我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期信訪與司法契合的必要性及路徑選擇

摘要：近年來，由于信訪和司法缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致大量社會(huì)矛盾糾紛集中通過信訪化解，嚴(yán)重制約法治社會(huì)建設(shè)。本文從我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的時(shí)代背景出發(fā)，在闡述現(xiàn)行信訪制度及其工作機(jī)制功能定位的現(xiàn)狀、分析其存在弊端和改革必要性的基礎(chǔ)上，探索信訪與司法契合的路徑，旨在推動(dòng)信訪、司法制度的改革與創(chuàng)新，形成信訪、復(fù)議和訴訟各司其職，相互銜接，協(xié)調(diào)統(tǒng)一的社會(huì)矛盾糾紛化解新格局。

關(guān)鍵詞：社會(huì)轉(zhuǎn)型期；權(quán)利救濟(jì)；信訪制度；司法；契合路徑

中圖分類號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2013）05-0028-05

信訪作為一項(xiàng)中國(guó)特色的制度，在我國(guó)長(zhǎng)期存在有其深厚的社會(huì)歷史文化根基，它既是黨和政府聯(lián)系人民群眾的重要窗口和橋梁，又是公民依法行使民主權(quán)利、維護(hù)自身利益、表達(dá)利益訴求的重要形式。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)進(jìn)入了體制轉(zhuǎn)軌、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化、利益調(diào)整和觀念轉(zhuǎn)變的社會(huì)轉(zhuǎn)型期。因轉(zhuǎn)型期民主和法治建設(shè)相對(duì)滯后，缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，各種深層次社會(huì)矛盾和問題大量凸顯，且解決的難度越來越大。司法救濟(jì)和行政救濟(jì)是公民維護(hù)自身合法權(quán)益的正當(dāng)途徑，信訪作為一種重要的補(bǔ)充形式，在化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面有著獨(dú)特的不可代替的作用。然而，信訪本身是人治社會(huì)的產(chǎn)物，信訪人治導(dǎo)向下的糾紛解決機(jī)制和現(xiàn)代法治導(dǎo)向下的糾紛解決機(jī)制之間存在一定悖論。在長(zhǎng)期的信訪工作中，由于信訪制度本身設(shè)計(jì)的缺陷和信訪工作人員執(zhí)行的偏差，導(dǎo)致現(xiàn)有信訪功能錯(cuò)位甚至異化。因此，必須在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治社會(huì)的目標(biāo)下，全面認(rèn)識(shí)現(xiàn)行信訪制度及其工作機(jī)制的功效，構(gòu)建信訪與司法的銜接機(jī)制，有效整合二者的功能，助推社會(huì)和諧進(jìn)步。

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型期信訪功能的新認(rèn)識(shí)

1.信訪的糾紛解決、權(quán)利救濟(jì)功能錯(cuò)位。據(jù)國(guó)家權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)分析，全國(guó)信訪總量，由上世紀(jì)90年代初的年發(fā)生量200萬件次，逐年攀升，到2000年突破1000萬件次，2005年新修訂的《信訪條例》實(shí)施后，情況稍有好轉(zhuǎn)，但仍處在千萬件次左右的高峰之上。[1]“信大不信小，信上不信下，信訪不信法”的信訪怪象仍未從根本上改觀，森林土地糾紛、征地拆遷問題、合同糾紛等也呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，由此引起的打斗、上訪事件、群體事件不斷出現(xiàn)。一些群眾在自身利益遭受侵害時(shí)，不知如何運(yùn)用法律武器來保護(hù)，而是相信“人治”，“人”大于“法”，認(rèn)為“小鬧小解決、大鬧大解決”，領(lǐng)導(dǎo)的級(jí)別越高、批示越明確、解決問題越快。一些地方也采取了一些息事寧人的做法，從而助長(zhǎng)了個(gè)別群眾大事小情走信訪這條捷徑的風(fēng)氣。[2]長(zhǎng)期的信訪熱導(dǎo)致人們產(chǎn)生了對(duì)信訪的過度依賴和過高期望，使信訪成了解決糾紛的“萬能藥”，各級(jí)各類的信訪機(jī)構(gòu)也成了“超級(jí)法院”。信訪熱的同時(shí)，行政復(fù)議、訴訟等作為正式的基礎(chǔ)性的糾紛解決機(jī)制卻逐漸被淡化或漠視，出現(xiàn)被邊緣化的危險(xiǎn)。

