危機管理中非政府組織“參與失靈”及其矯正

摘要：由于志愿失靈、社會資本的負外部性、管理型社會治理模式的失效以及集體行動的困境等因素，我國非政府組織在參與危機管理中存在著“參與失靈”現(xiàn)象，表現(xiàn)為無法參與、參與失效、參與績效評價不高等。矯正危機管理中非政府組織參與失靈必須與改造我國危機管理體系相結(jié)合，注重加強非政府組織自身建設(shè)，建設(shè)服務(wù)型政府，構(gòu)建危機合作參與機制，推進我國危機管理體系的升級和優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：危機管理；非政府組織；“參與失靈”；服務(wù)行政；危機管理合作機制

中圖分類號：D630.8 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）05-0024-04

自上個世紀末以來，人類社會逐步進入后工業(yè)社會，后工業(yè)社會是高度復(fù)雜和高度不確定的風(fēng)險社會。對于我國來說，面臨的情況更為復(fù)雜：在經(jīng)濟領(lǐng)域，我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型過程中存在著諸多不確定性；在社會領(lǐng)域，我國從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，與經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型疊加在一起，使社會利益格局和社會結(jié)構(gòu)變動劇烈，導(dǎo)致各種群體性事件不斷發(fā)生；在自然生態(tài)方面，近些年自然災(zāi)害頻繁發(fā)生給我國人民造成了巨大的損失。事實上，傳統(tǒng)的思維、管理方式已無法應(yīng)對后工業(yè)社會高度復(fù)雜和高度不確定性的社會現(xiàn)實，必須要探求一種與高度復(fù)雜性相適應(yīng)的社會管理方式。[1]對于危機管理，需要改變以政府為中心的危機治理模式，引入其它社會治理主體，共同應(yīng)對各種自然和社會危機。而非政府組織是具有公益目標、獨立運轉(zhuǎn)的、具有一定治理結(jié)構(gòu)的社會自治組織，[2]正是非政府組織的公益目標特性和社會自治特點，使其能夠與政府合作參與公共危機管理，成為社會管理的重要主體之一。但在我國，非政府組織參與危機管理存在著諸多限制性因素，導(dǎo)致“參與失靈”。本文嘗試通過對非政府組織“參與失靈”現(xiàn)象的分析，探討非政府組織參與危機管理未來可能的進路。

一、非政府組織參與危機管理何以必要：多重理論的解讀

對于非政府組織參與危機管理的必要性，在理論界大致存在四種“規(guī)范分析”的證明方式，它們分別是新政治經(jīng)濟學(xué)的視角、多中心治理的視角、服務(wù)型政府的視角以及社會資本理論的視角。

1.參與源于“政府失靈”：來自新政治經(jīng)濟學(xué)的觀點。現(xiàn)代社會危機頻發(fā)的一個主要原因是政府失靈，此論點由新政治經(jīng)濟學(xué)中的公共選擇學(xué)派在理論上給予了規(guī)范的分析。根據(jù)西方經(jīng)濟學(xué)的理論，由于市場存在宏觀經(jīng)濟的不協(xié)調(diào)、財富分配失衡、外部效應(yīng)以及不完全競爭等問題，因而需要政府對市場進行干預(yù)和控制，也就是說，市場存在失敗的可能性是政府對市場進行干預(yù)和控制的證據(jù)，[3]政府在經(jīng)濟社會中充當(dāng)?shù)慕巧惺杖氲恼{(diào)節(jié)者、負外部性的消除者、公共服務(wù)的提供者、宏觀經(jīng)濟和市場秩序的調(diào)控者等。然而，與市場存在缺陷一樣，政府也存在問題，這一點在上個世紀西方國家經(jīng)濟“滯漲”中表現(xiàn)尤為明顯。公共選擇理論的代表人物布坎南認為，西方國家政府干預(yù)和控制行為的缺陷是現(xiàn)在西方社會各種問題的源頭，政府失靈主要表現(xiàn)在政府決策的低效、政府的腐敗尋租活動、政府機構(gòu)的不斷膨脹、政府公共部門運行的低效率等。造成政府失靈的主要原因是公共利益定義的困難、現(xiàn)有決策機制和制度的缺陷、政府的壟斷、行政人員的自利行為以及信息的不完全等。對于政府失靈，公共選擇理論開出的藥方是進行憲政改革、發(fā)明新的政治技術(shù)、引入市場機制打破政府對公共物品的壟斷等。從公共選擇學(xué)者的論述可以看出，政府自身的能力已經(jīng)無法實現(xiàn)社會治理，必須與其它主體合作應(yīng)對各種危機的發(fā)生，合作伙伴既包括市場主體，也包括非政府組織等社會主體。與公共選擇理論從經(jīng)濟人假設(shè)出發(fā)不同，有學(xué)者從現(xiàn)代政治過程出發(fā)，分析非政府組織參與公共物品供給的必要性。韋斯伯德（Burton Weisbrod）認為，現(xiàn)代政治設(shè)計是公民通過選舉產(chǎn)生出政治領(lǐng)導(dǎo)人，而這種選舉制度使中位選民往往成為政治家當(dāng)選的關(guān)鍵，所以，公共物品的供給總是偏向于中位選民，而其他群體的需求卻得不到有效的解決，[4]因而會導(dǎo)致社會矛盾和社會危機的發(fā)生。而非政府組織由于其公益取向，能夠與政府合作提供公共服務(wù)和參與社會危機的治理。

