轉型期中國社會矛盾化解的理念與機制探索

摘要：中國社會轉型正處于關鍵時期，社會矛盾和社會問題日益突出。由于社會轉型的整體性與復雜性，社會矛盾的產生有著多方面的根源，并主要體現為利益與權利的訴求，矛盾沖突的主要屬性也隨著社會發展發生著改變。社會矛盾的有效化解，既要實現管理理念向治理理念的轉換，又要通過制度規則體系的建設與整合，構建社會矛盾化解的綜合性長效機制和靈活性前瞻機制，最終促成社會理性的重構以及社會自我調節機制的形成。

關鍵詞：轉型期；社會矛盾；化解；治理理念；制度體系；公共政策

中圖分類號： D66 文獻標識碼：A 文章編號：1002-7408（2013）05-0007-04

當前，中國社會已經進入到了轉型的關鍵時期，經濟發展優先的導向和GDP高速增長伴隨的各種社會問題開始顯現，突出表現為經濟、社會發展的失衡，群體性事件等各種社會問題與矛盾沖突不斷發生，在一定程度上造成了對社會秩序的擾亂。對此，近幾年我國也一直通過加強社會建設、創新社會管理來化解社會矛盾，然而從一些地方政府的現實作為來看，各種滯后性、僵化的應對措施不僅沒有很好地化解矛盾，反而成為矛盾激化的“導火線”，導致“官民沖突”愈演愈烈。究其實質而言，這是由于許多黨政領導干部沒有正確認識各類社會矛盾的性質與根源，所秉持的舊式管理思維和方式不能適應現實社會發展的新形勢、新特點。既然當前的主要社會矛盾是在社會轉型與發展過程中產生的，其有效化解的路徑就在于實現理念的轉換和機制的創新。

一、當前中國社會矛盾的根源與性質

美國政治學者塞繆爾·亨廷頓曾提出過一個十分重要的理論命題：“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。”他的解釋是：“一般來說，純正的傳統社會雖然愚昧、貧窮，但卻是穩定的。但是，到了20 世紀中葉，所有傳統社會都變成了過渡性社會或處于現代化之中的社會。正是這種遍及世界的現代化進程，促使暴力在全球范圍內蔓延。”[1]亨廷頓的命題較好地契合了對當前我國主要社會矛盾的認識，它們主要是在當前我國所經歷的歷時長久且影響深刻的社會轉型過程中產生的，而利益因素是在這一現代化過程中引發各種矛盾和沖突的最基礎的原因之一。

開始于改革開放的社會轉型至今已持續30多年，并將繼續進行下去，這一轉型是我國社會類型的整體性與結構性轉變過程。其整體性表現為社會各個領域以及不同層面在轉型過程中均發生著顯著性演變，包括政治、經濟、社會、文化、意識形態等，由于社會轉型的全面性，各種矛盾沖突產生的根源亦是多方面的。首先，市場化的改革取向打破了我國原有的整體社會利益格局，社會成員之間的利益關系發生了巨大的變化，“市場經濟發展的累積效應，以及個體自然稟賦、發展際遇等的差異，逐漸放大為社會財富占有的多寡，從而導致社會利益結構的快速分化?！盵2]利益分化伴隨著利益訴求的彰顯，成為許多社會矛盾的基礎。其次，政治體制改革相對于經濟體制改革的滯后，使得我國社會利益結構迅速改變的同時，缺乏配套性的收入分配機制、利益協調機制、補償機制來保障弱勢群體的生存狀況。同時，社會群體的利益表達與政治參與渠道十分有限或運行不暢，不僅無益于利益糾紛的解決，還加深了公眾對政府的不滿。再次，隨著社會結構的分化，差異性的群體身份開始形成并固化，一些遭受權利剝奪與社會排斥的群體所產生的心理失衡成為引發社會失范的重要原因。加上當前我國公民社會發育并不成熟，社會組織力量較弱，在政府與公民間缺乏有效的協調力量和緩沖空間，使得許多社會問題更容易凸顯并激化。最后，轉型時期許多社會矛盾的產生還直接源于政府公共部門及人員自身的問題，如效率低下、貪污腐敗等。從現實來看，腐敗等問題自身無法促成社會沖突的發生，因為腐敗的社會成本被廣泛地分散于所有社會個體身上，會產生“集體行動的困境”。但是在由某些其他原因引發的沖突事件中，如果以政府公務人員腐敗作為口號的話，往往會迅速獲得社會認同，造成沖突的蔓延與激烈化。

