中國社會組織：成長歷程與現狀透視

摘要：20世紀以來，中國社會組織的成長發展呈現出“一個過程、五個階段”的特征，即從總體上看，中國社會組織的成長發展是一個曲折的過程，先后經歷了萌芽、起步、停滯、復興和擴展五個大的歷史階段。而經過百余年的曲折發展特別是改革開放30多年來的快速發展，當前中國社會組織總體數量龐大、組織形式多樣、活動領域廣泛、行動能力初顯，但同時也呈現出官民二重性突出、行政化色彩濃厚、運作管理不規范、發展不平衡等特征。

關鍵詞：社會組織；成長歷程；發展現狀；總體特征

中圖分類號：C912.2 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）05-0021-04

近年來，黨的十七大報告、十八大報告以及國家“十二五”規劃等多個文件中強調要“加快社會組織建設”、“引導社會組織健康有序發展”、“發揮社會組織在社會公共事務管理中的作用”。而無論是“加快建設”、“引導發展”，還是“發揮作用”，都應當建立在對當前中國社會組織實際狀況的分析和把脈之上。鑒此，對20世紀以來中國社會組織百余年的成長歷程進行回顧和掃描，對當前中國社會組織的現實狀況進行透視和分析，無疑十分必要。

一、中國社會組織：成長歷程

盡管傳統中國一直存在著民間結社和民間公益活動，但由于大共同體本位制度的存在，公民社會長期湮沒于政治國家之中，直到近代，一個相對獨立的公民社會在中國才逐漸形成并得以發展。1978年改革開放之后，“由于賴以存在和發展的經濟、政治、法律環境均發生了重大的改變，在中國歷史上第一次大規模地催生了民間組織。”[1]而縱觀20世紀以來中國社會組織的成長史，其歷程可以概括為“一個過程、五個階段”。所謂“一個過程”，是指從總體上看，中國社會組織的成長經歷了一個曲折的過程；“五個階段”則是指在這個曲折的過程中，中國社會組織的成長主要經歷了萌芽、起步、停滯、復興和擴展五個大的歷史階段，每個歷史階段又都受到當時的政治、經濟、社會以及文化環境的影響，呈現出鮮明的歷史特征。

1.萌芽階段（20世紀初至1949年）。20世紀初至1949年新中國建立的40多年中，中國處于各種勢力相互爭奪的半殖民地半封建社會，這一時期不少社會組織在中國涌現出來，大致可分為六種類型：“一是行業協會，主要是由傳統的手工業者、早期工商業者等組成的以維護群體利益和行業秩序為主旨的各種‘會館’、‘行會’等。其中，有一部分是傳統商會、行會的延續，另一部分則是伴隨民族工商業的興起而發展起來的新型行業組織。二是互助與慈善組織，主要是各種‘互助會’、‘合作社’、‘協會’、‘慈善堂’、‘育嬰堂’等。其中，一部分是中國傳統的互助組織和慈善組織的延續，另一部分則主要是由外國傳教士所建立。三是學術性組織，主要是各種‘學會’、‘研究會’、‘學社’、‘協會’等。其中，一部分產生于清末洋務運動時期，是思想啟蒙和西學東漸的產物；另一部分產生在20世紀20-30年代，是五四運動和新文化運動的產物。四是具有很強政治色彩的社會政治性組織，主要是以學聯、工會、婦聯、青年團等為代表的革命性社團，以‘三青團’、‘干社’等為代表的反革命社團，以及在抗戰期間興起的各種戰地服務組織、救國會等。五是文藝性組織，主要是由文化界、文藝界人士創設的各種劇團、劇社、文工團、棋會、畫社等。六是中國近代一直被蒙上一層神秘面紗的‘會黨’或秘密結社，如哥老會、青幫、洪幫等，此類組織常常帶有一定的反政府傾向，其中有一部分為革命黨人所利用?！盵2] 總體上看，萌芽階段的社會組織活躍于中國社會的各個層面，多帶有鮮明的政治色彩，在產生上則表現出典型的“自下而上”特征。

2.起步階段（1949年至1966年）。這一階段是中國社會組織發展真正的奠基時期。1949年新中國成立后，政府對民間結社進行了一次大規模的清理和整頓，一大批帶有強烈封建色彩的互助組織、慈善組織以及帶有宗教性、反革命性質的組織被依法取締。與此同時，中國民主同盟、九三學社等一部分政治傾向明顯的社團被確立為政黨組織，成為中國共產黨領導下并與其進行通力合作的民主黨派。這期間，政務院分別于1950年和1951年制定并頒布了《社會團體登記暫行辦法》和《社會團體登記暫行辦法實施細則》，使用“社會團體”的概念來定義民間組織，確立了社會團體的類別、登記的范圍、籌備登記以及成立登記的程序、原則、登記事項以及處罰等內容，確立了社會團體的分級管理原則，并從國家政權的角度初步建立了規范民間社團的分級登記管理體系。此后一直到 20世紀60 年代中期，社會組織在規模上得到了一定的發展。

