保障性住房問題研究

[摘要]當前保障性住房建設和發展存在的幾個關鍵問題，一是頂層制度不健全導致分配公平性受損；二是各級政府保障責任分工不清，保障房建設“縮水”；三是保障房資金籌集難題；四是保障房選址、產品、定價不合理，住房福利被部分抵消；五是保障房的質量問題。本文認為保障性住房融資和建設應進行實踐創新，具體發展建議包括加強和完善保障房供應頂層制度設計；結合城鎮化進程，建設城鄉一體化的房地產市場，解決保障房的時代問題；強化激勵和償還機制，引導社會資金參與建設、運營和管理；嚴抓保障性住房質量管理；提高保障房產品設計的市場化導向；健全住房信息系統建設，建立和完善準入退出機制等。

[關鍵詞]保障性住房；城鎮化；融資；市場化

[中圖分類號]F123[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2013）28-0006-10

1引言

自1995年國家確立“安居工程”起，我國的保障性住房制度經歷了“確立—萎縮—重新確立—進一步健全完善”的演變過程。2010年以來，為保障和改善民生，大力建設和供給保障性住房成為我國住房制度建設的一個重要內容。中央在“十二五”規劃綱要中明確指出未來5年將新建3600萬套保障性住房，將保障性住房的覆蓋率從當前的不足10%提高到20%。2011年我國新開工了1000萬套保障房建設，2012年住建部又提出了700萬套的建設任務。2011年各地方政府簽署了“軍令狀”后，保障房建設陸續開工。截至當前，保障房的建設開工、分配以及管理出現許多問題，如保障性住房建設資金不足，公租房投放后“棄租”普遍，公租房分配公平性受損等，引起了社會各領域對保障房項目能否可持續發展的質疑。總的說來，保障性住房制度建設時日尚短，尚處于探索階段，因而必然會存在認識、機制以及經驗上的不足，進而出現各種各樣的問題。正如住建部部長姜偉新說的：“這些問題既有住房保障制度不夠健全、政策不夠完善的原因，也有管理不到位和實施過程中操作不規范的問題，需要及時總結經驗，完善制度，加強管理。”本研究將逐個對保障性住房領域的重要問題從歷史和發展的角度，探究問題產生的機制、體制原因，并立足于保障性住房體系的可持續發展目標提出有針對性的政策建議。

2我國保障房制度與政策發展回顧

21起步階段（1994—1997年）

《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》首次提出“要建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系”，立足于解決中低收入家庭的住房問題。1995年1月20日出臺《國家安居工程實施方案》則標志著“安居工程”在我國全面起步，其計劃在原有住房建設規模基礎上，新增安居工程建筑面積15億平方米，用五年左右時間完成。安居工程直接以成本價向中低收入家庭出售，并優先出售給無房戶、危房戶和住房困難戶，在同等條件下優先出售給離退休職工、教師中的住房困難戶，不售給高收入家庭。

這一階段我國住房的主要模式為“集資合作建房”和“安居工程”兩種方式，同時實物分房還沒有完全取消。經濟適用房開始進入保障房體系。

22保障性住房體系初步確立階段（1998—2001年）

1998年國家將1995年開始的安居工程的配套政策推廣到經濟適用房，試圖通過加大經濟適用住房的投入，以增加住宅市場的有效供給，滿足城市中中低收入家庭的住房消費需求。《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號）提出了對不同的家庭實行不同的住房供應政策，建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系，即最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買經濟適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。這一階段，經濟適用房的建設出現了“小陽春”。

23保障性安居工程全面萎縮階段（2002—2006年）

2001年年底開始，以大連市為代表的部分城市提出了經營城市的理念，通過出讓土地來獲取政府收入，導致建設經濟適用房的積極性逐步減弱。經濟適用房土地須劃撥供給，開發利潤需限定在3%以下，使得全國大部分城市隨后在經濟適用房開發建設上動力不足，以經濟適用房為主的住房供應體系并沒有形成。

