發展水利經營的理論認識和對策思考

摘要：水利經營體現了水利事業發展的歷史范疇。水利部門如何在新一輪發展中有效推進水利經營的發展，在我國實施最嚴格的水資源制度背景下，如何確定水利經營的發展方向，既是一個理論問題，更是導向實踐的現實問題。本文從水利事業發展的制度變遷角度，結合涉水經濟的理論辨析，針對發展水利經營的理念創新，分析了發展水利經營的方向對策，結論性地提出了水利經營改革必須構建好政策平臺，提高資本效率，實施資源資產化重組。

關鍵詞：涉水經濟 水利經營 主要障礙 方向對策

[中圖分類號] F407.9 [文獻標識碼] A

1涉水經濟的理論辨析

從經濟學導向的經濟存量要素分析，涉水經濟包括水利綜合經營、水利經營、水利經濟、水資源經濟。從經濟學導向的投入產出要素分析，涉水經濟要素具有明確的內容規定性。

1.1水利綜合經營

經營的是無差異的“同一化”的勞動投入，即貨幣化投入，其直接依托的主體是市場經營，其經營目標是資本的增值與獲利。所包含的“水利”含義實質是從水利事業中分離出來的資本“同一化”的無差異的經營行為。

1.2水利經營

經營的是水利資本，即投入用于特定水利事業的資本，以及人力資本所表現的資源份額。以水利事業發展為主體，其經營目標取決于水利事業內在潛質所規定的目標。所包含的“水利”含義體現了水利部門（非水利行業）的門類分工，實質是水利資金運動所體現的職能分工。也可以解釋為，是水利部門依托水利資本資源和人力資源，面向市場，體現水利行業特色所進行的營銷活動。包括水利勘測、水利規劃、水利設計、水利施工、水利咨詢、涉水開發等水利活動的經濟行為。

1.3水利經濟

經營的是水資源量（或水能儲量），即水利事業主體依托資本資源和資產資源，作用于水資源自然過程所付出的勞動而表現出來的經濟價值，而非經營性資本的增值行為，其經營的目標，實質上是水利事業內在潛質具體化導向的某些目標行為，包括洪澇災害、水土保持、干旱缺水、水環境保護、水工程供水、飲用水衛生、公益性水工程管理等水利活動的經濟行為。

1.4水資源經濟

實質是水資源實行國家所有并構建具體管理行為的一個經濟度量，其“經營”的結果是水資源費等形式的規費征收。這一“經營”活動的起點是水資源自然屬性表現的國家資源性質，終點是水資源規費征收，過程是實施單一的行政性授權管理。

上述涉水經濟的理論辨析結合我國經濟制度的變遷，表現為水利事業管理體系的適應性變化。水利事業管理表現為從計劃體系向市場體系的層次變化，與之相匹配的依次是：水資源經濟→水利經濟→水利經營→水利綜合經營，運行模式依次是：行政事業性征收→水利服務性收費→水市場經營→社會性市場經營。制度變遷與模式適應關系如圖所示。

這里所界定的涉水經濟的理論辨析，與水行政管理層的解釋是有差別的。管理層的主流解釋一般是以投資渠道和依水經營作出描述的，如以水為載體的經營稱為水利經濟，以國家主導水利投資形成的產業稱為水利產業等。與涉水經濟的主流學術解釋也是有差別的。如水利涉及的經濟產出以水利產業進行描述，水利的市場經營以綜合經營進行定位等。

主流管理層的解釋更多地是立足或關注水利部門的發展和國家投資政策的支持，而主流學術層的解釋更多的是立足或關注水利行業的實際和水資源利用的狀況，將治水的經濟手段與行業經營加以區分。

2水利經營的理念創新

針對涉水經濟的制度變遷與模式適應作出解釋，是試圖從現實環境下涉水經濟運行的質態作出歸納，以求更直接、更全面、更具指導性的詮釋水利經營的個性特征，從而實現理念創新。

2.1政策支持創新

從水利經營承擔的實際“稅負”分析，與社會性經營部門共處一個稅收體系中，稅種單一，稅率較高，沒有體現水利專業化經營的差別，必然導致“稅負”過重，影響水利經營綜合效益的發揮。通過對水利經營性質和特點的合理界定，實現水利經營投入要素的量化，通過對水利經營和產出效益作出定量評估或評價，從而利于國家出臺水利經營及產業政策，合理確定“稅負”水平，引導、扶持水利經營的發展，從而優化水利部門職能。

