政府財政、收入分配與擴大內需

摘要：隨著經濟的增長，中國居民收入總體水平上升，但受到傳統發展模式限制，貧富差距在擴大，已經影響到內需消費的增長。從理論和實證角度分析目前中國政府財政與收入分配以及貧富差距的關系，結果表明，我國政府的財政收支政策尚無法達到保證社會公平性、減少貧富差距的目標，因而需要調整政府的收支政策，增加對普通公民的支付轉移，加大社會福利保障的支出力度，提高居民收入在GDP中的比重，真正發揮政府財政調節社會公平性的作用，以促進經濟的可持續發展。

關鍵詞：政府財政；收入分配；貧富差距；財政收支政策；調整

中圖分類號：F812 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）05-0087-05

一、引言

受金融危機的影響，我國外貿出口增長開始下降，擴大內需消費已成為保持經濟可持續發展的主要路徑。但受到我國傳統發展模式的影響，內需消費增長緩慢，消費不足，且投資與消費不平衡。解決內需消費不足的辦法就是調整收入分配以消除貧富差距，這其中政府財政應當起到主要的調節作用。實際上，政府財政的主要職能之一就是收入再分配。

目前對我國政府財政的既有研究，主要集中于財政問題本身和政府財政對經濟增長的影響：蔣亞萍（2010）[1]對我國政府財政支出和經濟增長的關系進行了VAR時間序列模型分析；董直慶等（2007）[2]利用Bootstrap方法對我國財政與經濟增長關系進行了實證檢驗；劉曉紅（2006）[3]從作用機制角度分析了財政支出對經濟增長的影響；汪東華（2006）[4]從我國處于轉型期入手對我國財政支出規模與經濟增長關系進行了研究。而有關我國居民收入、貧富差距問題的現有研究則集中于對貧富差距本身和基尼系數等指標的分析。例如：陳昌兵（2007）[5]對各地區居民收入基尼系數的計算及其非參數模型分析；陳宗勝（2002）[6]關于總體基尼系數估算方法的一個建議；黃濤等（2006）[7]在地區人均GDP分布的基礎上對基尼系數進行了分析。其它還有不少類似文獻，但在既有文獻中鮮有研究政府財政與我國收入分配以及貧富差距之間關系的學術論文。僅有的幾篇從財政角度論述貧富差距的論文，如王瑞（2008）[8]和賀蕊莉（2005）[9]等均僅從定性分析與經驗分析的角度加以研究，缺乏理論深度和定量分析結果的支持。

本研究通過對既有數據進行統計和計量模型分析，從理論和實證角度揭示目前中國政府財政和收入分配以及貧富差距的關系，并在此基礎上提出相應政策建議，以圖彌補相關研究領域的欠缺。

二、我國居民收入分配現狀

1.我國居民收入水平與恩格爾系數。恩格爾系數是19世紀德國統計學家恩格爾提出的用以衡量一國居民生活水平的經濟統計指標。其計算方法可以簡單地表述為食品支出總額占個人消費支出總額的比重。一般而言，一個家庭越窮，家庭總支出中用來購買食物的支出比例就越大，家庭越富，家庭總支出中用來購買食物的支出比例則越小，因此恩格爾系數越小越好。根據國家統計局的資料，1978年我國農村家庭的恩格爾系數高達67.7%，城鎮家庭約57.5%，平均超過60%。到2009年，中國城市家庭恩格爾系數已經下降至36.5%，農村家庭恩格爾系數也降至40.96%。圖1與圖2分別描述了從1978年至2009年我國城市和農村居民恩格爾系數的變化情況，兩者總體上都呈現下降趨勢，而且農村家庭的恩格爾系數下降要比城市家庭下降幅度顯著。這些變化充分說明了我國居民總體生活水平的提高。但是，與發達國家相比，我國的居民收入仍然很低。美國2007年的恩格爾系數僅為12.7%，遠遠低于我國，說明其人均收入水平和生活水準大大超過我國。因此，在外貿出口減緩、內需消費無力的經濟壓力下，如何大力提高我國居民收入水平，進而提高內需消費，是一個重要的問題。