當前大多數學者較為一致地認為利益因素特別是經濟利益在引發各種社會矛盾中居于基礎性和主導性地位。此外，隨著社會轉型的推進，這些矛盾沖突的主要屬性也發生著改變。例如，隨著改革開放成果不斷增加，我國已經由“生存型”階段步入了“發展型”階段，社會的主要矛盾發生了相應改變，“公共產品短缺取代私人產品短缺成為經濟社會發展的突出矛盾”。[3]這種矛盾就是我們所說的“民生”問題，即大多數人的生存條件和福利狀況的改善與國家經濟的發展相脫節，各種公共產品供給嚴重不足，且基本公共服務分配不均等，弱勢群體受到嚴重的權利剝奪。現實生活中，我國當前多發的諸如醫患沖突、環境問題糾紛、住房拆遷與土地征用中的沖突等多屬此類，而且與單純的利益訴求相比，人們權利意識覺醒下的權利訴求日益明顯，從而呈現出當前社會矛盾的另一新特征。

二、社會矛盾化解的治理理念

社會矛盾化解的失效，一方面是對具體矛盾沖突產生的深層根源和性質認識不當的結果，另一方面也是政府管理主體行為理念的偏差所致，隨著社會轉型的推進，社會自主性不斷增強，經濟社會發展形勢日趨復雜，也對傳統的政府管理模式提出了挑戰。因此，突破傳統剛性管理理念的束縛，引入社會治理的新理念，成為當前有效化解社會矛盾的必然要求。

“治理（governance）在傳統意義上與‘統治’（governing）和‘政府管理’（government）并沒有明確的區別，它們都表明了國家至上權力的統治、管轄、支配和制約?！盵4]而從20 世紀七八十年代開始，伴隨著經濟全球化浪潮和后現代社會哲學的提出，“治理”的內涵、功能和特征發生了巨大變化。作為一種分析和解釋途徑，治理理論力圖說明在快速的社會發展變革中，世界、國家、地方、社區、組織和秩序發生的變化，闡釋當今國家和社會間關系出現的新結構形態。而作為一種創新性實踐行動，它則力圖促進傳統政治、行政制度的變革，構建分權、參與、多中心的公共政策體系。盡管存在各種差異性理解與應用，但是作為一種行為理念而言，治理強調多元共治、權力分享、責任分擔、回應透明、合法公正等共性特征。對應于社會矛盾的化解中，可以從主體、觀念、方式等幾個維度來剖析化解社會矛盾的治理理念。

1.多元化的治理主體。市場經濟條件下，社會主體的需求日益多樣化，隨著社會多元性逐漸加強，公共事務日益復雜化，必然帶來矛盾主體增多，矛盾關系廣泛而又復雜。政府面對層出不窮的社會問題及多樣的社會需求，難免會力不從心，因此需要公民的積極參與進行社會管理。通過各種不同思想、意見和利益表達的交流和碰撞，依靠公民積極參與管理、決策和提出建議，不斷完善公眾參與社會管理創新的機制，有利于最大限度激發社會活力，實現社會管理創新目標。而社會組織在彌補“市場失靈”和“政府失效”方面扮演著政府不可替代的角色，社會組織的發展特點決定了其在社會管理過程中能夠成為溝通黨和政府與民眾聯系的中介和橋梁，發揮反映群眾訴求、協調利益關系和維護社會穩定的積極作用。在社會管理的進程中，政府必須做好社會組織的引導、規劃和培育工作，使社會組織在適應市場條件的利益訴求變化上呈現出靈活、自主、能動、多樣化的組織特征優勢，體現社會組織作為獨立的具有平等地位的治理主體與政府共同致力于促進社會發展。因此，我們有必要為社會組織提供廣闊的發展空間和發展機遇，進一步發揮社會組織的社會整合作用，預防、緩解、化解影響穩定的社會矛盾，理順政府和社會組織的關系，優化社會組織的運作機制。當然，這一過程中政府主體仍然是最重要的社會矛盾化解主體，其權威性不容置疑，只是，在治理實踐的開展中，政府不再是惟一的主體，政府、公民、社會組織都應該被納入到矛盾化解的主體范圍之內。