2.2方向引導創新

方向的選擇是實踐重于理論的選擇，全國水利經營不可能也不應該有完全一致的方向。我國水利經營許多共性做法，往往是互相借鑒，共同走錯方向，其結果必然是帕累托效益最低。隨著水利部門職能的多元化，理順水利經營發展方向勢在必行。這既需要國家政策的引導和扶持，也需要水利部門的積極規范。表現在實踐中，必須根據區域水利工作的實際，理順發展思路，突出優勢，實現水利經營的方向突破。

2.3.機制實現創新

水利事業的綜合性特點，決定水利經營滯后于宏觀經濟體制改革，表現在機制方面，缺乏系統的設計路徑和目標選擇，特別是隨著民生水利、和諧水利等水利發展體系的構建，水利事業的發展目標在轉移，重點也更加突出，其面對的現實是，首先被弱化的往往是經濟機制，在經濟、社會、生態三重效益的選擇中往往顧此失彼，短期行為較強，持續發展后勁不足。因此，理順和創新水利經營機制已成必然趨勢。

3發展水利經營的主要障礙

結合我國水利工作的重點轉移和水利經營發展的實際進行分析，其主要障礙表現在：

3.1發展方向缺乏連續性

主要來自我國經濟體制改革的影響。水利事業是國家舉辦的公益性事業的組成部分，具有基礎性和導向性特點，在客觀上更需要國家宏觀調控和對重點公益性項目的加大投入。但由于經濟體制的市場化改革，水利多數項目卻是在分級財政體制下進行的，由于來自兩個方向的利益關系（地方橫向建設項目的博弈關系、國家與地方分攤投資的博弈關系），致使以投資規模導向的水利經營存量不足，結果是片面強調市場化融資，最終形成認識上的誤區，水利經營的資產鏈節往往在調整發展方向時斷開，可持續發展的資產效應解體，結果又在走不出誤區中試圖尋找改革的路徑，最終陷于低效和兩難（公益性水利工程融資難、提高水利經營績效難）的困境。

3.2市場關系呈現單一性

由于水資源自然屬性的不可分性，利用屬性的多目標性，利益承載屬性的區域顯性，分級投資體系的責任博弈性，最終形成水利部門較之其他行業（或基礎產業部門）具有更明顯的自閉性，而用于水利經營的人才資本因素、經營性資源因素等又不具有行業獨占性，使水利經營處在一個封閉的準市場體系中運行，加之來自社會性市場的競爭，最終形成的市場關系僅僅是依托準市場體制下（具有強烈的計劃經濟色彩）的水行政主管部門進行經濟利益分配，水利經營的多元化市場關系無法形成而趨于單一。

3.3經營實體不平衡性

水利經營的實際內涵包括水利事業的多個方面，在實踐中，往往融入水利事業管理的公益性職能。因此，水利經營就不可避免地受國家經濟發展階段的制約和投資方向的影響，在“重骨干、輕配套”的投資框架下，特大型或大中型水利經營實體能在一個區域內整合出一個市場，實行經營性資源的區域（或垂直管理系統）內循環，而相對弱勢的中小型水利經營實體，由于市場滲透能力較弱，往往是在低效的“手工作坊”中經營，且常常受“重政績，輕經營”的執政理念影響，導致水利經營實體具有明顯的發展不平衡性。

3.4資產流失（閑置）潛在性

水利經營的資產流失主要來自于水利事業單位的轉制改企或民營化過程，在實施這一政策時，由于要兼顧民營資產的置換， 必須剝離部分水利國有資產，以保證適當的資產規模便于民營資本置換，其結果是部分優質資產退出水利部門而造成占有權的流失，其次是低估低售造成所有權的直接流失。水利資產閑置主要來自兩方面原因，一是開發資本不足的暫時閑置，二是發展方向性調整造成的功能性閑置。閑置資產的運營結果往往是被低價處置，從而又造成水利國有資產的再流失。