2003年，為適應房地產市場化大發展，我國的城鎮住房供應體系主基調調整為以普通商品住房為主。《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發〔2003〕18號）要求完善住房供應政策，調整住房供應結構，包括：逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房；加強經濟適用住房的建設和管理；增加普通商品住房供應；建立和完善廉租住房制度；控制高檔商品房建設。供應結構政策內容的變化，加之供給周期的延后，使得這之后很長時期內的住房供應比例體現出商品房供應比重的持續加大和經濟適用房供應的持續減少（見下圖）。

24保障性住房體系重新確立階段（2007—2009年）

2007年《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》指出，城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑，經濟適用住房供應對象為城市低收入住房困難家庭，并與廉租住房保障對象銜接。2008年《國務院辦公廳關于促進房地產市場健康發展的若干意見》，要求加大保障性住房建設力度。

25保障性住房體系逐步完善階段（2010—2015年）

2010年年底中央經濟工作會議明確提出要強化政府責任，逐步形成符合國情的保障性住房體系和商品房體系。2010年國務院出臺《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，要求加快保障性安居工程建設，確保完成2010年建設保障性住房300萬套，各類棚戶區改造住房280萬套的工作任務。同年，住房城鄉建設部等七部委聯合制定《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》指出要通過大力發展公共租賃住房來完善住房供應體系，培育住房租賃市場，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求。

3當前保障性住房建設和發展存在的幾個關鍵問題31頂層制度不健全導致分配公平性受損

由于我國當前保障性住房建設和管理總體上尚帶有探索性質，缺乏系統性的制度體系。因此上至保障性住房供應體系的制度目標、主要機制，下至保障性住房產品的類別、保障范圍、保障方式等都尚不規范和系統，存在碎片化、錯位等各種相互矛盾的問題。如市場中各類保障性住房劃分不規范，中央政府與各級地方政府之間、政府和企業之間在保障性住房建設方面的權責不明晰，分配錯位。簡單地說，保障性住房供應體系頂層制度設計存在以下不健全的問題：

311保障房內涵不清，任何“非商品房”都可往里裝

從資源配置方式的角度，普遍的觀點認為保障房就是與完全市場化的住房配置產品——商品房相對應的住房產品。根據“十二五”規劃綱要的闡述和各地的實踐，我國各地也將保障性住房理解為各種“政策房、公共福利房”，包括城鎮地區的公租房、廉租房和經濟適用房以及各類棚戶區改造工程。其中，上海市在其《上海市保障性住房建設導則（試行）》中規定“保障性住房包括：經濟適用住房、公共租賃住房、廉租住房和動遷安置房等。”廈門市則將其保障性住房稱為社會保障性住房，認為其是指政府提供的，限定建設標準、供應對象和銷售價格或租金標準，具有保障性質的住房，具體包括社會保障性商品房、社會保障性租賃房（含廉租房、普通租賃房、租賃公寓）、安置房（含拆遷安置房、解危安置房以及落實僑房政策安置房）等。并指出社會保障性住房的建設與管理實行統一建設、統一分配、統一管理、統一運作。再比如《廣東佛山市南海區公共租賃住房管理實施細則》顯示，南海保障性住房房源主要包括政府投資建設、改建、收購和租賃的公共租賃住房，在商品房開發項目或“三舊”改造項目中配建的公共租賃住房，各類投資主體在開發區、工業園區、產業園區中配建的符合公共租賃住房標準的員工宿舍和政府和企業建設的人才公寓等八大部分組成。

由以上各地的保障房種類定義看出，將含有一定政策性或保障性的住房歸入保障房產品范圍，保障房即各種“非商品房”產品是普遍的共識。“動遷安置房、社會保障性商品房、人才公寓、產業園區職工公寓”等被納入說明了這個問題。但我國“十二五”規劃綱要關于住房供應體系的設計是“確立政府和市場相調節的，以政府為主保障基本居住需求和市場為主滿足多層次需求的住房供應體系制度架構。”那么現實中各種居住檔次與商品房相差無幾的公務員經濟適用房、為吸引人才而提供的人才公寓等政策房是滿足基本居住需求的住房產品嗎？這些人才公寓、社會保障性商品房是否與“十二五”規劃綱要提出的“保障基本需求，提供基本保障”的制度設計背離？