2.參與源于合作治理的要求：治理理論的解讀。與公共選擇理論相似，治理理論也認為，非政府組織參與危機管理是因為市場失靈和政府干預(yù)風(fēng)險的存在，所以必須引入新的技術(shù)對社會進行治理，同時，公民社會的成長和壯大使非政府組織參與危機管理成為必要。在一定意義上，善治的實踐和理論之所以能深入人心，其現(xiàn)實原因之一是以非國家的和非政府的各種非政府組織為構(gòu)成要素的公民社會或民間社會日益發(fā)展壯大。[5]公民社會的興起對以國家為中心的治理模式產(chǎn)生了挑戰(zhàn)，由于公民對政府的專斷和治理的無效而導(dǎo)致危機頻發(fā)的局面感到不滿，迫切需要參與社會治理。各種公民非政府組織在全球如雨后春筍般的涌現(xiàn)，公民社會日益壯大。非政府組織在人力、物力和信息資源方面已經(jīng)形成一定的規(guī)模，能夠承擔(dān)一定的社會職能，具備了參與危機管理的必要條件。市民社會的成熟和國家治理的失效決定了非政府組織參與社會治理和危機管理的必要，治理需要政府與非政府組織等其它社會主體合作，形成治理網(wǎng)絡(luò)共同應(yīng)對各種風(fēng)險和危機；治理意味著公共權(quán)威的來源不僅來自于國家和政府，非政府組織等也可以與政府共享公共權(quán)力。

3.參與源于風(fēng)險社會的時代需要：來自服務(wù)型政府理論的闡釋。與以上論證思路不同，服務(wù)型政府理論認為，非政府組織參與危機管理主要是全球化和后工業(yè)社會的時代背景的必然。我國學(xué)者張康之認為，人類社會大致經(jīng)歷農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會和后工業(yè)社會，與之相對應(yīng)的社會治理模式是統(tǒng)治型社會治理模式、管理型社會治理模式和服務(wù)型社會治理模式。由于農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會是低度不確定和低度復(fù)雜性的社會，所以以控制為導(dǎo)向的統(tǒng)治型治理模式和管理型治理模式能夠適應(yīng)社會治理的需要。后工業(yè)社會是高風(fēng)險社會，高風(fēng)險社會的特征導(dǎo)致原來統(tǒng)治行政和管理行政以不變應(yīng)萬變的治理模式無法應(yīng)對后工業(yè)社會的挑戰(zhàn)，風(fēng)險社會需要建立一種新的治理模式——服務(wù)型社會治理模式。服務(wù)型政府是突出服務(wù)價值和道德取向的治理范式，在制度設(shè)計上，它注重法治與德治的統(tǒng)一；在組織建設(shè)上，它以建立基于信任基礎(chǔ)上的合作制組織為目標；在政府職能上，它主張采取一種引導(dǎo)式的政府職能定位；在與非政府組織的關(guān)系上，主張政府與非政府組織建立一種相互信任的、平等的合作關(guān)系，共同進行社會治理和危機管理。非政府組織是在后工業(yè)化進程中出現(xiàn)的，它是出于社會自治的需要，最初非政府組織是在環(huán)保領(lǐng)域表現(xiàn)出一定的社會功能，后來則在提供公共物品和社會治理中表現(xiàn)出不同于政府的優(yōu)勢，而且，非政府組織的出現(xiàn)改變了社會治理的結(jié)構(gòu)，政府與非政府組織二者處于一種相互監(jiān)督和互相制約的關(guān)系之中。[6]政府必須與非政府組織合作，共同參與風(fēng)險社會的治理和危機管理過程。