我國(guó)的信訪機(jī)構(gòu)最初是作為黨政機(jī)關(guān)的秘書部門而設(shè)立的，是一個(gè)下情上達(dá)的信息傳遞機(jī)構(gòu)，屬于咨詢、協(xié)調(diào)為主的黨政機(jī)關(guān)秘書性質(zhì)。從信訪制度的最初定位來看，它應(yīng)當(dāng)是公民進(jìn)行政治參與、國(guó)家獲取社會(huì)信息的一種民主實(shí)現(xiàn)和政府管理形式，糾紛解決僅是其派生的一個(gè)功能，而諸如訴訟、行政復(fù)議和行政監(jiān)察等制度才是解決糾紛的基礎(chǔ)性機(jī)制。[3]但是自上世紀(jì)90年代中期開始，信訪活動(dòng)所涉及的內(nèi)容及其所波及的影響卻突破了信訪設(shè)計(jì)者的制度預(yù)期，其中越級(jí)訪、群體訪和形式各異的個(gè)訪更是將信訪熱推向了高潮。而在這股熱潮中，帶有法律或準(zhǔn)法律屬性以化解糾紛、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)為目的的信訪活動(dòng)呈爆炸性增長(zhǎng)。[4]持續(xù)的信訪熱潮不僅催生了各級(jí)各類龐大的信訪機(jī)構(gòu)，也使信訪的使用頻率和關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了行政訴訟、行政復(fù)議等司法糾紛解決途徑。當(dāng)然這也與行政復(fù)議制度在實(shí)踐運(yùn)作中的不得力，尚未充分發(fā)揮其原初設(shè)計(jì)的功效有關(guān)。

實(shí)踐證明，如果大多數(shù)人將信訪作為權(quán)利救濟(jì)的主要手段甚至最后的希望，勢(shì)必會(huì)因制度承載過重而使其功能失衡與制度異化。因?yàn)槿藗儼研旁L作為解決沖突、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的途徑而被社會(huì)所接受的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，在于對(duì)其它糾紛解決機(jī)制存在合理性、有效性的懷疑，這勢(shì)將進(jìn)一步?jīng)_擊司法制度的權(quán)威性和司法機(jī)關(guān)的公信力。正如有的學(xué)者所言，信訪這種“玄機(jī)”重重的制度安排，雖可使法律正義的目標(biāo)部分得到實(shí)現(xiàn)，但這一過程恰恰是以犧牲法律的自主性和現(xiàn)代法律賴以取得合法性基礎(chǔ)的程序性價(jià)值為代價(jià)的。[5]總之，目前這種“強(qiáng)信訪、弱司法”功能失衡與制度異化的糾紛解決機(jī)制，不利于各種深層次社會(huì)矛盾糾紛的解決，影響社會(huì)主義法治社會(huì)建設(shè)，迫切需要我們重新審視信訪與司法的功能定位和相互關(guān)系，建立一種相互銜接，互相配合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，良性高效運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制。

2.信訪的民意表達(dá)、政治參與功能萎縮。政治文明是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)之一。公民有序的政治參與與利益表達(dá)是實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)之間的制度化溝通，構(gòu)筑政權(quán)合法性的重要手段。我國(guó)信訪制度設(shè)計(jì)的目的之一，就是通過人民群眾以向黨和政府來信來訪的方式提出意見建議，確保黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系，保障人民當(dāng)家做主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