3.停滯階段（1966年至1978年）。從1966 年“文化大革命”開始直到1978年改革開放前的十余年間，中國的政治、經濟、文化、教育等各個領域的工作和生活秩序都受到了嚴重沖擊，民主與法制遭到嚴重破壞，社會組織的發展因此陷入癱瘓、扭曲和停滯狀態，已有社會團體等社會組織幾乎全部停止了活動。與此相反，一種特殊的“社會組織”——紅衛兵組織以及各種各樣的造反派組織卻一度得到快速畸形發展。

4.復興階段（1978年至1998年）?！拔母铩苯Y束之后，黨和政府進行了撥亂反正，政治、經濟、社會、文化等領域的工作重新回到正軌，民主法制建設逐漸得到加強，黨和國家工作重心也實現了由“階級斗爭”向“經濟建設”的轉移。在改革開放政策的推動下，中國的各項事業得到迅猛發展，社會組織由此進入到復興與結構調整的階段，并再次步入發展高潮。這一時期，社會組織除了在數量上有急劇增長之外，在分布結構上也發生了明顯的變化。20世紀80年代之前，中國社會組織的種類相對單一，主要是高度行政化的社會團體，如工會、共青團、婦聯等。而到了20世紀80年代，社會組織的種類大為擴展，基金會、商會以及民辦的學校、醫療機構等實體性服務機構快速發展起來。

5.擴展階段（1998年至今）。從1998年起，國家先后修訂了《社會團體登記管理條例》，頒布了《中華人民共和國公益事業捐贈法》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》《中華人民共和國民辦教育促進法》等一系列法律、法規，為中國社會組織管理的法制化奠定了法律基礎。與此同時，隨著社會主義市場經濟的快速發展，社會領域思想更加活躍，而經濟體制改革、行政體制改革、政治體制改革等各項改革的深入推進特別是政府職能的加快轉變又使得社會組織獲得了更為廣闊的發展空間，所有這些都進一步推動了社會組織向著更廣的領域擴展，并呈現出多元化的發展趨勢。

二、中國社會組織：發展現狀

經過20世紀以來一百余年的發展特別是改革開放30多年來的快速發展，當前中國的社會組織無論在數量上、體系上、活動上和影響上都達到了一個前所未有的高度，具體體現為：

1.總體數量龐大。近年來，中國社會組織在數量上不斷增長（詳見圖1和表1）。截至2011年底，“全國依法登記的各類社會組織共46.2萬個，其中，社會團體25.5萬個，民辦非企業單位20.4萬個，基金會2614個。”[3] 需要指出的是，這些數據只反映了中國社會組織數量的一部分，因為當前僅社會團體、民辦非企業單位、基金會或國際分支可依法注冊。換句話說，中國社會中還存在大量未在民政機構注冊的各類社會組織，而它們的數量實際上遠遠超過了注冊組織的數量。有學者認為，“保守估計，這些未在民政機構注冊的組織總數應該不少于200萬，主要包括掛靠在其他事業單位或社團下的各種組織、校園組織、各類草根組織、網絡組織以及在工商部門注冊獲得企業（公司）法人資格的組織，還有一些正在轉型的事業單位等。而總體來看，當前中國社會組織的總數應該不低于300萬個?！盵4]

2.組織形式多樣。當前中國的社會組織不僅數量龐大，而且種類繁多，形式多樣。僅在民政部合法登記的就有社會團體、民辦非企業單位、基金會三大類。其中，社會團體又可分為工商業服務、科技與研究、教育、衛生、社會服務、文化、體育、法律、宗教、生態環境、農業以及農村發展、職業及從業組織、國際及涉外組織、其他等14類；民辦非企業單位又可分為科技服務、生態環境、教育、衛生、社會服務、文化、體育、商務服務、宗教、國際及其涉外組織類、其他等11類；基金會又可分為公募基金會、非公募基金會以及境外基金代表機構等3類。除了上述三大類多個小類之外，中國的社會組織至少還包括工商登記的非營利組織、城市社區群團組織、農村基層民間組織、境外在華NGO以及其他新型社群組織等。而中國社會組織中，“除了許多較為獨立的各種法人形式、實體形式的組織之外，還有許多具有較強依附性、寄生性的非獨立或半獨立的組織形式，主要依附于各級各類黨政機關、事業單位、社會團體等；亦有許多具有較強流動性、松散性的非固定或半固定的組織形式，主要采取沙龍、俱樂部、會所等形式?！盵5]