4.參與源自增加社會信任：基于社會資本理論的考察。社會資本理論是詹姆斯·科爾曼首先提出的，后經(jīng)亞歷山大·波茨、伯特、帕特南、布朗等人進一步發(fā)展而得以不斷完善。按照著名學(xué)者羅伯特·帕特南的觀點，社會資本是存在于一般公民中的參與網(wǎng)絡(luò)，在此網(wǎng)絡(luò)中存在具有信任和互惠結(jié)構(gòu)的規(guī)范，本質(zhì)上它屬于一種公共財富。[7]社會資本的結(jié)構(gòu)由一般公民的共同合作、互利互惠、信任等一些價值觀和行為態(tài)度構(gòu)成。社會資本能夠形成這樣一股力量，它能匯聚社會的向心力，促使社會成員從利己主義、缺乏道德感狀態(tài)轉(zhuǎn)化成具有濃厚社會責(zé)任感和公益心的公民。[8]一般來說，社會資本具有增加社會信任程度、減少交易成本、穩(wěn)定和促進健康社會心理的生成、有效化解和改善社會中信息不對稱的問題、實現(xiàn)社會資源均衡流動等功能。非政府組織作為一種公民自組織網(wǎng)絡(luò)，能夠促進社會資本的生成，從而達到預(yù)防、弱化公共危機的作用。具體而言，從社會資本理論的視角審視，非政府組織在危機管理中的作用主要表現(xiàn)為：首先，非政府組織產(chǎn)生的信任網(wǎng)絡(luò)能夠促進公民之間、團體之間、公民與政府之間和諧信任關(guān)系的產(chǎn)生，能夠促進社會規(guī)范的內(nèi)化和生成，從而能最大限度地促進和維持社會穩(wěn)定，預(yù)防社會危機的發(fā)生。在現(xiàn)代社會，社會危機的發(fā)生主要是源于不同群體間的利益沖突，源于不同群體間信任危機的加劇，源于公民對政府的不信任，而非政府組織通過公民參與網(wǎng)絡(luò)生成信任社會資本，在公民、社會團體、政府之間架設(shè)起溝通的橋梁，在一定程度上能預(yù)防社會危機的發(fā)生；其次，當(dāng)危機發(fā)生時和后危機時期，非政府組織能夠運用業(yè)已存在的社會網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)籌集各種資源、傳遞各種信息，構(gòu)建和再生產(chǎn)新的社會信任網(wǎng)絡(luò)，控制危機的進一步擴大。概言之，非政府組織在中觀層面生成的社會資本，促進了公民、社會團體和政府之間基于相互信任和互益互惠的社會結(jié)構(gòu)的生成，對公共危機起到了預(yù)防、消減的作用。

二、危機管理中非政府組織“參與失靈”現(xiàn)象：一個事實的描述

從我國社會實踐來看，非政府組織參與危機管理尚沒有如理論分析描述的那樣在危機的各個階段發(fā)揮重要作用，而是存在“參與失靈”現(xiàn)象。所謂“參與失靈”，是指非政府組織在參與危機管理的過程中，由于主客觀因素的影響和各種條件的限制，而導(dǎo)致參與失效的狀態(tài)。具體來說，非政府組織危機管理“參與失靈”表現(xiàn)為無法參與、參與失效、參與績效評價不高三種情況。