信訪制度在創(chuàng)設(shè)之初，旨在建立一條“上達(dá)”民意的渠道。這一方面是一種以聯(lián)系群眾、反映社情民意為主的特定化的政治參與行為，另一方面，又可以起到消除民怨、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“安全閥”和“減壓閥”作用。在毛澤東時(shí)代，人民群眾通過來信來訪投入運(yùn)動(dòng)和斗爭(zhēng)，是“大眾動(dòng)員型信訪”時(shí)期我國(guó)公民主要的政治參與和利益表達(dá)方式。[6]同時(shí)，黨和政府也可從中獲取政策信息并及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策推行中出現(xiàn)的問題，以便適時(shí)作出調(diào)整和修正。改革開放以后，黨的工作重心轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，運(yùn)動(dòng)式的“大眾動(dòng)員型信訪”失去了其存在的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，信訪制度的政治參與功能因缺乏組織的動(dòng)員而日漸萎縮。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的法律和政策更體現(xiàn)了對(duì)相關(guān)利益的分配和調(diào)整，因此更需要相關(guān)利益主體充分地政治參與，以保障其合法權(quán)利。然而實(shí)際狀況卻是，由于我國(guó)憲法規(guī)定的許多內(nèi)容處于“休眠”狀態(tài)，公民的一些民主權(quán)利如政治參與和利益表達(dá)權(quán)等沒有得到充分實(shí)現(xiàn)。近些年不斷涌現(xiàn)的與人民群眾切身利益密切相關(guān)的救濟(jì)類“信訪洪峰”，在某種意義上與失去有組織的“動(dòng)員”導(dǎo)致政治參與型信訪的萎縮存在一定的關(guān)聯(lián)。此外， 由于信訪中批評(píng)建議權(quán)的行使受到公民的政治熱情、受教育水平和參政議政能力等條件的制約，而申訴、控告和檢舉權(quán)的行使卻幾乎沒有什么條件限制， 導(dǎo)致在信訪實(shí)踐中呈現(xiàn)出批評(píng)建議權(quán)的行使相對(duì)消極，而申訴、控告、檢舉權(quán)的行使相對(duì)積極的失衡狀況。[7]

有學(xué)者指出：“從全國(guó)信訪統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，有百分之二十的信訪表達(dá)的是公民參政議政的意愿，這也表明信訪制度一定程度上形成了發(fā)展我國(guó)民主政治的渠道。”[8]目前，我國(guó)民眾的參政議政水平可能一時(shí)不會(huì)很高，但隨著參與意識(shí)逐漸增強(qiáng)，這項(xiàng)功能將越來越發(fā)揮其重要的作用。各級(jí)黨、政機(jī)關(guān)的信訪部門在處理大量案件中，可以廣泛地接觸各階層各類型的社會(huì)成員，了解他們的不同利益訴求，這本身就是了解民情、匯聚民意的過程。信訪糾紛解決機(jī)制可以將這種決策參考作用作為它的一項(xiàng)“副產(chǎn)品”加以擴(kuò)展，其對(duì)決策提供的信息和意見質(zhì)量可能超過直接參政議政的信訪形態(tài)。信訪事項(xiàng)的解決經(jīng)驗(yàn)，無疑將有助于形成清晰具體、務(wù)實(shí)可行的政策，以及調(diào)整既有的相關(guān)政策甚至法律規(guī)范。[9]如果我們能夠準(zhǔn)確定位、充分發(fā)揮信訪的民意表達(dá)、政治參與功能，通過信訪制度及其工作機(jī)制，把憲法賦予公民的政治參與和利益表達(dá)權(quán)等與司法工作機(jī)制有效銜接，讓信訪的政治參與功能兼容到一些程序中（如信訪聽證、人大集中接訪、聯(lián)席信訪等），實(shí)現(xiàn)信訪政治參與功能的制度化、程序化，必將有利于信訪功能和司法功能有效結(jié)合，推動(dòng)法律賦予公民的諸多民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和法治化水平的提高。

3.信訪的權(quán)力監(jiān)督功能實(shí)效單一。建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須建立健全各種權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，形成一個(gè)嚴(yán)密的強(qiáng)有力的監(jiān)督制約網(wǎng)絡(luò)，防止行政權(quán)的擴(kuò)張和司法權(quán)濫用，否則，再完備的行政救濟(jì)制度在運(yùn)行過程中也會(huì)受到權(quán)力的干預(yù)，難以發(fā)揮權(quán)利救濟(jì)的作用。[10]我國(guó)《憲法》第41條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”從監(jiān)督法的角度來說，信訪可以對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為起到監(jiān)督、制約作用。另外，信訪活動(dòng)體現(xiàn)了公民在國(guó)家政治生活中的發(fā)言權(quán)，以及對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督與制約。作為國(guó)家機(jī)關(guān)，接待信訪是它的義務(wù)；作為公民，信訪的權(quán)利依據(jù)是“信訪權(quán)”，信訪權(quán)在憲法中表現(xiàn)為監(jiān)督權(quán)，我國(guó)在實(shí)踐中保障公民行使監(jiān)督權(quán)最有效的制度之一就是信訪制度。[11]實(shí)踐中，對(duì)法律監(jiān)督的有效方式往往是來自外部的社會(huì)監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督無疑有一定的局限性。運(yùn)用信訪監(jiān)督機(jī)制，可以更好地促進(jìn)政府機(jī)關(guān)依法行政，規(guī)范運(yùn)行公權(quán)力，維護(hù)好公民的合法權(quán)益。