312低保障范圍目標與現實中擴大化的保障對象矛盾

鑒于我國當前經濟和社會發展水平限制以及將市場作為資源配置基本方式的發展理念，長期以來我國政府一直秉持提供相對較低的住房保障范圍和水平的執政理念，“十二五”規劃綱要也將未來的保障范圍確定為城鎮人口的20%，指出“要立足保障基本需求、引導合理消費，加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。”該設計包括兩層含義：一是保障對象限定為“難以自我滿足基本住房需求”的群體；二是保障性住房的設計標準，應以滿足基本的居住功能為條件。但現實中保障對象界定依據多樣化，各地納入保障房供應的人群多種多樣，現實分配與“20%的城鎮低收入家庭”設計標準嚴重不符，公平性受損。

三類保障對象確定依據。第一類當然是以收入和家庭資產標準衡量的居于城市人口總體中的“真正低收入者”，其保障房準入上限通常是上一年度該城市的可支配收入的一定比例，只有年收入低于該標準才能有資格被保障。如杭州市2009年廉租房的申請要求為家庭人均收入在城市低保標準的25倍以下；經濟適用房申請家庭的要求是家庭人均可支配收入低于上年度城鎮居民人均可支配收入的80%。鄒曉燕，葉劍平住房保障范圍劃定問題分析及改進意見[J].城市發展研究，2010（9）：114第二類是以買不起商品房標準衡量的群體，如公務員、教師等機關事業單位的群體。這些群體的供應方式是經濟適用房和限價房。客觀地說，這些人群不屬于保障房制度所指的低收入者人群。第三類是城市政府根據其他政策目標需要而納入的特殊群體，如人才公寓的供應對象，其政策目標是解決勞動力流失、引進人才。深圳、杭州等城市明確規定部分保障房，包括經濟適用房和公共租賃將提供給高層次專業人才、行政事業單位初級人員等。杭州政府更是曾將在風景宜人的西溪濕地建設的人才別墅房隸屬保障房體系。2010年其50萬平方米人才房，被納入119萬平方米經濟適用房指標中，占了一半份額。

以上指出的第二類和第三類保障對象嚴格來說應不包括在我國一直以來確定的保障水平之內。但現實卻存在將非常稀缺有限的保障房資源分配給中高收入者的現象，正因如此，有專家曾將這種住房福利稱為“負福利”，認為是住房改革的倒退。秦暉我國舊住房制度主要問題是負福利[N].東方早報，2011-05-10本課題的研究者也認為我國住房供應體系如其他很多制度一樣，不僅存在城鄉二元化，更存在體制內外的二元割裂。或者說，城鄉二元其實是體制內外二元化的一種典型表現。這種體制內外的二元標準沖擊和挑戰了住房供應制度和政策內涵，與當前和未來確定“保障基本需求，提供基本保障”的住房供應制度設計目標不符，繼續不予糾正的話則會使“該保的得不到保障，不該保的卻享受保障”的不公平錯配問題更加嚴重，危及政府的公信力，進而會影響社會和諧發展。

313保障對象并軌管理導致層次性選擇失效

經央視調查顯示，各地棄購經濟適用房和公租房的申請人中有相當比例是因為“買不起”或“租不起”，而同時卻存在另外一些具有支付能力卻不符合資格的低收入者。如根據廣州政策，在經適房申購打分排序輪候中，越是收入低、住房困難的群眾分數越高，分數越高就越容易買到房。但有的市民盡管符合申購條件，也拿到選房資格，卻因為付不起首付或月供而放棄，成為“夾心層”。