1.無法參與。非政府組織可以分為官辦非政府組織和非官辦非政府組織，前者如中國紅十字協(xié)會、宋慶齡基金會、青年志愿者協(xié)會等等，后者主要是社會中自發(fā)成立的各種民間自治社會團體。對于非官辦非政府組織來說，一個重要的問題是合法角色的缺失，由此而導(dǎo)致參與渠道堵塞和參與能力不足等問題。根據(jù)我國《社會團體登記管理條例》和《基金會管理條例》等法規(guī)的規(guī)定，我國非政府組織的建立必須經(jīng)行業(yè)主管部門的批準后，在民政部門登記注冊方能成立，即屬于一種“雙重管理”體制。在這種模式下，很多非政府組織沒有合法身份，難以參與到由政府主導(dǎo)的危機管理體系之中。對于具有合法身份的非政府組織而言，則存在缺乏正常的參與途徑的問題，因而無法及時參與到危機管理過程之中。譬如，在2008年南方雪災(zāi)中，眾多民間組織和志愿者團體踴躍參與救災(zāi)，但政府反應(yīng)遲鈍，廣東嶺南獅子會曾主動請纓，卻無法投入到救災(zāi)進程之中，據(jù)當(dāng)時義工回憶，志愿組織聯(lián)系多個部門，卻不知由哪個部門統(tǒng)籌安排。[9]

2.參與無效。參與無效是指非政府組織在危機管理過程中的救災(zāi)能力不足，無法有效投入到救災(zāi)過程之中。參與能力不足主要表現(xiàn)在非政府組織救災(zāi)專業(yè)知識的缺乏和有效行動能力缺乏。譬如，在汶川震后救災(zāi)中就出現(xiàn)缺乏具有醫(yī)護知識的志愿者的情況，專業(yè)醫(yī)護志愿資源不足，其它缺乏專業(yè)救災(zāi)知識和技能的情況也較為普遍。[10]參與無效首先主要表現(xiàn)在官辦非政府組織的“類行政化”方面。 我國官辦非政府組織缺乏自主性和足夠的資源支持，導(dǎo)致其在危機管理中功能受到較大限制。官辦非政府組織參與危機管理是屬于完成上級部門和政府機關(guān)分配的任務(wù)，其提供的服務(wù)是臨時性的，缺乏長期性的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，因而在危機管理中作用受到較大的限制。[9]同時官辦非政府組織還存在官僚主義嚴重、服務(wù)效率不高、人員素質(zhì)不高、缺乏外部監(jiān)督機制等問題，使其獲取資源能力受到很大限制，進而影響了它在危機管理中作用的發(fā)揮。其次，參與無效表現(xiàn)在非政府組織彼此之間以及與政府之間協(xié)調(diào)不暢，無法有效合作展開危機救助工作。參與危機管理的各個主體之間缺乏共享信息平臺、沒有聯(lián)合機動的反應(yīng)機制等也使非政府組織無法充分發(fā)揮其自身優(yōu)勢。

3.參與績效評價不高。從總體效果審視，非政府組織參與危機管理有一定的成果，有人甚至根據(jù)非政府組織的表現(xiàn)，將2008年稱為“公民社會的中國元年”，但是，實證調(diào)查結(jié)果并不那么理想。首先，非政府組織參與救災(zāi)的領(lǐng)域是有限的，主要集中在募集善款、進行心理援助、信息傳遞等方面，其它方面的工作比如災(zāi)后重建、后續(xù)救災(zāi)活動中則較少涉及。非政府組織參與的持續(xù)性和連貫性不足等因素影響了非政府組織參與危機管理的效果，使其社會評價相對弱化。其次，“從數(shù)據(jù)統(tǒng)計的結(jié)果看，非政府組織在5·12地震這一重大危機應(yīng)對中所發(fā)揮的作用，并不像‘公民社會元年論’所認為的那樣重大”，非政府組織實際作用評分低于參與必要性的得分。[11]