根據(jù)現(xiàn)行《信訪條例》的規(guī)定，信訪對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的特點(diǎn)有三：其一，監(jiān)督范圍的廣泛性。受信訪監(jiān)督的是行使某種公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)、組織和社會(huì)團(tuán)體。其二，監(jiān)督過程的互動(dòng)性。信訪能將信訪人的監(jiān)督與國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，而信訪人的監(jiān)督體現(xiàn)在提出請(qǐng)求并要求參加事件的處理、陳述和質(zhì)證方面。其三，監(jiān)督結(jié)果的實(shí)效性。有關(guān)機(jī)關(guān)在受理信訪后，對(duì)公權(quán)力行為進(jìn)行處理，處理的結(jié)果可能是維持、撤銷或者改變?cè)袨椤Ｄ壳暗膯栴}是這種功能在實(shí)際運(yùn)行中的成效主要體現(xiàn)在舉報(bào)貪污腐敗案件及提供有關(guān)線索方面。從某種意義講，當(dāng)前信訪部門成了“綜合舉報(bào)中心”，其它方面的監(jiān)督成效并不明顯，信訪改變或撤銷不當(dāng)行政行為的情形很少，信訪監(jiān)督的互動(dòng)性、結(jié)果的透明度不夠。[12]為此，有必要促進(jìn)信訪的權(quán)利監(jiān)督和法律監(jiān)督的融合，使信訪監(jiān)督逐步成為監(jiān)督系統(tǒng)中群眾監(jiān)督體系的一個(gè)重要組成部分，以期在反腐倡廉建設(shè)中發(fā)揮更重要的作用。

二、社會(huì)轉(zhuǎn)型期信訪與司法契合的必要性

我國(guó)正處在一個(gè)由初級(jí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)、倫理社會(huì)向法治社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期。各種社會(huì)利益群體的急劇分化打亂了原有的社會(huì)格局，而在法治不健全、民主化程度較低、整個(gè)社會(huì)缺乏一個(gè)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制的制度環(huán)境之下，難免會(huì)引發(fā)種種矛盾和社會(huì)沖突，影響社會(huì)秩序。一些地方政府在執(zhí)行國(guó)家信訪制度時(shí)，實(shí)施的某些具體規(guī)定更是激化或加劇了社會(huì)矛盾。如內(nèi)地某省發(fā)布的《信訪問責(zé)暫行規(guī)定》，明確規(guī)定對(duì)發(fā)生5次來信、重復(fù)來信量連續(xù)3個(gè)月排在全省前3位的省轄市和排在前5位的縣（市、區(qū)），給予通報(bào)批評(píng)；對(duì)赴京、到省重復(fù)信訪量連續(xù)兩次排在全省前5位的縣（市、區(qū)），取消信訪工作年度評(píng)先資格；重復(fù)信訪量排在全省前5位的縣（市、區(qū)）主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)不得提拔、調(diào)動(dòng)。[13]像“信訪量大，領(lǐng)導(dǎo)禁升遷”、“上訪一人，罰款×萬”、“信訪一票否決”等規(guī)定在一些地方的具體信訪制度中也是屢見不鮮。在眾多現(xiàn)實(shí)壓力下，一些地方和部門為了降低信訪量，組織大規(guī)模的“截訪”、“控訪”，借“維穩(wěn)”之名采取非法手段粗暴干涉群眾正常信訪，甚至對(duì)上訪告狀的群眾實(shí)施“嚴(yán)打”等活動(dòng)時(shí)有發(fā)生。從信訪統(tǒng)計(jì)量上看，的確見到了“效果”，但這不僅無助于群眾困難和問題的解決，結(jié)果反而可能會(huì)使問題繼續(xù)拖延，矛盾進(jìn)一步激化。近年來信訪“小高峰”持續(xù)不斷，集體訪、重復(fù)訪、越級(jí)訪問題越來越突出，不少集體訪有組織、有策劃、相互串聯(lián)，參與人數(shù)多，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，且時(shí)有過激行為發(fā)生，就是對(duì)現(xiàn)有信訪亂象及其制度弊端的有力證明。