2. 居民可支配收入與政府財政影響之計量模型分析。除了以上的描述性統計分析，本研究對我國城市居民的可支配收入進行回歸分析，期望找到與之有關聯的影響因素。自變量選取了國內生產總值（GDP）、財政總收入、財政總支出以及建筑業總產值，所有的數據均來源于國家統計局和中國統計年鑒。由于本模型采用了23年的時間序列數據，故而對其進行了單位根與協整檢驗，檢驗結果顯示因變量與其它自變量均無協整關系，而單位根檢驗顯示有輕微的一階單位根現象。故本研究將普通最小二乘法（OLS）和向量自回歸（VAR）模型的分析結果均陳列在表1中，括號外面的是OLS的回歸結果，括號里面的為VAR分析結果。從整體上看兩種估計方法的結果差異很小。兩個回歸的結果均顯示GDP和城市居民可支配收入之間呈現強烈的正相關，即GDP的增長或者說經濟的增長可以從總體上增加居民的可支配收入。此外兩個模型的結果表明，政府財政收入會對居民可支配收入產生不利影響，這主要是由于財政收入的主要來源（收入稅）會減少居民的可支配收入，這一結果符合宏觀經濟基本理論。在財政總支出這一變量的顯著性上，兩個模型略有分歧，OLS的回歸結果顯示財政支出對因變量有明顯的正相關性，而VAR顯示這一正相關性的統計顯著性不是很強。但不管怎樣，兩者的結果都說明了政府財政支出總體上對城鎮居民可支配收入有著積極的作用。建筑業總產值這一變量（這里的建筑業在統計中僅包括建筑工程、基建項目等工業產業，與之相關的房地產服務業等則不包含在內，被歸類在第三產業中）在兩個模型的分析結果中均對城鎮居民可支配收入有著顯著的負相關性，表明我國現在建筑業的過度投資，已經整體上對居民收入的增長產生了不利影響。

以上分析顯示了近年來我國居民收入和生活水平的總體發展情況，但是僅有恩格爾系數和居民收入模型只能說明家庭總收入的增長和總體生活水平的變化，卻無法闡明我國居民收入的貧富差距和收入分配的公平性。而20世紀初意大利經濟學家基尼提出的基尼系數則可以很好地解決這一問題。

三、 我國貧富差距狀況

1.貧富差距與基尼系數?；嵯禂凳歉鶕趥惔那€所定義的判斷收入分配公平程度的指標。在0和1之間變化，可以用來綜合考察居民內部收入分配差異狀況。基尼系數最大為“1”，表示居民之間的收入分配絕對不平等，100%的收入被一個人或一類人全部占有了；基尼系數最小等于“0”，表示居民之間的收入分配絕對平等，人與人之間收入完全平均。由于這兩種絕對情況在實際生活中不可能出現，因此，基尼系數的實際數值一般介于0-1之間。國際上通常把0.4作為收入分配差距的“警戒線”。

根據世界銀行、聯合國等機構的資料（見圖3），中國的基尼系數在1978年大約為0.304，到2000年上升至0.409，之后一直攀升，2004年為0.439，2009年在0.48左右，2010年則估計達到0.52（聯合國測算），遠遠超過了0.4的警戒線，已跨入收入差距懸殊行列，財富分配非常不均。

2.基尼系數與政府財政影響之GARCH模型分析。為了了解影響我國收入分配和貧富差距的原因，本研究將基尼系數作為因變量與相關變量進行回歸分析。這些自變量包括政府財政支出的增長速度、財政收入的增長速度、財政收支平衡狀況（將財政支出減去財政收入）以及包含了房地產服務業的整個第三產業產值。所有的數據均為時間序列年度數據，包含了2009年之前共23年的數據樣本。本研究把因變量做單位根檢驗發現僅有不是很嚴重的一階自相關，然后將基尼系數與其他所有自變量逐一做協整檢驗發現均無協整問題。最后決定采用GARCH模型，模型中設定為滯后一階加以方差調整分析。

從表2中可以看出包含了商業、金融業和房地產服務業的第三產業與我國的基尼系數呈現出顯著的正相關性，即對我國貧富差距的拉大起到了推動作用。首先這很符合我國的國情，表明最近幾年我國富裕階層的出現主要來自于這些第三產業部門。因此政府的稅收力度應當向第三產業部門集中，不僅包括收入稅也應當包含營業稅和其它稅種，并且適當減少從第一、第二產業部門收稅的幅度。

從政府收支赤字來看，其也對我國的基尼系數有著顯著的正向推動作用，表明我國政府的過度支出和基礎建設投資絕對值，不能減少貧富差距，反而增加了貧富差距，說明我國政府的財政收支政策尚未達到保證社會公平的目的，因而需要調整政府的收支對象，減少一些大型基建項目的存量投入，增加對普通公民的支付轉移，從而真正發揮政府財政調節社會公平性的作用。從政府支出增長速度來看，其統計量表現出嚴重的不顯著特征，即該變量對我國基尼系數的影響不明顯或者無法判斷。這也從另一個角度說明我國政府的財政支出政策失去了社會調節功能，無法達到保持社會公平性減少貧富差距的目標。最后一個自變量政府收入的增長速度和基尼系數之間呈現出顯著的高度正相關性，再一次表明政府的財政稅收收入增長過快并且其結構不合理而對我國的貧富差距起到了拉大作用，而非調節。