三、危機管理中非政府組織“參與失靈”的原因：基于理論邏輯的闡述

非政府組織“參與失靈”是我國社會危機管理中較為普遍的現(xiàn)象，“參與失靈”是在多重因素的作用下發(fā)生的。具體的原因主要有：

1.參與失靈緣起于“志愿失靈”。美國非政府組織研究專家薩拉蒙認為非政府組織不像人們所認為的那樣有效，也存在志愿失靈現(xiàn)象。志愿失靈主要包括四個內(nèi)容：一是慈善不足，二是慈善的特殊主義，三是慈善的家長制作風(fēng)，四是慈善的業(yè)余主義。[12]首先，慈善不足使非政府組織無法汲取足夠的資源，致使其缺乏相關(guān)的危機救助能力；其次，慈善的特殊主義使非政府組織在危機救助中會聚焦于一定的群體，而忽視其它具有同樣需求的群體，或者只關(guān)注某一階段的救災(zāi)，卻在救災(zāi)的其它環(huán)節(jié)缺場，從而導(dǎo)致參與無效和社會評價不高；第三，慈善的家長制作風(fēng)在官辦非政府組織表現(xiàn)得特別突出，正是非政府組織的“類官僚行政組織”的特點，消減了它在公民中的影響力，使其資源吸納能力受損；最后，慈善的業(yè)余主義對于非政府組織專業(yè)能力的缺乏富有解釋力。非政府組織主要依靠志愿者資源參與，缺乏穩(wěn)定的專業(yè)智力來源，從而導(dǎo)致參與失效等問題。

2.參與失靈源于“社會資本”的負外部性。非政府組織由于其能夠積累和生成社會資本而在危機管理中發(fā)揮了重要作用。但社會資本是一把雙刃劍，在帶來正面效益的同時，其負面效應(yīng)也不容忽視。正如美國學(xué)者奧斯特羅姆所言，任何形式的資本都可能產(chǎn)生危害而不是福利，所以，人們所生產(chǎn)的社會資本并不總給人類帶來益處。[13]具體來說，社會資本的負外部性在危機管理中表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，社會資本使組織成員內(nèi)外有別。社會資本雖然帶來了群體內(nèi)的團結(jié)，但卻消解了組織內(nèi)成員與非組織成員之間合作的可能性，因而會給后者帶來負的外部性。[14]在危機管理中非政府組織之間、非政府組織與政府之間缺乏配合、各自為戰(zhàn)，實質(zhì)是社會資本負的外部性作用在危機管理中的表現(xiàn)。其次，外部性削弱了正式制度的績效。社會資本在一定程度上突出表現(xiàn)為非正式制度安排和作用，但是，對非正式制度的依賴必然造成正式制度的衰落，從而造成社會交易成本的增大。在危機參與中，政府與非政府組織之間無法形成正式的參與網(wǎng)絡(luò)和正式的參與制度安排，在一定程度上是由于過于強調(diào)非正式制度的原因。第三，社會資本實際上是缺乏效率的一種社會機制。與正式制度相比，特別是與正式的市場制度相比，它是缺乏效率的，在解決激勵方面和破解道德困境中，社會資本也許無益于問題的解決。[15]概言之，非政府組織生成的社會資本可能會對危機管理起正面促進作用，但也可能會成為危機管理中正式制度的建立和執(zhí)行的障礙，從而導(dǎo)致參與失靈。

3.參與失靈源于“管理型治理模式”的失效。政府固守落后的治理模式，會使非政府組織參與危機管理失靈。張康之認為，管理行政“法制安排與政府體制之間存在著悖論，……在法制變成現(xiàn)實的過程中，時時處處都能看到行政命令在發(fā)揮作用。所以，管理型政府及其管理過程在20世紀后期出現(xiàn)了危機”。[6]管理行政的危機表現(xiàn)在它無法適應(yīng)高度復(fù)雜和高度不確定的后工業(yè)社會，同時，管理行政的失效也導(dǎo)致了危機的頻發(fā)。不但如此，由于管理行政僵化的官僚體制、單一權(quán)力中心和繁瑣的規(guī)則取向?qū)е滤懦馄渌黧w參與到危機管理之中，更缺乏多元主體合作參與制度的供給，也使得非政府組織難以在危機管理中發(fā)揮作用，從而導(dǎo)致了非政府組織參與失靈。

4.參與失靈源于“集體行動的困境”。非政府組織參與危機管理屬于典型的“集體行動”，在集體行動中必然存在集體行動的困境，這主要是個體行動者各自理性行為所造成的總體非合作博弈狀態(tài)的結(jié)果。奧爾森認為，由于具有自利傾向的理性人存在搭便車的可能性，即使那些由具有共同利益的個人所組成的群體也會存在集體行動的困境，即理性的個人也許不會如人們所期望的那樣，通過行動去實現(xiàn)群體的共同利益，從而導(dǎo)致集體利益受到損失而難以實現(xiàn)。[16]奧爾森從個體的角度描述了個體理性導(dǎo)致集體利益受損而產(chǎn)生集體行動的困境，實際上，不但個體層面如此，在組織層面，不同的組織間的協(xié)作也會出現(xiàn)集體行動的困境。在危機管理中，作為組織整體的非政府組織和政府，也會遵循組織利益最大化的原則行事，從而使危機管理各行動者之間參與協(xié)作難以實現(xiàn)。