與群眾對(duì)信訪的期待持續(xù)高漲相比，現(xiàn)行信訪制度的弊端已經(jīng)帶來了諸多消極后果。多元信訪組織體系一方面拓寬了訴求渠道，但缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，客觀上導(dǎo)致政治權(quán)威的流失；剛性的信訪責(zé)任機(jī)制一方面促進(jìn)了矛盾的化解，但也催生了基層政府對(duì)上訪者的打擊迫害，客觀上導(dǎo)致基層激進(jìn)主義的萌發(fā)；信訪的權(quán)利救濟(jì)功能一方面有助于矯正司法不公，但也容易消解司法權(quán)威，客觀上導(dǎo)致現(xiàn)代國(guó)家治理基礎(chǔ)的弱化。[14]凡此種種，均使人們反思：現(xiàn)行信訪制度是否已經(jīng)走到了盡頭，在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家的新時(shí)期，信訪制度究竟應(yīng)往何處走，這是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、學(xué)術(shù)界和廣大人民群眾都共同關(guān)注而且討論已久的重大問題。

在信訪制度改革的討論中，按其觀點(diǎn)大致可以分為三派：一派認(rèn)為信訪制度是人治的表現(xiàn)，與法治相悖，應(yīng)當(dāng)廢除，以中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的于建嶸為主要代表。他認(rèn)為，信訪制度的思想基礎(chǔ)是專制主義的皇權(quán)意識(shí)以及由此決定的“人治”思想。這一制度不僅不是現(xiàn)代民主理念的體現(xiàn)，甚至不符合以民為本的政治理念，而是在強(qiáng)化“官重民輕”的皇權(quán)思想。無論這個(gè)制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起到過多大作用，都應(yīng)該退出中國(guó)的政治舞臺(tái)。[15]深圳大學(xué)教授關(guān)志鋼認(rèn)為，現(xiàn)行信訪制度的導(dǎo)向與對(duì)民眾的心理暗示是弊大于利，是典型的人治重于法治，處理問題隨意性太大，不利于依法治國(guó)方略的實(shí)施。他主張，在未來我國(guó)基層法院建設(shè)條件具備的情況下應(yīng)徹底取消信訪制度。[16]另一派則與其針鋒相對(duì)，認(rèn)為信訪是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的重要體現(xiàn)，需要也完全可以法制化，所以力主強(qiáng)化信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力，制定信訪法，提高其法律地位。如國(guó)家行政學(xué)院杜鋼建教授認(rèn)為，信訪說到底就是體現(xiàn)公民的請(qǐng)?jiān)笝?quán)利，而這一權(quán)利是公民政治權(quán)利中非常重要的一項(xiàng)；沒有權(quán)威性是現(xiàn)有信訪機(jī)構(gòu)遇到的最大問題，只能加強(qiáng)，不能弱化。[17]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員康曉光作為強(qiáng)化信訪的支持者，提議賦予信訪部門更多如調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力。在信訪制度及其工作機(jī)制的存廢問題上，筆者比較認(rèn)可中國(guó)政法大學(xué)的應(yīng)星和長(zhǎng)期從事信訪研究的李秋學(xué)的觀點(diǎn)，[18]認(rèn)為信訪制度與法治是“亦敵亦友”的關(guān)系，關(guān)鍵在于如何把握時(shí)代需要加以規(guī)范引導(dǎo)，主張應(yīng)采取漸進(jìn)改良的方式實(shí)現(xiàn)信訪制度的法治化，從而發(fā)揮其最大功用。

在當(dāng)前社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型，眾多深層次矛盾凸顯的時(shí)期，由于信訪活動(dòng)本身內(nèi)容的廣泛性和復(fù)雜性，各種社會(huì)矛盾集中體現(xiàn)在信訪案件中。目前，信訪工作仍承擔(dān)著整個(gè)社會(huì)制度變遷中緩合化解矛盾及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重任，一方面，在我國(guó)政治參與體制尚不健全的條件下，信訪制度是公民尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行利益表達(dá)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)相對(duì)均衡的重要制度性渠道之一，另一方面，在我國(guó)司法體制尚不完善的前提下，信訪救濟(jì)是我國(guó)公民的重要救濟(jì)途徑之一。因此，我們認(rèn)為信訪制度是中國(guó)政治體制中不可或缺的重要制度安排，其在轉(zhuǎn)型期承載著其它制度難以代替的功能。雖然當(dāng)前信訪制度和司法制度在利益表達(dá)、糾紛化解、權(quán)利救濟(jì)等功能上出現(xiàn)了重疊錯(cuò)位，部分功能甚至與現(xiàn)代法治精神相背馳，但筆者認(rèn)為這不是一成不變的，我們必須深刻認(rèn)識(shí)信訪制度存在的現(xiàn)實(shí)性和歷史必然性，從轉(zhuǎn)型期的時(shí)代背景出發(fā)，認(rèn)真研究信訪制度所承擔(dān)的現(xiàn)實(shí)功能和變遷趨勢(shì)，使信訪制度隨時(shí)代的發(fā)展和環(huán)境的改變而進(jìn)行必要的調(diào)適。