2.從人治到法治的治理觀念?，F代化過程中政治轉型的最重要特征就是從人治走向法治，一個施行人治的國家，“必須具備兩個先決條件：一是存在無可爭議的絕對政治權威；二是社會公眾的政治參與意識不強。新中國成立后的毛澤東時代就是如此?！盵5]當前中國“法制”的主體還是政府，只不過政府通過了立法的形式來為自己的施政與管理增加合法性?！爸劣凇ㄖ巍渲黧w不是任何現存的組織主體，而只能是法律本身?！盵6] 實現高效的社會管理，化解社會矛盾，就要推進依法管理，完善各項法律法規，使各項社會管理有法可依。既然政府的權力是公民權利賦予的，為公眾謀福利、對公眾負責要求政府必須履行自身職責才能實現，政府也要在法律的框架之內行使管理國家的權力，一旦越出法律就是濫用權力。我國政府的機構改革，就是要推動法治政府的產生，建立必要的監督機制，只有政府職能部門人員的增減有理有據，政府的行為對法律和公眾負責，社會矛盾調解才能獲得切實的效果；只有實現法治之治，通過法律程序和法律手段解決社會糾紛和沖突，做到法律面前人人平等，才能實現社會的公平和正義。

3.協商對話的治理方式?！皬纳鐣卫矸绞窖葑儊砜?，無論是農業社會還是工業社會都是一種‘中心—邊緣’式的治理結構。”[7]政府作為惟一的主導性權威，對于社會秩序的維護都是依賴權威控制的方式，采用行政管制、思想控制、輿論壓制等手段，使社會矛盾主體趨于平穩，治理思維則強調政府權威并不是惟一，公民和社會組織也日益成為承擔社會事務的重要主體，傳統的“中心—邊緣”格局日益轉變為多元格局。黨政領導者應該順應潮流、轉變思維，將多元主體視為合作者來共同謀求社會秩序的穩定。建立暢通的公民表達訴求的渠道，防止人民有理無處訴說的狀態，最大限度地消除人民的矛盾情緒，避免對抗行為，政府在施政過程中，應盡量實現政策取向的公開，建立一個開放性的、多元化的公共政策議程，擴大決策的社會參與，實現決策的民主化和科學化；建立政府處理社會問題與社會良性互動的新模式，通過社會各主體間的協調互動、協商對話逐步替代權威控制，強調的是公民的廣泛參與，更加側重于強調消除社會矛盾沖突的隱患，建立一種合作規則和主體之間的相互信任?？傊?，對應于社會矛盾的解決中，必須由政府主導性的政策動員走向多元主體間的政策協商，開放公共政策過程以吸納所有相關主體的廣泛性參與，這樣才能發現矛盾問題的實質和產生根源。

三、社會矛盾化解的長效機制與前瞻機制

從現實來看，社會轉型中最為深刻的變化莫過于制度的改革和變遷，各種社會矛盾和沖突的產生很大程度上也是源自新舊制度間的沖突或制度供給的不足。因此，社會矛盾的化解有賴于各種制度規則的構建整合和政策的制定設計，以形成內在統一協調、外在具有約束力的制度體系和靈活的前瞻機制。

1.制度建設與整合：社會矛盾化解的綜合性長效機制。治理理念要轉化為切實的行動實踐，有賴于具有約束力的正式制度的保障。治理在很大程度上也是一種新的調節人類行動的制度安排。制度作為一種行為規則，是為了保障一定的利益而形成的約束性和保障性相統一的規則。由于正式的制度規則覆蓋了政治社會的各個領域，在一定時期內具有較強的穩定性，因此通過各種具體制度規則的建設與整合來化解社會矛盾，可謂提供了一種綜合性長效機制。通過制度建設來化解矛盾的真正實現，一方面有賴于制度規則的完善供給，一方面需要制度規則的有效運作。