3.活動領域廣泛。從實踐觀察來看，中國社會組織的活動領域十分廣泛。清華大學NGO研究所2000年進行了一項調查顯示，當時中國的社會組織已經存在于中國經濟社會的各個主要領域里，其中相對重要的領域依次為：“社會服務（44.63%），調查、研究（42.51%），行業協會、學會（39.99%），文化、藝術（34.62%），法律咨詢與服務（24.54%），政策咨詢（21.88%）和扶貧（20.95%）。”[6] 而當前在民政部門合法登記的三大類社會組織中，社會團體的五個最主要的活動領域依次為：農業及農村發展（20.43%）、社會服務（13.33%）、工商服務（9.76%）、文化（8.81%）和科技研究（7.5%）；民辦非企業單位五個最主要的活動領域依次為：教育（51.42%）、社會服務（15.56%）、衛生（10.58%）、科技服務（5.37%）和文化（4.33%）。①由此可見，中國社會組織的活動領域雖然十分廣泛，但同時又相對較為集中，而這些較為集中的活動領域通常是社會需求旺盛、公共物品供給不足且政府政策又相對允許和鼓勵發展的領域。

4.行動能力初顯。隨著中國社會組織的發展壯大，其行動能力也在實踐中逐漸顯露出來。近年來出現的怒江建壩、汶川地震救援等一系列有代表性的標志事件就是最好的說明。在2004年的怒江建壩事件中，由于綠家園、大眾流域、自然之友、綠島、地球村等環保組織的積極介入和反對，誘發了一場大規模有關是否在怒江筑壩建設水電站的社會爭論，并引起了溫家寶總理的重視，該項目最終也因此被擱置。2005年6月9日，中國社會轉型論壇在“2004年影響中國社會轉型的20件大事”中將“環保組織阻建怒江水電站事件”列為第九位，指出“民間組織開始對公共政策產生重大影響”，并認為“純粹的民間組織質疑并最終改變了政府的決策，這是一個飛躍，在中國的社會發展進程中具有里程碑式的意義”。[7]而2008年“5·12”汶川地震發生后，很多社會組織在第一時間就趕到了現場，并在救災搶險、災后重建包括心理援助等方面都發揮了很大的作用。這些社會組織在汶川地震救援中參與之廣、行動之迅速、聯動反應之強以及所表現出的志愿獻身精神、集體合作能力及不畏艱險的意志等，給全世界留下了深刻印象，令世人對中國社會組織刮目相看。

三、中國社會組織：總體特征

雖然改革開放以來中國社會組織的發展可看作是“全球結社革命”的一部分，但由于中國和西方國家的社會基本制度有著本質區別，社會結構、文化傳統等存在重大差異，受這些因素影響，中國社會組織在發展過程中呈現出了一些不同于西方發達國家社會組織的特點。

1.官民二重性突出。一般來說，社會組織主要以志愿性為基礎，通過其自身的公共性活動以實現一定的公共利益。然而，中國的社會組織由于產生的條件和環境有自己的特殊性，因此，與西方不同，中國的社會組織具有明顯的“官民二重性”特征：一方面，社會組織作為“公民社會組織”，獨立于政府，為廣大民眾服務；另一方面，社會組織又與政府有著千絲萬縷的聯系。實際上，在中國，絕大多數能夠有效運作并具有一定社會影響力的社會組織主要是由政府創建并受政府主導的，特別是諸如學術團體、行業協會、基金會等一些有重要影響的社會組織表現尤為明顯。雖然自20世紀90年代以來，為了提高社會組織的自主性，政府不斷以文件形式規定黨政部門現職領導人不得擔任各種民間組織和民辦非企業單位的領導職務，但是對重要的和具有一定影響力的社會組織，政府始終掌握著主導性。而從資金來源上看，這些重要的社會組織的活動經費一般也是由政府財政撥款，在經濟上主要甚至完全依賴于政府。