總之，從信訪制度存在的現(xiàn)實(shí)性上看，通過強(qiáng)化信訪來解決所有社會(huì)矛盾是不現(xiàn)實(shí)的，而通過取消信訪，強(qiáng)化法治來化解所有社會(huì)糾紛也是不可能的。信訪制度在實(shí)際運(yùn)作中與法治的張力，決定了該制度的過渡性。信訪制度的根本出路，在于民主和法治的有效融合。因此，既不能大刀闊斧削弱甚至取消信訪制度，也不能簡(jiǎn)單地強(qiáng)化信訪部門的權(quán)力，通過提升信訪部門的權(quán)威來予以實(shí)現(xiàn)。社會(huì)轉(zhuǎn)型期的信訪、司法制度改革必須充分挖掘其各自的正向積極功能，確定功能重心，努力探索信訪救濟(jì)與司法救濟(jì)的契合點(diǎn)，將信訪制度納入法治的軌道，按照黨政、人大、司法的機(jī)構(gòu)性質(zhì)和基本功能定位，形成信訪、復(fù)議和訴訟既各司其職，而又相互銜接、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的社會(huì)矛盾糾紛解決新格局。

三、社會(huì)轉(zhuǎn)型期信訪與司法契合的路徑思考

首先，完善信訪制度，實(shí)行訴訪分離。由于信訪立法偏軟，規(guī)范措施欠缺，一些地方政府在處理涉訴信訪時(shí)常常采取與常規(guī)信訪無差別的處置方式，混淆了信訪與司法的功能定位，為此，有必要將信訪納入法治軌道，使信訪和司法各歸其位、各司其職。一是盡快出臺(tái)信訪法。明確信訪機(jī)關(guān)的受案范圍和條件，對(duì)信訪案件進(jìn)行科學(xué)分類，不同的信訪案件按不同的渠道處理。對(duì)于非訴信訪案件由信訪機(jī)關(guān)處理，對(duì)于涉訴信訪案件，可復(fù)議的移交復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議，可調(diào)解的交由有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)解，確實(shí)無法調(diào)解的則引導(dǎo)當(dāng)事人通過訴訟解決，明晰信訪對(duì)司法活動(dòng)監(jiān)督的范圍是司法人員在行使職權(quán)中的違法犯罪行為，而不是司法審查的實(shí)體內(nèi)容；完善信訪程序，對(duì)信訪問題的提出、受理、辦理、答復(fù)和督察等一系列法律程序作出明確規(guī)定；加強(qiáng)責(zé)任追究，明確信訪機(jī)構(gòu)及其工作人員在信訪工作中的責(zé)任和義務(wù)。對(duì)經(jīng)過三級(jí)程序認(rèn)定終結(jié)的信訪事項(xiàng)，如果信訪人繼續(xù)無理上訪，擾亂社會(huì)秩序的，要追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。二是構(gòu)建訴訪分離機(jī)制。要理順“訴”與“訪”的關(guān)系，在界定信訪和司法功能定位的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)訴訪甄別，堅(jiān)持訴訪分離，在公民窮盡所有司法救濟(jì)程序之前，其它機(jī)關(guān)和個(gè)人不應(yīng)受理當(dāng)事人就法院裁判提出的涉訴信訪，也不能以交辦的方式要求法院處理化解，確保法律爭(zhēng)議通過法律程序解決。要建立訴訪分離工作模式，通過訴訟程序與非訴訟程序信訪機(jī)制的分類處置、分別管理，構(gòu)建程序化、規(guī)范化、科學(xué)化的訴訪分離工作模式。要嚴(yán)格區(qū)別訴訪處理方式，用法律程序解決法律爭(zhēng)議，用社會(huì)方法化解社會(huì)矛盾。對(duì)經(jīng)涉訴信訪終結(jié)后當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難或其它困難的，應(yīng)當(dāng)從司法程序中剝離，納入社會(huì)救助機(jī)構(gòu)和社會(huì)保障體制內(nèi)妥善化解，以社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保障的方式加以解決。[19]