從政府過程的角度看，特定社會群體的利益訴求上升為國家意志或反映于特定政策方案中，需要經過利益表達與利益整合的過程。我國現有的正式利益表達途徑和制度包括政黨制度、人民代表制度、政治協商制度、社會協商對話制度、行政領導接待制度等。此外，人民代表大會、黨的委員會、政協等也是主要的利益綜合制度載體。從現實來看，這些制度渠道一方面未能充分發揮其應有的功能，有的僅流于形式；另一方面它們多為社會強勢群體所利用，對于弱勢群體而言往往難于“接近”。由于社會底層弱勢群體缺乏有效的組織載體，其利益表達呈現分散化和個體化特征，而且很多弱勢者的利益表達意識不強?，F有的為弱勢群體設置的正式表達渠道是信訪制度，但是在地方政府官員的嚴密“截訪”下，其功能的發揮也十分受限。利益表達的受堵、利益整合的失效是社會矛盾產生的深層根源之一，因此有必要對現有的各種制度設置進行完善，使其真正運作起來。此外，還需要建設各種新的利益表達與整合載體，如民意調查、網絡傳媒、聽證制度等。鑒于社會組織在化解社會矛盾中的特定優勢，還應保障第三部門在社會利益表達與整合中的作用發揮。

我國轉型期各種社會矛盾的發生很大程度上也是長時期內片面強調經濟發展優先而忽視社會發展、民生關切的結果，因此，加快構建完善的社會保障制度尤為重要。群體性事件等矛盾沖突的發生，多是由于普通公眾的基本權利受到了損害，遂通過個體或群體性抗爭的方式謀求自身合法權利的彰顯與維護，因此，為了維護社會穩定還必須建立起相應的權利救濟和糾紛解決機制。轉型時期許多社會矛盾的發生、激化及處理不當多與政府相關職能部門及其工作人員權力行使、職能發揮中的越位、缺位、錯位直接相關，這些又是由于政府責任機制的不健全導致的。缺乏責任追究將會形成逆向的激勵機制，使掌權者的行為更加縱容，決策更為輕率。為健全政府的責任追究與績效考核機制，需采取以下措施：首先，要切實加強對社會矛盾調節工作的領導，明確相關者的職能和責任，實行“誰決策，誰負責”、“誰主管，誰負責”；其次，要對社會矛盾調節中政府的行為進行全程性監控，并根據情況變化及時調整管理行為；再次，要形成科學的政績考核模式，樹立正確的政績觀，改變對政績的片面認知，建立科學、合理的政績評價的考察方法和指標體系，堅持用全面的、實踐的、群眾的觀點來看待調節成果和政績，并建立健全責任追究制度，形成對權力行使主體的有效制約。

2.政策設計與過程：社會矛盾化解的靈活性前瞻機制。社會矛盾的有效化解，固然需要制度體系的支持和保障，但最終要在公共政策的制定和實施中來實現。政策作為政府的“所為”或“所不為”，與社會公眾具有更為直接的關聯性，表現為制度規則的細化和實踐化。相較宏觀制度而言，現實中的社會公眾更容易對具體政策做出評價，一旦這些與己切身相關的政策不符合甚至侵害了特定群體的利益，受損群體就會對該政策的執行進行抵制，從而形成社會矛盾的潛在根源。在許多情況下，矛盾沖突中的主體并不是對制度的反抗，而是對具體政策的不滿。有鑒于此，提高對政策質量的關注，成為化解社會矛盾的必然要求。相較于制度體系的綜合性長效影響而言，合理的公共政策在矛盾化解中更多地扮演一種靈活性前瞻機制的角色?！办`活性”是指在比較完善的政策體制的依托下，決策者可以迅速地對社會問題進行反應，通過具體政策方案的制定、選擇與實施謀求對公共問題的解決。在此意義上，保持政策相對于社會問題的敏感性、追蹤性和動態性十分重要?！扒罢靶浴眲t提出了一種更高的理念要求，它使得政府決策不再是被動地“回應”社會問題，而是“創造性地發現問題和解決問題，甚至在社會問題尚未出現的時候，就已經創造性地解決了”，[8] 掌握了矛盾調節的主動權。前瞻性要求決策者注重社會治理的動態性與規律性，把握社會動態發展的方向，探究矛盾沖突的隱患與根源，深入開展影響社會穩定的風險評估。