2.行政化色彩濃厚。受官民二重性特征的影響，加之對政府的依賴，中國的不少社會組織帶有濃厚的“行政化”色彩。②特別是那些具有官方背景的社團組織以及一些行業協會、專業協會和知名基金會等，這一特征表現得尤為明顯。就前者而言，它們一般接受各級黨政機關的領導，享受一定的行政級別，其領導人的任免也由主管單位的黨委決定；就后者來說，它們的主要領導人通常也是由各級黨政部門任免，有編制并享有一定的級別，更有甚者，有些行業協會甚至承擔部分行政管理職能，被稱為“二政府”。在這樣的情況下，一些具有官方背景的社會組織的負責人和工作人員仍然沿襲著行政單位的傳統思維模式，將政府機關的官僚習氣帶入到組織管理和運轉之中，結果導致主動性、創造性和進取精神缺乏，服務意識淡漠，應變能力低下，運行效率不高。

3.運作管理不規范。中國的社會組織絕大多數是在改革開放后的30多年中成長和發展起來的，其結構和功能都還很不規范，加之受官民二重性和行政化的影響，中國社會組織的社會公信力總體不高。近年來爆發的一些事件更是導致不少社會組織的社會公信力急劇下降。如中國紅十字會和中華慈善總會因分別受“郭美美事件”和“捐贈門事件”的影響，其公信力被社會公眾普遍質疑。實際上，這些事件之所以出現，社會之所以質疑它們的公信力，究其根本原因，還是在于這些社會組織沒有按照公益慈善組織的規范進行運作，內部管理機制混亂，財務收支缺少公眾監督，工作人員缺少從事慈善事業必備的素養等。而除了上述這些具有一定社會知名度的自上而下建立的“官辦型”社會組織外，不少自下而上生長起來的“草根型”社會組織，其項目運作、資金使用、財務管理等方面同樣十分混亂，加之缺乏有效的自律機制和監督機制，結果產生了各種問題，甚至出現貪污、挪用、卷款潛逃等惡性事件。

4.發展不平衡明顯。中國社會組織在發展上的這種不平衡特征主要體現三個方面：一是社會組織內部發展的不平衡。一般來說，根據其產生方式的不同，中國的社會組織大致可以分為自上而下的“官辦型”和自下而上的“草根型”兩大類。相對于后者，前者多具有官方背景，其中的一些組織如中國紅十字會、中華慈善總會等甚至有國家法律來保證其地位，它們在活動經費、辦公場地、人員工資等方面一般可以得到政府的幫助、支持或資助，不必為組織的生存和發展發愁，因而容易獲得更多的社會資源，增強自身的經濟實力，吸引更多的成員，開展更多的活動，從而擴大社會影響，得到社會更多的重視，獲得更好的發展。二是社會組織區域發展的不平衡。社會組織的發展與區域經濟社會發展水平有著重要關系，如同我國經濟社會發展在東、中、西部存在較大差異一樣，我國社會組織的發展也表現為東部發達地區多，西部貧困地區少。三是社會組織城鄉發展的不平衡。由于城鄉之間經濟社會發展水平以及城鄉公眾對社會組織認知程度存在較大差異，社會組織在城市特別是特大城市更容易獲得社會關注和支持。而在中小城鎮和農村地區，除了扶貧開發、環境保護等少數外來社會組織之外，本地社會組織往往難以得到充分的資金支持，因而發展緩慢。

注 釋：

①根據《民政部2011年社會服務發展統計公報》相關數據計算

得來，見：http：//www.gov.cn/gzdt/2012-06/21/content_2166

922.htm.

②有學者將我國社會組織的行政化分為“被動的行政化”和

“主動的行政化”兩個方面，前者是指政府因組織的慣性將

社會組織納入行政層級管理的軌道，例如，一旦社會組織與

政府簽訂協議，接受政府的委托，參與公共服務的生產，政

府就會不自覺地將社會組織納入層級管理的范疇；后者是指

社會組織為了獲取政府的資源支持和其他優惠條件而主動地

向政府靠近，接受政府的領導或干預。而無論是出于政府組

織慣性的被動行政化還是出于社會組織資源獲取的主動行政

化，其根源都在于社會組織對政府的資源依賴。參見：易承

志.社會轉型與治理成長：新時期上海大都市政府治理研究

[M].北京：法律出版社，2009：143.

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[3]民政部2011年社會服務發展統計公報[DB/OL].http：//www.

gov.cn/gzdt/2012-06/21/content_2166922.htm.

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[5]王名.中國NGO的發展現狀及其政策分析[J].公共管理

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[6]王名.中國NGO研究2001——以個案為中心[M].聯合國

區域發展中心，清華大學NGO研究所，2001：11.

[7]2004年影響中國社會轉型十大事件[DB/OL].http：//www.gre

engrants.org.cn/poster/show.php？id=1140.

[責任編輯：宇 輝]