水平，推行公共服務質量持續改進策略勢在必行。一是建立基于需求方的公共服務質量持續改進機制，以便政府基于公共服務受眾的需要，指導公共服務質量改進實踐；二是擴大公共服務供給主體，推行公共服務供給的多元化；三是制定部門服務行業手冊和服務標準。可將制定的行業標準向社會公布，以便于公民形成對他們所能夠獲得服務的期望。根據公眾的反饋獲取服務需求信息，修正服務標準，依據標準進行服務的生產和供給。提供公民投訴的渠道和方法，并對由于服務不周所造成的損失進行賠償。依據服務標準，開展部門績效評價，定期更新服務標準。這樣就構成了從需求到評價的一個完整的公共服務標準化體系；四是加大財政轉移支付力度，推行橫向轉移和縱向轉移相結合，改革收入分配和社會保障制度，消除地區差異、群體差異和職業差異，實現公共服務均等化。

第四，拓寬參與渠道，鼓勵公民參與。在官僚制的管理范式下，官僚和公務員是主要的政策制定者和執行者。公民往往被排除在行政活動之外，或者只能采取“用腳投票”的方式來表達個體的偏好，但實際結果卻有可能是進行選擇的成本大于收益，這樣人們就會為了規避損失而拒絕采取任何行動，因此，公民難以實現表達自身利益、參與政府治理的機會。《政府未來的治理模式》一書中所列的4種政府改革模式都強調了公民參與的重要性，只是參與的人群和參與的程度各不相同。在我國，由于傳統“官本位”行政文化的束縛，我國公民參與治理的渠道更少、難度更大。因此，我國在政府改革的過程中，應當拓寬參與渠道，鼓勵公民參與。一是完善電子政務建設、信息公開制度建設，拓寬公民參與渠道，尤其是參與政策制定和評估的渠道；二是加強宣傳和教育，通過多種媒介和渠道宣傳政府的政策和治理理念，提升公民的參與意識；三是加強教育和培訓，提升公民的參與能力。

第五，明確改革目標，有選擇、有步驟地推進改革。政府改革是一項持續的運動，需要循序漸進，不斷地調試。彼得斯也指出，每種改革模式都有其優缺點和適用范圍，各國應該有選擇地采用和借鑒。總的來說，西方發達國家中英國、新西蘭推行的是系統化的改革，美國和北歐走的是漸進主義的改革，東歐國家實行的是“休克療法”。不論采取哪種改革方法，改革成功都包括一點，那就是明確改革目標，有選擇、有步驟地推進改革。因此，我國在推行政府改革的進程中，一是根據國家所處的時代背景和所面臨的主要問題，明確改革目標；二是合理設計改革方案和時間進度表，定期評估改革成效，修正改革方案；三是科學選擇改革理念和方法，應用理論指導改革實踐，從改革實踐中總結經驗，升華理論。

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[責任編輯：孫 巍]