四、以矯正“參與失靈”作為推進我國危機管理體系升級和優(yōu)化的突破口

近年來，我國社會危機管理體系的滯后性越來越明顯，從非政府組織參與危機管理“失靈”中可以管窺一斑。因此，矯正危機管理中非政府組織參與失靈必須與改造我國危機管理體系相結(jié)合，具體而言，需要從非政府組織層面、政府層面和危機管理機制層面入手矯正參與失靈，從而推進我國危機管理體系的升級和優(yōu)化。

1.從“失靈”走向“自治”：強化非政府組織能力建設(shè)。非政府組織參與危機管理的前提條件是其自身能力的提升，因此，非政府組織必須要加強能力建設(shè)，以增強危機參與能力。首先，非政府組織要通過組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化促使組織能力的提升，實現(xiàn)組織的自治，克服因獨立性不足而導(dǎo)致的“類行政組織”現(xiàn)象，以增加社會信任度。對于官辦非政府組織而言，要突出其非政府性和獨立性，減少官僚習(xí)氣，體現(xiàn)其公民非政府組織的本色。其次，非政府組織要提高人員素質(zhì)。要通過愿景的闡述與宣傳、組織目標的確立、公益精神的彰顯等多種措施吸引不同專業(yè)領(lǐng)域優(yōu)秀人才的長期加盟，以克服專業(yè)知識和專業(yè)人員不足的情況。同時，非政府組織也要加強對組織成員、志愿者等的各種危機救助專業(yè)知識的教育，增強組織成員的危機救助能力。根據(jù)國外的經(jīng)驗，德國的非政府組織不但注重對本組織成員的培訓(xùn)與教育，而且重視對公民的相關(guān)防災(zāi)知識的教育。第三，促進良性社會資本的生成。非政府組織要明確自身利他主義和公益指向的價值目標，努力營造一種具有人道主義、志愿精神、民主和諧、誠實守信的組織文化，增加組織的內(nèi)在凝聚力和社會信任度，從而促使社會資本的生成。只有在此基礎(chǔ)上，非政府組織才能增強資源吸納能力，獲得組織發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.從“管理”走向“服務(wù)”：建設(shè)服務(wù)型政府。社會治理模式必須從管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，才能從根本上解決“參與失靈”問題。首先，政府要樹立服務(wù)理念。克服管理型政府的權(quán)力中心主義弊端。只有樹立服務(wù)理念，才能在危機管理中與非政府組織密切合作，共同應(yīng)對危機的發(fā)生。其次，政府要為非政府組織發(fā)展創(chuàng)造條件。當(dāng)前要給予非政府組織正式的法律地位，從制度上降低非政府組織建立的門檻，同時在政策和資源上給予必要的扶持。第三，從制度上對非政府組織予以規(guī)范。單憑組織自我規(guī)范不足以支持非政府組織的發(fā)展，政府必須通過制度設(shè)置對非政府組織運作施以約束。此舉目的是使其能夠正常規(guī)范運轉(zhuǎn)，增強其組織能力，而不是對非政府組織日常事務(wù)、組織人事、組織目標宗旨等加以干涉，破壞其獨立性。最后，服務(wù)政府要有合作意識，與非政府組織等多元主體合作進行社會治理和危機管理。只有多元主體之間建立一種基于信任的合作關(guān)系，才能有效應(yīng)對風(fēng)險社會的挑戰(zhàn)。