3.收入分配和貧富差距的地理分布。統計顯示，目前我國總人口中20%的最低收入人口占收入的份額僅為4.7%，而20%的最高收入人口占總收入的份額高達50%。這其中，除了收入份額差距和城鄉居民收入差距的原因，區位因素導致的收入差距也很明顯。東中西部地區居民收入差距很大。圖4為世界銀行根據資料數據提供的中國貧困人口的地理區位分布情況。該圖利用GIS系統描繪出中國貧困率的情況，顏色越深代表貧困率越高。從圖中可以明顯看出西部地區貧困率很高，而低貧困率的省份都集中在東部沿海。其中江蘇、浙江、福建和廣東為中國貧困率最低的4個省份。

從省內貧富差距來看，也有類似的區位差異情況。中國基尼系數最低的地方是浙江，最高的地方是貴州。浙江的居民多經商，中高等收入人群龐大，而貴州個體私營經濟較少。類似于貴州，甘肅、青海等地的基尼系數也都高。表明貧困率較低的發達地區貧富差距反而小于貧困率較高的西部欠發達地區。

綜上所述，我國當前的貧富差距已經拉大，收入和財富的不平均分配，會直接影響到我國的內需消費，尤其會影響到中檔消費品的消費。根據消費理論，低檔產品的收入彈性很小，故而貧富分化可能會影響到低收入家庭的總體消費水平，但是無法明顯減少其對生活必需品的需求。而高檔商品會隨著一批新興富裕階層的出現而被擴大消費。這樣，既有一定的收入彈性，又不是生活必需品的一些中檔商品則會成為貧富差距變動過程中的棄兒，從而影響到這些產品的消費和生產，進而影響到整體國民經濟的增長。進一步說，由于貧富差距的拉大和通貨膨脹，即使在居民名義收入增加的情況下，其實際收入所代表的實際購買力仍可能出現下降趨勢。如何在通貨膨脹與居民收入之間保持平衡，是擴大內需、實現中國經濟可持續增長的一個主要問題。

四、導致貧富差距的財政與政策因素

1.政府稅收的過度增長和不合理結構。目前，中國政府稅收過度增長，已經導致政府收入直接對居民人均可支配收入產生了負相關性（表1中的模型分析結論），同時也推動了貧富差距的擴大（表2中的分析結果）。過度的稅收增長和土地收入，導致各級政府存下了大筆存款，據央行公布的統計數據顯示，“政府存款”項目下的資金額從1999年的1785億元上升到2008年的16963.84億元。而居民儲蓄所占份額越來越小，據人民銀行統計，2007年家庭儲蓄占國民收入比重僅在20%左右。美國《福布斯》雜志2009年將中國的“稅負痛苦指數”排在全球第二的位置。該排名反映的并不僅僅是稅賦過重問題，而是我國稅制和稅收收入結構，即社會上低收入水平成員的實際稅負過重問題。事實上，消費者承擔的相當一部分稅款來自重復計收的營業稅，涉及交通、建筑、金融保險、郵電通訊、文化體育、娛樂、服務業等很多方面。此外，政府的稅收外財政收入過高且缺乏有效的監督管理，也是導致 “宏觀稅負”過重的原因。

2.政府支出的不均衡與社會保障。按發達國家的理念，政府收入中僅有一小部分是為了維持國家機器的正常運轉，政府通過財政進行收入再分配是為了更加公平地將社會財富在居民中分配，因此，大量的政府收入被用于對居民的轉移支付而不是政府消耗。但是目前，我國政府的支出明顯偏重于政府本身的消耗和對基礎設施的投入，而對福利與社會保障體系的轉移支付力度不足。從表2的模型分析來看，政府財政支出的增加已經無法對減少貧富差距產生顯著的作用。而在理論上，政府支出應該是減少貧富差距的重要手段。目前，公民感到稅收負擔重的一個重要原因，就在于財政性支出在社會福利、轉化為居民服務的社會性保障設施方面還遠遠不夠，導致了對我國稅負水平的誤解。換言之，“宏觀稅負”的高低只是一方面，其與“宏觀福利”是否匹配則更為重要。如果高稅負帶來了高福利，或者低福利導致的低稅負，都是可以接受的。瑞典等北歐國家的稅負比我國重，但公眾抱怨卻少，主要是因為財政收入多用于民生。但是目前我國的國民納稅比例已經等同于甚至高于發達國家，而享受到的公共福利和社會保障卻不足。此外，社會保障和支付轉移在不同地區間的水平也不平衡，中西部地區的基本社會保障低于東部沿海地區，也進一步加劇了整體上的貧富差距。