一是囿于保障資金的不足和低水平的保障，各地低收入保障對象準入收入標準和家庭資產上限都定得很低。結果導致了保障房資源使用上的空置浪費。二是源于各地保障房群體并軌管理，沒有體現層次性。從經濟學角度看，住房消費要量入為出，根據自己的財產狀況和未來收入能力選擇適合自己支付能力的住房方式。收入高的購買產權房屋，收入低的租賃住房。保障性住房作為消費品依然也需要進行層次性選擇和消費。基本沒有住房支付能力和暫時性需求的低收入人群理應選擇政府提供的租賃型保障房，而有一定的財產和支付能力的低收入家庭則可以選擇產權性質保障房，在政府的幫助下擁有自己的住房。但是類似廣州這樣的經濟適用房和廉租房申請人員并軌管理的確定方法，必然使那些收入最低的保障人群最有資格購買經濟適用房，但他們卻是最沒有可能買得起的低收入者，保障房選擇的層次性失效。在當前保障房供應數量不足，商品房的銷售價格和租金較高的情況下，應致力于將有限的保障房資源進行科學合理的配置。在保障最低收入人群“應保盡保”的前提下，適度擴大經濟適用房和公租房的保障對象覆蓋范圍，讓廉租房之外的保障對象根據自己的支付能力“宜租則租，宜購則購”，配以公平的輪候制度可增加夾心層人員獲取公共資源的公平性，同時也可以最大程度的避免保障房資源的浪費。

32各級政府保障責任分工不清，保障房建設“縮水”

實踐中，由于立法上尚無明確規定各級政府分別應對住房保障的實現途徑如資金投入、質量監管、運營管理等承擔何種具體責任，各地的保障房建設存在各種避重就輕，規避責任的情況。

一方面，職責不清晰加上長期經營城市的思維導致了許多地方政府在保障房建設中往往注重經濟效益，卻忽視了政府的投入、籌集資金等責任，導致目前保障房建設的資金來源以貸款和土地出讓金收益為主，商業銀行出于自身風險顧慮支持有限，結果是保障房建設存在很大的資金缺口。因此，有必要從供應制度上明確“政府主導提供保障性住房的確切含義和責任”，包括每一級政府在資金投入、組織管理、保障方式等內容上確切任務。

另一方面是保障性住房建設和供應結構不合理，許多地方政府以資金壓力較小的經濟適用房和限價房或拆遷安置房建設為主。如山東2011年保障房建設的構成：公租房74萬套，廉租房12萬套，經濟適用房86萬套，限價商品房33萬套，棚戶區改造1154萬戶，新增廉租房補貼078萬戶。資金相對有保障的產權式保障房占到保障房建設總量的714%。上海2012年新開工建設與籌措的1658萬套保障性安居工程計劃，其中共有產權保障房（經濟適用住房）53萬套，動遷安置房（限價商品房）428萬套，另外，建設和籌措4萬套公共租賃住房，對符合廉租住房條件的受益家庭“應保盡保”，城市舊區改造完成25萬戶，產權式保障房供應仍然高達836%。目前只有北京、廈門少數將租賃型保障性住房作為主要的供給方式。如廈門2011年43021套住房中，公共租賃住房比重最大，達195萬套。相反，投入大、無法短期回收的廉租房和公租房項目，供地普遍位于遠離主城區，交通、生活配套等嚴重不足的城市邊緣地帶。結果是滿足了住房保障卻喪失教育、醫療等其他社會保障福利。

33保障房資金籌集難題

331保障房資金壓力

從保障房各地建設現狀看，資金與土地供應依然是當前保障房建設最重要的兩個問題。保障性住房建設資金需求可大致分為三部分：土地一級開發資金需求、住房建設資金需求和保障住戶補貼及融資需求。由于經濟適用房、“兩限房”是出售型保障性住房，且經過多年的探索與實踐，取得了相對成熟的經驗，通過開發商墊付、土地劃撥、開發貸款等方式一定程度上解決了融資難題。公共租賃住房和廉租房是出租型保障性住房，具有政府補貼、投資期長等特點，是保障性住房的籌融資難點。公租房和廉租房的投資建設與商品房相比，存在投資收益率低且回收期長等特點，加之地方政府尚缺乏鼓勵社會資金進入的有效機制，存在資金來源單一、融資難、總量不足、結構不合理等問題。“十二五”時期，我國將公共租賃房確定為保障房供應的主要形式，因此，保障性住房建設的資金壓力可以想象，保障房資金的可持續性困難越來越讓人擔憂。