轉型期社會矛盾的凸顯從根本上來說是發展取向中潛在問題的體現，而宏觀政策的變遷可以反映出政治價值理念的問題及其轉變。具體而言，改革開放迄今30多年的發展過程中，黨和國家的政策側重領域體現為從片面強調經濟政策到逐漸凸顯社會政策的地位，而其中所蘊含的政策價值取向也由經濟發展優先、“GDP 主義”逐漸轉變為經濟社會協調發展、“以人為本”的價值理念。這種轉變的產生，一定程度上是長期經濟社會不協調發展累積的各種社會矛盾對于決策者“倒逼”的結果。民生等社會問題的出現歸根結底就在于政府治理和施政理念中社會政策思維的缺失，從我國改革歷程來看，在“經濟建設為中心”的發展階段，社會政策領域很大程度上是缺失的，即使有所體現也是為經濟發展采取的配套性措施。從學理上看，經濟政策強調效率，而社會政策則強調分配，二者對于一國經濟社會的健康發展都是不可或缺的。單純強調經濟政策則易出現社會公正缺失、社會秩序不穩的后果。新中國成立后，由于受傳統福利文化和國家發展戰略的影響，我國的社會政策經歷了三個階段：改革開放之前屬于以均等為導向的社會政策，共產主義的平等思想使社會福利的分配中較好地實現了平等與平均，一些具體政策領域如醫療衛生、基礎教育、住房等都得以發展起來。改革開放之初直到20世紀90年代，我國的社會政策以經濟發展為導向，在該時期的各種市場化取向的改革中，國家從許多社會政策領域中開始退出，導致原有的較為全面的社會保障體系開始瓦解。

新世紀以來， 鑒于經濟發展已經取得了長期性的高水平增長以及社會矛盾問題的突出，我國的社會政策開始轉變為以民生為導向，各項社會保障制度逐步構建或重建。也正是從此時起，我國才出現了真正意義上的、不再從屬于經濟發展政策的社會政策，國家高層決策者的施政重點從以經濟政策為主轉而向社會政策傾斜本身就體現了“以人為本”的價值取向。在此基礎上，需要創新政策設計，使抽象的政策價值具體化，具備可操作性。

四、結語

我國當前的主要社會矛盾是改革開放以來社會轉型過程的衍生物。隨著改革的繼續推進與深入，已有的矛盾可能得以解決，但新的矛盾也可能繼續產生。矛盾作為事物發展過程中的固有屬性，是無法完全根除的，而群眾不滿情緒的表達客觀上也有助于維持群體間的關系，緩解社會緊張狀態，鑒于此，政府管理者應當摒棄傳統的“壓制”、“消滅”思維，代之以更具靈活性、柔性化的社會治理思維。我們當前以群體性事件為代表的社會矛盾多以正當的利益訴求為主，只是由于制度化的利益表達渠道缺失或“受堵”，而被迫選擇了激進化的表達方式。社會的健康發展需要特定范圍內的“矛盾沖突”作為社會公正不足、人民群眾不滿的“信號”，這也是社會保持活力與發展的不可或缺因素。只有在經濟發展與社會公平之間、社會共識與價值差異之間、決策權威與民主參與之間、中央權威與地方活力之間找到一個平衡點，為公民社會的發育留有制度性空間、為民眾意愿的表達提供制度性渠道，和諧社會的構建才能真正成為可能。

以轉型期我國政治社會體系特征的變化作為社會矛盾分析的起點，有助于正確理解當前主要社會矛盾的性質與根源，在此基礎上矛盾的有效化解既要依賴于理念的轉換，政府由管理走向治理；又要著重機制的創新，兼顧長效性的制度構建與前瞻性的政策選擇，所有機制創新的落腳點在于謀求社會理性的重構。社會理性以個人理性為基礎，又能夠保證導向公共利益的集體行動的達成，社會理性能夠避免因過分追求個人利益而引發的群體沖突、社會動蕩，它所提高的是整個社會自我調節、自主化解矛盾的能力。社會理性的達成也需要公民社會的成長，對于政府主體而言，賦予所有公民政治參與的制度渠道、經濟分配的公平資格以及社會身份的應有尊嚴，保障公民個人或群體表達訴求的權利，是十分必要的。

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