3.政府補貼與農村收入問題。我國農村居民收入問題一直是影響貧富差距的主要因素。據統計，我國城鄉人均收入差距之比已從改革開放初期的1.8：1擴大到2007年的3.33：1。在農村，社保、醫保普及面小、福利低。由于我國人多地少的傳統問題，農業收入無法成為農村居民收入增長的主要來源，外出勞務則面臨大量的社會問題，包括社保、醫保、工傷與失業保障等。而政府對農業居民的補貼明顯不到位，與歐美日等發達國家相比幾乎可以被完全忽略。事實上，一些發達國家對農村居民的補貼甚至超過其農業收入本身的數額。

4.政府壟斷行業與收入的結構性失衡。目前國內的完全公平競爭市場還未完善。在我國從計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，存在著行業壟斷和權利尋租問題，導致壟斷行業職工收入過高，而非特權、非壟斷普通工商業的員工收入的低迷。某些特殊的行業和企業掌握著壟斷性的權力和資源，與其他行業和企業處在不平等競爭地位，獲得壟斷高額利潤，其主要存在于金融、電力、鐵路、醫療等部門。據國家統計局統計，電力、電信、石油、金融、保險、水電氣供應、煙草等國有行業的職工不足全國職工總數的8%，但工資和工資外收入總額卻相當于全國職工工資總額的55%。

5.政府土地收入與房地產業資本的過度擴張。我國建筑業的擴張已經對城市人均可支配收入產生了顯著的負面影響，而包含了房地產服務、開發、營銷和中介的第三產業也對貧富差距的擴大起到了顯著的推動作用。房地產業近10年來的過度增長，產生了極大的泡沫，在吸聚了大量社會資金、成批制造億萬富豪的同時，卻使整體經濟遭受重大損失。這樣就形成對一部分人明顯的利益輸送，構成了一種財富掠奪的方式，使大多數非投機普通購買者的消費能力受到重創。

五、減少貧富差距擴大內需的財政對策

1.政府稅收改革與平衡課稅。由于稅收的增長可能會直接傷害到經濟的效率，因此要積極地關注國家稅收增長的問題，在考慮到稅收與經濟效率的同時照顧公平課稅。目前我國稅收對居民消費的影響主要來源于兩個方面，一個是直接影響的收入稅，還有一個是間接影響的消費稅，消費稅可以通過對價格的影響改變居民的消費需求。因此，政府在制定稅收政策的時候必須同時考慮這兩個方面，在盡可能不傷害經濟效率的前提下，考慮到公平問題。

減稅是未來稅制改革目標，應進行結構性減稅。居民收入稅、企業增值稅、營業稅等稅種從總體上說都應當減少。減稅可以為企業創造良好的外部環境，也可以為居民收入和消費提供動力。具體可以從以下三個方面入手：

（1）對壟斷性行業加大征稅力度、對競爭性行業減少稅收。這樣有利于經濟效率的提高，也有利于社會公平。對于小企業、企業的創新活動要給予稅收優惠。

（2）在減稅的同時，也要有結構性增稅。最典型的是對資源稅和對于污染環境產業的征稅要增加，這樣有利于產業結構調整，實現符合科學發展的外部性稅收改革。

（3）實行居民收入稅制度改革。嘗試實行兩個層面的個人所得稅政策，對于針對居民勞動所得的工資收入實行較低稅率，并繼續加大不同收入層次的稅率差距；對資本投資收入實行較高稅率，在實行此項措施時可以有計劃地區別對待投機資本收入和實體投資收入，對投機資本收入實行更高稅率，而對實體投資收入實行相對較低稅率。這樣不僅可以在保障國家稅收收入的情況下減少貧富差距進而促進內需，還可以抑制資本投機行為，減少證券市場風險。

2.政府支出體制改革與社會福利保障。目前的貧富差距問題會影響我國未來的發展潛力，直接抑制消費，影響經濟增長，尤其會抑制貧困地區的發展，加劇地區差異。因此，收入分配政策必須調整，社會福利保障必須得到進一步的加強，這對于實現可持續發展至關重要。增加社會福利保障不僅能夠幫助我們減少風險，同時還可以通過進一步的分配收入給予個人更多的機會和更多的資源，保障人民的生活水平，從而能夠進一步推動內需消費的增長。