3.從“無序”到“有序”：危機管理合作機制的建立。矯正參與失靈不僅需要強化非政府組織的能力建設(shè)和建設(shè)服務(wù)型政府，而且需要建立二者在危機管理中合作參與的機制。危機管理的合作機制應(yīng)從制度上對政府與非政府組織等主體在危機管理過程中各自的角色與地位、責(zé)任與義務(wù)、合作的方式以及信息溝通的機制等予以明確和細化。良好合作機制的建立對于危機管理十分重要，是克服參與失靈的重要制度保障。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面建立危機管理的合作機制：首先，構(gòu)建危機管理的信息溝通平臺。必須依托現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建一個開放的信息技術(shù)平臺，使危機相關(guān)信息能夠在政府、非政府組織、媒體和公眾之間快速傳遞，從而有利于危機管理中各個主體合作應(yīng)對。其次，明確政府與非政府組織各自的角色定位。在合作治理中，非政府組織等主體與政府是平等的，二者之間是建立在信任基礎(chǔ)上的合作關(guān)系。由于危機管理是特殊時期，而且“在我國非政府組織還遠未成熟的條件下，在危機管理中必須有一個權(quán)力核心進行快速有效的決策和救治，政府是當(dāng)然角色”。[17]也就是說，在合作機制中，政府是信息中心和協(xié)調(diào)中心，協(xié)調(diào)指揮各種主體參與到危機救助過程中；非政府組織則主動參與危機管理。第三，明確各主體的權(quán)責(zé)劃分。危機管理的關(guān)鍵是各主體間的責(zé)任與權(quán)力邊界的確定，危機管理的成功實施，需要對各主體的權(quán)力進行有效劃分。[18]因此，必須在明確政府與非政府組織角色的基礎(chǔ)上，科學(xué)劃分各自的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，構(gòu)建一種權(quán)力與責(zé)任匹配、知識與權(quán)力對等的權(quán)責(zé)分配機制，從而實現(xiàn)危機管理中權(quán)力運行的有序化。最后，要建立非政府組織與政府合作的長期規(guī)劃，完善二者合作長效機制，使不同種類的非政府組織都能在危機管理中發(fā)揮作用，從而實現(xiàn)危機治理效果的最優(yōu)化。總之，危機管理合作機制的建立需要加強多元主體合作的機制，制定合作的法律規(guī)范，構(gòu)建相關(guān)的機制，才能使各主體各司其職，有條不紊地參與危機管理。[19]

參考文獻：

[1]張康之.任務(wù)型組織[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，

2009.

[2]馬全中.非政府組織概念再認識[J].河南社會科學(xué)，

2012，（10）.

[3][美]詹姆斯·布坎南.自由、市場和國家[M].北京：北京

經(jīng)濟學(xué)院出版社，1988：12-15.

[4]Bruce R.kingma. Public Good Theories of the Non-Pro

fit Sector： Weisbord Revisited[J]. Voluntas.1997，8（2）.

[5]俞可平.作為一種新政治分析框架的治理和善治理論

[J].新視野，2001，（5）.

[6]張康之.論倫理精神[M].南京：鳳凰傳媒出版集團、江蘇

人民出版社，2010.

[7][美]羅伯特·D·帕特南.使民主運轉(zhuǎn)起來[M].王列，賴海

榕，譯.南昌：江西人民出版社，2001：193-196.

[8]肯尼斯·紐頓.社會資本與民主[J].馬克思主義與現(xiàn)實，

2000，（2）.

[9]岳經(jīng)綸，李甜妹.合作式應(yīng)急治理機制的構(gòu)建：香港模式

的啟示[J].公共行政評論，2009，（6）.

[10]黃飛凱.中國非政府組織參與災(zāi)難性危機管理面臨的

困境及解決方案探析[J].當(dāng)代社科視野，2010，（4）.

[11]周秀平，劉求實.社會組織危機參與的效果研究[J].

重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012，（4）.

[12][美]萊斯特·M·薩拉蒙.公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福

利國家中政府與非營利組織的關(guān)系[M].田凱，譯.北京：

商務(wù)印書館，2008.

[13]奧斯特羅姆.社會資本：流行的狂熱抑或基本概念[J].

中國社會科學(xué)，2000，（2）.

[14]弗朗西斯·福山.社會資本、公民社會與發(fā)展[J].馬克

思主義與現(xiàn)實，2003，（2）.

[15]陳翼周.治理績效與社會資本——基于社會資本外部

性視角[J].中共浙江省委黨校學(xué)報，2010，（4）.

[16][美]曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].陳郁，譯.上

海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1995：1-3.

[17]陳秀峰.公共危機治理中的非政府組織參與[J].華中

師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2008，（1）.

[18]曹現(xiàn)強，趙寧.危機管理中多元參與主體的權(quán)責(zé)機制分

析[J].中國行政管理，2004，（7）.

[19]鄧旭峰.公共危機多主體參與治理的結(jié)構(gòu)與制度保障

研究[J].社會主義研究，2011，（3）.

[責(zé)任編輯：孫 巍]