目前，保障性住房地資金來源主要包括土地出讓金凈收益、住房公積金增值收益、財政補貼（中央、地方政府）和銀行貸款以及企業債、信托、保險行業資金。綜合看來，與龐大的資金總量相比，財政補貼投入在當前還比較低，只占到總投入的30%，資金缺口達70%。2011年1000萬套保障性安居工程總投資超過13萬億元，但只有其中5000億元資金由中央、省、市、縣各級政府來籌集（只占了總投資的385%），另外8000多億元建設資金則推向了社會和企業。2012年全國將再新開工700萬套保障房，有媒體估計，2012年新建和2011年順延下來的保障房建設總資金壓力在18萬億～2萬億元。保障房資金需求近2萬億不留缺口有點難[N].北京商報，2012-02-07在以上列舉的保障房資金來源中除了中央預算投入、土地出讓金收益、住房公積金增值收益較穩定外，其他類型資金出于風險和贏利考慮對贏利和還款機制尚不明確的公租房項目積極性不大，難以保證。

332政府籌資渠道存在的問題

（1）地方財政預算投入與需求之間還存在較大差距。保障性住房的準公共產品屬性決定政府應是保障性住房建設和運營的資金投入和運營主體。然而，到目前尚無相關的立法或制度明確各級政府財政預算中保障性住房中投入的占比。中央和地方財政在保障住房建設資金投入方面的政策不連續，缺乏明晰穩固的籌資安排制度。這直接導致了保障房財政資金不足和來源波動性。2011年我國1000萬套保障性安居工程的投資超過13萬億元，其中只有5000億元資金由中央、省、市、縣各級政府來籌集，占總投入的385%，另外的8000多億元建設資金則完全推向了社會和企業。在上海，據上海市住房保障和房屋管理局測算，要完成上海住房保障的“十二五”規劃，至少需要4000億元資金，其中包括建設投入和長期持有所需資金。其中2011年計劃建設和籌措保障性住房1500萬平方米（約22萬套），所需資金900億元。上海市、區兩級財政投入將只占100億元，另外近800億元的資金，需要吸引各種資金進入。除此之外，有些地方甚至還存在保障房建設資金被挪用的情況。新華網北京7月18日電中國審計署18日發布的66個市縣2011年城鎮保障性安居工程審計結果顯示，上述市縣保障性安居工程建設總體情況較好，但也不同程度存在資金籌集和管理不夠規范、項目管理不到位、分配及后續管理不夠嚴格等三類問題。66個市縣中，有36個市縣少提取或少安排工程資金5314億元，在一定程度上影響工程建設進度。有19個單位違規向27個城鎮保障性安居工程項目收取行政事業性收費和政府性基金894178萬元，49個項目的675億元銀行貸款未按規定享受優惠利率。有29個單位違規撥付或滯留保障性安居工程資金2333億元，22個單位將2955億元工程資金用于非保障性住房建設、公司注冊資本驗資和市政工程建設等，10個市縣的101525萬元保障性住房租金收入未按規定及時足額繳入地方同級國庫實行“收支兩條線”管理，5個市縣向承建單位違規返還土地出讓收入533億元。

（2）其他政府籌資渠道規模尚小且不穩定。首先，受金融危機和經濟增長速度下滑的影響，土地出讓金收益有下滑的可能，導致可提取的規模下降不穩定。住房公積金收益提取相似。以北京為例，2011年土地收益和住房公積金貸款基本能夠到位，但通過土地收益、住房公積金等渠道取得的資金來源總規模不超過100億元，與488億和686億元的總投資需求相比，只能解決一小部分問題。