因此，政府的財政支出要向改善民生傾斜。減少體制內與體制外社會福利保障的差距，增加社會福利的公平與效率。財政支出需要建立有效機制，實現公開透明，能夠發揮人代會監督作用。

（1）加強對地方政府建設項目支出的監管，充分運用PPP等新型機制，減少無效率的財政支出與浪費。目前，各級政府的政府間資源轉移缺乏可預見性。在這些資源的運用過程中，需要建立更好的問責機制。加強中央以及上一級政府對下級政府財政資金使用的監管能力，強化人代會監督同級政府的財政收支狀況，以減少無效率的財政支出與浪費。在大型基礎建設項目中，可以減少政府財政的投入，轉換政府的角色，使其從投資者變成監管者，充分利用新型的公私合作（PPP）模式，利用更加完善的私人融資市場，完成大型基建項目的融資、運營和管理。這樣，不僅可以節省財政資金，而且可以提高效率。

（2）加大社會福利保障的支出力度。社會保障能夠非常有效地減少貧困、縮小貧富差距，從而實現可持續的增長。通過進一步保障居民收入，保護居民少受各種經濟風險的影響，減少收入的不平等，能夠幫助我國擴大內需，進而推動增長。對于地方政府來說，提供充足的社會保障應該被放到非常重要的位置。在減少政府消耗性支出和基建投入的同時，加大對居民的支付轉移，大幅度增加社會福利保障。要實質性增加城鎮最低工資水平，加大對貧困人口的補貼水平。加快醫保改革進程，把政府財政實質性地投入到醫療、教育、廉租房、環保等公共服務上來，解除制約消費的瓶頸，提高居民的實際購買力。同時要加快建立現代慈善組織，改革原有的組織，救助弱勢群體。鼓勵民間組織參與救濟特困階層。在稅收上實行慈善抵稅制度，給慈善捐助以鼓勵。充分利用民間資源和慈善捐助，共同進行慈善事業，使其與政府行為互相補充。

3.政府的政策調控與收入分配。政府的經濟性政策調控對收入分配也會產生一定影響，因此可以通過政府相關政策改革提高居民收入，減少貧富差距。在以人口紅利為主的外向型經濟時代，低收入曾被認為是中國經濟發展的優勢，然而長期的低收入，使中國的內需消費市場無法得到發展。因此，有必要大幅度提高居民收入水平。可以從幾個政策層面加以完善：

（1）完善中國證券和其它資本投機性市場的監管體制，防止普通公共投資者的利益受到特權機構、上市公司和暴利投機者的影響。要進一步改革新股發行制度，堵住最大的掠民通道。新股應全流通發行，減少公眾股投資者的利益剝奪問題，改革新股詢價制度，解決特權機構的無風險暴利、上市公司高價圈錢等弊端。要制定嚴格的措施，規定上市公司必須合理分紅，控制新股發行節奏，逐步形成真正鼓勵長期投資的環境，保障公眾投資者的利益。

此外針對房地產市場中的投機行為，要出臺相關政策加以限制，運用投機稅收、價格上限、房屋和土地空置懲罰等多種手段，切實有效地減少房地產投機行為，阻斷有關暴利渠道，進而減少普通消費者的損失。

（2）加強對壟斷行業的監管，強化對中小企業的支持。從行業的角度，政府應當打破現有的行業準入導致的壟斷，放開對電力、電信、金融、保險、煙草等壟斷行業的準入限制，發揮市場的選擇優勢，減少行業之間的收入差距。從壟斷收入的角度，政府必須借鑒成熟的發達國家經驗，以法律的形式，對政府壟斷的范圍和壟斷價格加以限制。從壟斷行業職工收入的角度，政府對少數必須由國家壟斷經營的行業，要加強對其收入分配的控制，完善國有壟斷企業的治理和規范薪酬。對國有壟斷企業的高管薪酬也應加以限制，以合理的分配機制鼓勵職工創新。

今后國家應更多地扶持國內中小企業，開放行業的準入，通過稅收、資金等給予中小企業更多的支持。

（3）在收入分配制度改革中，消除政策性因素，增加農民收入，縮小城鄉收入差距。除了之前提到的強化農村社會福利保障的政策外，應在推進城市化過程中，注意解決農民收入問題。例如：積極推進戶籍制度改革，減少農民進城的身份障礙；全面開展農村勞動力再就業培訓制度，積極提高農村勞動力的工作素質，消除農民進城的就業障礙；深化土地制度改革，保障農民的合法財產利益。

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出版社，2010.[責任編輯：孫 巍]