其次，改革司法體制，確保司法救濟(jì)地位。只有讓人民群眾更加方便地行使訴權(quán)，更加便捷地參加訴訟，更加真切地感受司法的公正和權(quán)威，人們才會(huì)越來越少地采用訴諸政治權(quán)威的方式實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，通過司法途徑解決問題才能成為公民自覺和理性的選擇，而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于司法體制改革的力度和實(shí)效。一是改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財(cái)物管理體制。實(shí)現(xiàn)審判權(quán)的依法獨(dú)立公正行使，既要做好“頂層設(shè)計(jì)”，進(jìn)一步深化確保司法權(quán)獨(dú)立行使的體制、機(jī)制以及經(jīng)費(fèi)、人事保障等方面的改革，真正排除各種法外干擾，也要進(jìn)行具體制度操作安排，使司法活動(dòng)更加科學(xué)化和規(guī)范化。二是重塑司法裁判的公信力。要全面實(shí)現(xiàn)裁判文書上網(wǎng)，方便公民查詢判決結(jié)果，消除一些無妄的猜測(cè)，督促法官更加認(rèn)真、審慎地行使審判權(quán)。在條件許可下，可將一些備受社會(huì)關(guān)注的案件，尤其是行政訴訟案件，通過庭審直播、邀請(qǐng)社會(huì)公眾旁聽等方式，提高司法過程的公開和透明度，逐步恢復(fù)司法裁判在群眾心中的權(quán)威性和公信力。三是改革訴訟制度。要完善人民法院的終審、再審制度，確立涉訴信訪的終結(jié)機(jī)制，解決“無限申訴”問題。建議最高人民法院通過司法解釋對(duì)涉訴信訪作出統(tǒng)一的終結(jié)規(guī)定，避免有限司法資源的浪費(fèi)。四是健全司法救助制度。要建立司法救助體系，完善司法救助措施，將司法救助資金納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，也可嘗試建立司法救助金制度，吸引社會(huì)資本參與，擴(kuò)大司法救濟(jì)金的救助范圍，讓社會(huì)的弱勢(shì)群體知道打官司、能打官司、打得起官司，習(xí)慣通過訴訟方式化解矛盾糾紛。

再次，健全行政救濟(jì)制度，促進(jìn)信訪、復(fù)議和訴訟銜接。“訴”與“訪”是兩個(gè)相互分離又相互銜接的過程，信訪、復(fù)議和審判機(jī)關(guān)既要分清職責(zé)，理清渠道，各司其職，不越位不缺位，又要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“訴”與“訪”的銜接。一是建立信訪與行政復(fù)議銜接機(jī)制。要建立案件分流移送制度。信訪機(jī)構(gòu)接到信訪事項(xiàng)后，應(yīng)及時(shí)對(duì)案件的基本情況進(jìn)行審查，如確定該爭(zhēng)議符合行政復(fù)議的受理?xiàng)l件，應(yīng)及時(shí)移送行政復(fù)議受理機(jī)構(gòu)，并建議或書面告知信訪人依法向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)議，復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)將處理結(jié)果書面通報(bào)信訪機(jī)構(gòu)。要建立聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議應(yīng)每半年至少召開一次，強(qiáng)化信訪和行政復(fù)議工作情況信息交流與反饋，及時(shí)掌握系統(tǒng)內(nèi)行政爭(zhēng)議的動(dòng)向和趨勢(shì)，分析引發(fā)爭(zhēng)議的原因，特別是對(duì)于具有普遍性和典型性的行政爭(zhēng)議，要提出預(yù)防和化解的對(duì)策，為領(lǐng)導(dǎo)研究制定有關(guān)決策提供參考。二是建立信訪與訴訟銜接機(jī)制。要加強(qiáng)涉訴信訪案件辦理的專職機(jī)構(gòu)建設(shè)。現(xiàn)有各級(jí)法院的立案庭尚不足于承擔(dān)新形勢(shì)下涉訴信訪工作任務(wù)，建議各級(jí)法院參照?qǐng)?zhí)行局的模式，設(shè)立立案信訪局。同時(shí)，各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院應(yīng)在信訪機(jī)構(gòu)設(shè)立接待室，使涉法涉訴信訪案件直接進(jìn)入復(fù)議或訴訟程序，最大限度地使矛盾糾紛通過法定的程序和救濟(jì)渠道解決。[10]三是建立訴訟與非訴訟銜接機(jī)制。加強(qiáng)法院對(duì)各種調(diào)解的司法確認(rèn)工作，創(chuàng)新訴訟與行政調(diào)解、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解以及其它非訴訟糾紛解決方式的有效銜接，促進(jìn)各種糾紛解決方式相互配合、相互協(xié)調(diào)，以審判權(quán)規(guī)范、支持和保障其它非訴訟糾紛解決方式的實(shí)施。四是設(shè)定行政復(fù)議前置程序。為增強(qiáng)糾紛解決的效果，可以設(shè)定行政行為的復(fù)議前置程序，申請(qǐng)人在提起行政訴訟之前，需窮盡所有行政救濟(jì)程序，這樣既可使糾紛盡快得到解決，也可避免加重訴訟的負(fù)擔(dān)。