其次，地方融資平臺由于負債率過高，加之銀行緊縮貸款，難以獲得信貸。從地方債發行情況看，此前的融資目標并非全部指向保障房，且已陸續到期。平衡預算、及時還債反而是地方政府面前的首要工作，如果處理不當則極易引發信任危機，影響到后續融資。在這一語境下，我們很難期望用于保障房建設的地方融資規模能有一個大的突破。2013年地方政府債務不良貸款債務高達1007萬億元，占到GDP的27%，超過2010年財政總收入，是2010年土地財政收入的約四倍馬紅漫打破保障房資金瓶頸仍需繼續給力[J].Business，2012（3）.。

最后，對于《國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》指出的房地產稅、城建稅、城鎮公用事業附加費、城市基礎設施配套費等新來源同樣規模太小而難以進行。從房產稅試點開征情況看，2011年上海、重慶兩地分別征繳稅款不過221億元和1億元，這與高達數萬億元級別的資金需求相比，著實是杯水車薪，不足以成為主要的資金來源。

333社會資金進入尚缺乏有效激勵機制和具體操作流程我國的住房金融體系目前以銀行信貸和土地出讓金收益為主，缺乏直接融資手段，房地產市場風險過分集中在商業銀行。致使銀行等金融機構對保障房的支持力度非常有限。對于銀行而言，投入資金支持保障性住房尤其是租賃型保障房，無法在短期內收回資金，甚至資金償還都存在風險，對資金的占用程度以及資金的風險回報都超出了銀行可以承受的底線。造成這樣結果的原因一是近兩年貨幣政策和房地產市場調控影響，導致放貸風險緩釋不足、還款保障難以落實；二是我國對商業性房地產融資與保障性住房金融沒有明確加以區分，引導社會資金進入的激勵不足。

表現是：①住房開發、消費信貸缺少政策性擔保。保障性住房缺乏相應的擔保和保險政策，在項目審批條件審查、資本金到位審查、資產質量認定、不良貸款核銷等方面依然執行等同于其他建設項目的金融政策。而國外很多在保障性住房大力建設的時期都曾經以政府信用做擔保，支持過住房合作社、住房協會等多元投資主體的資金籌措。同時，過高的城市房價使中低收入家庭購房支付能力不足的問題十分突出。如果由政府提供政策性的信貸擔保，就可以降低廣大中低收入家庭在首付和供房過程中的經濟負擔，對現階段刺激廣大城鄉居民在住房和其他領域的消費需求大有幫助。美國早在1934年就頒布了《國民住房法》，確立了一個由政府主導的抵押貸款保險制度，由聯邦住房管理局（FHA）承擔主要的貸款擔保職能。與商業性的抵押貸款保險不同，由FHA等政府機構提供的貸款保險設有信貸上限，其目的是通過政府擔保來減少中低收入家庭在首次置業時的首付壓力。②貼息、稅收返還、減免等優惠政策和操作流程不明朗，導致資金不敢貿然進入。保險資金、社保基金等社會資金普遍認為，保障房在制度上和操作上都可能存在風險。比如目前地方政府支持力度不一，以及多數地方政府負債運行，進入后金融風險較大。另外，保障房在建成后如何管理，如何收益，目前都看不到明確的前景和操作流程。因而，雖然已有太平洋保險集團發起設立“太平洋—上海公共租賃房項目債權投資計劃”，募集40億元資金，用于上海地產集團在上海市區建設的約50萬平方米公共租賃住房項目的建設和運營。但仍被認為是險資進入保障房市場的個案。并且，截至目前，保險資金投資保障房的具體操作意見仍未出爐，上述個案仍屬于“一事一批”范圍。各地眾多保障房項目倚重險資融資的可能性不大，長效融資渠道建設問題仍有待破解。