4發展水利經營的方向對策

水利經營的方向性對策，必然圍繞國家的宏觀政策調控和實體的微觀經營管理兩個層面協調推進，其核心是立足區域，突出特色，培優做強，持續發展。

4.1創新水利經營機制方向

管理靠體制，經營靠機制。由于水利經營機制直接反映了水利經營這個機體內各構成要素之間互相聯系、互相作用的制約關系及其功能，規定了微觀經營與管理的方向。所以說經營要靠機制。立足實踐，創新水利經營機制的方向必須體現以下對策導向：

一是突出水利特色，以水利文化（物質和精神的積累）統籌水利經營活動的全過程，將資產與資源融合為一體。。

二是利益驅動機制必須自始至終體現自我約束機制實現方式的要求，將利益分配與激勵機制有機結合。

三是市場引導機制必須反映水利經營的內在要求。將水利經營行為、制度創新環節融入市場體系中，通過規范水利經營行為，實現與水利發展戰略和政策的銜接。

4.2創新水利經營投資方向

重在凝練投資理念，拓寬投融資渠道。重點圍繞以下對策依層次推進：

基礎層次是盤活存量資產，以增量投資帶動存量增長，實現資產量質兩個方向的優化，其關鍵措施在于：依據現行資產政策，量化資產存量。

過渡層次是“聯姻嫁接”，以有限投資撬開無限市場，依托市場實現雙贏。其關鍵措施在于：確立聯姻為嫁接服務的理念，與陽光產業“聯姻”，便于早“嫁接”，有效“嫁接”。

發展層次是避開競爭，實現錯位發展，回歸水利行業本位。其關鍵措施在于：發揮水利行業的競爭優勢，形成水利特色，構建水利經營規模鏈。

最高層次是放大水價值，拓展投資方向，在培育特色市場中增值無形資產。關鍵措施在于：創新水利經營理念，重視推銷水利文化，最終融入開放性市場體系中。

4.3創新水利經營產業方向

其核心在于：一是傳統水利產業要做強，優勢產業要做大。二是新興產業要做優，夕陽產業要及早調整。三是綜合經營模式要實現盡快轉制，依靠特色的專業市場擠占社會性開放市場。

4.4創新水利經營的積累和分配方向

積累是經營的必然結果，是持續發展的資本支撐。積累存在適度問題，水利經營的積累規模最終要能夠實現“小資本撬動大資本”的持續發展要求。同時積累的增長要體現高薪“留才”的發展戰略，留足人才發展基金。分配與積累是一個問題的兩個方面，但不完全是此消彼長的關系，處理得當是可以互相促進的。合理的分配規模必須能正確處理好影響水利經營的三個結合，一是分配個體與群體的結合。二是分配方式與貢獻方式的結合。三是按勞分配與公平分配的結合。

4.5創新水利經營的“卡特爾”方向

《反壟斷法》第七條規定，“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護，并對經營者的經營行為以及商品和服務的價格依法實施監管和調控” 。水利是關系國民經濟命脈的基礎產業和基礎設施，水利經營具有“專營”的性質，創新水利經營的“卡特爾”方向是有法律依據的。從經濟學資源配置的角度分析，“卡特爾”導向的目標之一是依靠效率來獲利。現實經濟發展也表明：壟斷并不保護落后，相反，恰恰是壟斷企業以技術創新提高核心競爭力，及時打壓潛在競爭者，從而避免由于競爭帶來的損失和浪費。

水利經營“卡特爾”方向的遞進層次為：水利專業技術壟斷→水利專業市場壟斷→水土資源條件壟斷→國家水利政策壟斷→流域、區域相結合壟斷。

針對我國水利經營的方向對策和水利經營的實際，結論性地歸納為一個方向：提高資本效率，實施資源資產化重組。這是我國水利經營走出困境，實現可持續發展的關鍵所在。

5結論

水利經營，是水利事業發展的歷史過程，是市場經濟體制導向的必然結果。水利部門如何在和諧水利、民生水利、環境水利、資源水利的新一輪構架中有效推進水利經營，確定水利經營的發展方向，既是一個理論問題，更是導向實踐的現實問題。理論導向是必須立足改革與發展，克服政策與制度障礙，理順行政與市場關系，著力創新水利經營的管理體制。現實導向是必須立足市場，發揮行業優勢，盤活資本與資源性資產，著力構建具有特色和競爭優勢的水利經營運行機制。這既是水利事業發展的歷史選擇，也是發展水利經營的現實行為。

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