第四，擴(kuò)大復(fù)議訴訟范圍，提升司法審查影響力。目前信訪的“寬”與行政復(fù)議、行政訴訟的“窄”是導(dǎo)致信訪超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的主要原因，要改變這種現(xiàn)狀，使復(fù)議、訴訟真正發(fā)揮權(quán)利救濟(jì)作用，就必須降低門檻，擴(kuò)大其受理范圍。一是擴(kuò)大行政復(fù)議的受理事項(xiàng)范圍。要依法擴(kuò)大可納入行政復(fù)議事項(xiàng)的范圍。將法律沒有明確排除在行政復(fù)議范圍外的事項(xiàng)納入，如直接涉及當(dāng)事人具體權(quán)利義務(wù)的行政答復(fù)和證明行為；行政機(jī)關(guān)的不作為行為；復(fù)議申請(qǐng)超過法定期限但有合理理由的情形；形式上以內(nèi)部行政行為表現(xiàn)出來，實(shí)質(zhì)上侵害當(dāng)事人合法權(quán)益的行為等。要依法放寬對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人的資格限定。以“利害關(guān)系人說”作為判斷行政復(fù)議申請(qǐng)人的標(biāo)準(zhǔn)更符合司法改革的價(jià)值取向。二是擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。通過修改《行政訴訟法》，確立司法的最終審查權(quán)，實(shí)現(xiàn)信訪法治化。要擴(kuò)大行政訴訟案件范圍，將規(guī)章以下的抽象行政行為納入行政訴訟范圍，避免各類“紅頭文件”對(duì)公民、法人和其他組織造成利益損害，不僅有助于保護(hù)不特定多數(shù)人的合法權(quán)益，而且可以大幅減少信訪量；對(duì)具體行政行為直接導(dǎo)致公民權(quán)益受到侵害的案件，也應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟范圍，盡量使大部分行政爭(zhēng)議能通過司法程序予以解決，減少因行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的涉訴信訪的發(fā)生率。要擴(kuò)大行政相對(duì)人權(quán)益受保護(hù)的范圍。行政相對(duì)人權(quán)益受司法保護(hù)的范圍不應(yīng)僅限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯了公民、法人或者其他組織的出版、結(jié)社、游行示威、宗教信仰等權(quán)利，以及政治權(quán)、受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)等其他權(quán)利的，公民也應(yīng)具有訴訟的權(quán)利，應(yīng)將憲法和法律賦予公民法人的所有權(quán)利納入行政訴訟的保護(hù)范圍。

此外，監(jiān)督是任何權(quán)力公正行使的保障，審判權(quán)也不例外。應(yīng)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事、行政案件立案、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，凡是法院不予立案、裁判不公、執(zhí)行不力的，當(dāng)事人有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)提出法律監(jiān)督的請(qǐng)求，這一方面有助于法院增強(qiáng)主動(dòng)性，另一方面有助于幫助法院排除權(quán)力機(jī)關(guān)的不當(dāng)干擾，實(shí)現(xiàn)司法公正。

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[責(zé)任編輯：黎 峰]