34保障房選址、產品、定價不合理，住房福利被部分抵消自2007年保障房制度確立，中央要求各地必須大力建設和供應保障房開始，各地就不斷有經濟適用房、廉租房、公共租賃房等保障性住房被“棄購、棄租，受冷遇”的報道。綜合各方觀點看，其主要原因是很多地方保障性住房的選址、戶型、定價等完全由政府一頭說了算，很少公開征求低收入階層的意見，供給與真實需求存在差距。第一就是總量需求與局部區位需求的矛盾，也就是總量建設來看滿足要求，但是從一個城市的不同方位有需求的人可能因為工作、孩子上學等原因，可能已經適應住在了北城，但是他的房子在南城，這個時候來講居民往往會放棄保障性住房。第二就是質量價格、配套服務設施與居民的期待值引來的矛盾，地方政府往往受制于資金的原因會選擇比較偏僻的地方建設保障房，那么這些地方往往短時間內學校、醫院、公交設施配套往往跟不上，成了一個“睡城”，居住問題是解決了，但是生活和發展問題無法解決，甚至倒退。住房福利被抵消。

341經濟適用房遭棄購原因：性價比低抵消住房福利

自2008年以來濟南、杭州、昆明、石家莊等城市，經濟適用房被棄購的新聞層出不窮。2007年7月，濟南204套經適房過半被棄購；2008年8月，杭州第一期經適房兩成遭棄購；2008年12月，廣州首批經適房1170套被棄購；2008年，該年度深圳市388套經濟適用房遭棄購。經濟適用房出現棄購現象問題重重存廢引爭議，2009年9月17日。http：//financeifengcom/money/roll/20090917/1249240shtml.2012年，鄭州市第三期經適房輪候報名過程中，出現了大批比市場均價低出一半以上的經濟適用房無人申購的怪現象；而此前，鄭州市面向社會供應的1500多套公租房申請初期也遭冷遇。比周圍商品房價低不少的經濟適用房被紛紛棄購，說明了什么問題？據網絡調查表明，對于“你認為經濟適用房經濟嗎？”的問題，有831%的被調查者選擇了“不經濟”；被問到“你認為經濟適用房是否有利于改善生活？”時，451%的人認為“不利于”。緣何經適房既不“經濟”又不“適用”？本研究認為主要原因是該種產品設計出現了非需求導向癥結，導致了保障對象被錯配。

經濟適用房被棄購的一個重要原因是經濟適用房的地理位置不合理，導致生活便利性下降問題。據《經濟參考報》2012年5月12日報道：“近日，河南省鄭州市進行了第三期經適房輪候供應報名，供應房源4002套，但在登記首日，650名符合資格的市民中，只有64位進行了選房登記，隨后鄭州市房管局延長登記日期并擴大輪候號段，但到本期登記截止，仍有866套經適房無人申購。”以價格而言，這批經適房均價不足3000元，比目前鄭州市場均價低出一半還多，吸引力不可謂不強。但低房價往往意味著位置偏遠、配套不足，由此帶來的生活不便對城市低收入群體影響更加明顯。在該次配售的項目中，剩余房源最多的、有738套房無人申購的“珠江榮景”樓盤位于鄭州市區北四環外，緊鄰連霍高速惠濟區出入口和惠濟區老鴉陳鎮薛崗村，樓盤外圍是幾家即將拆遷的汽車修理或配件商店，離樓盤不遠處便是一片麥地，被百姓戲稱 “這個樓盤在鄉下”。在教育和醫療設施上，該樓盤目前只能依靠附近的兩個村子里的小學和衛生室，距最近的衛生院大概有三千米遠；交通上，樓盤附近有三趟公交車，如果要去市中心繁華地帶則需要換乘，乘坐一趟公交車在非上下班高峰期時，到鄭州市中心紫荊山公園附近用了一個小時。

這些位置偏遠的經濟適用房由于交通、就醫、就學不便等引致各種福利和機會減損，使新增加的住房福利被交通財力和時間成本的增加以及其他各種物質和精神公共福利的減少所抵消，搬到位置不合理的經濟適用房后保障對象享受的總體社會福利反而是減少的。作為需支付一定對價獲取的經濟適用房，其申購者必然也綜合理性考量其性價比和總福利是否提升。一些低收入者明確指出“房價降低，家庭生活成本卻提高了。”出于上學、就醫的考慮，他們也只好棄權。甚至有些特困戶寧可住在十幾平方米的舊房子里，也不愿意搬入寬敞但配套不完善的新居。

342租賃性保障房被棄租原因：選址和租金

租賃型保障房被棄租與經濟適用房被棄購有一個共同的重要原因，即選址不佳導致其社會總福利降低，很多地方的公租房面向社會供應時，在許多申請人的眼里，租賃公租房不如在“城中村”租房劃算，出現了“熱鬧的城中村”與“尷尬的公租房”對峙。2011年年底鄭州市公租房配租也由于選址偏僻，生活不便等原因被很多申請人棄租。

除此之外，租賃型保障房被棄租還有其獨特原因——公租房的租金水平與申請者支付能力不符。廉租房由于租金以政府補貼為主，因此基本上不存在租金問題。而公租房的建設和供應計劃制訂過程中，由于政府部門缺少長遠規劃和需求調研，急于完成上級部門下達的保障房建設和供應任務，倉促上馬，出現了供求嚴重不匹配的現象。于是棄租也就不可避免地出現了。表現在：①公租房的單位租金定價與當前政策界定的公租房合格申請者的支付能力不匹配。當前，公租房的申請者范圍仍然較窄，其中相當部分是廉租房申請的資格人，讓他們承租只比市場租金低20%左右的公租房，顯然支付能力不足。②由于公租房戶型偏大，導致租金總水平超過了申請者的支付能力。如武漢市首批公租房近三成申請者因為租金過高而棄租，其重要原因便是該批公租房是洪山區政府承租的拆遷安置房源，戶型面積偏大，使一套住房的總租金水平過高，超出了很多家庭和個人的承擔能力。

35保障房質量問題

保障房屬民生工程，關系老百姓的生活起居和生命財產安全，其質量問題的重要性不容置疑。但許多地方在搶保障性住房的工期過程中，由于利潤低，監管機制不健全，導致出現了不少房屋質量問題，極大損害保障房項目的聲譽。2010年10月北京“明悅灣”項目有8棟保障房由于存在質量問題被責令拆除。2011年12月初，武漢市漢口區面積最大的經濟適用房項目紫潤明園被曝出現地基下陷、墻面開裂、樓房漏水等問題，被稱之為“樓脆脆”、“樓裂裂”。2011年11月曾經備受中下收入階層矚目的廣州市海珠區萬松園經濟適用房項目被曝因為部分樓盤水管爆裂、屋內滲漏，被業主拒絕接收。而在其他一些省份，部分保障性住房被查出存在質量不高、使用“瘦身鋼筋”、安全隱患較多、材料報驗和工序驗收把關不嚴、項目管理人員不到位等問題。

351利潤低下導致開發商配建、代建項目更容易出現偷工減料據分析，目前保障房質量問題暴露較多的，大都是由開發商代建、配建的保障房項目。而相比之下，由政府部門、國有企業直接承建的保障房，質量往往能夠保障。這體現了市場主體逐利的本性，一旦監管不健全，便容易產生質量問題。因為交由市場進行建設的代建回購以及配建型保障房，利潤是開發商運作該項目的指揮棒。目前限定偏低的利潤率使很多開發商不得不靠在材料上降低投入來提高其收益。因此，我們應思考“不同的保障房建設模式是否應適用不同的質量監管模式”？

352問責機制不健全導致質量監管執行力差

保障房的建設質量與商品房有同樣的監管標準和制度，但質量頻頻出現在保障房項目上，說明執行在保障房的質量監管上大打折扣，究其原因還是各環節、各部門的違法、規則責任追究不嚴格，違法成本太低。保障房出現質量問題后，一方面購房群眾的維修訴求得不到及時處理，開發商和物業公司經常以“建筑通病，難以避免、也無法克服”為理由不積極作為。

從建設過程的規定看，建筑施工必須請監理公司現場監理。但目前的監理公司是買方市場，開發商占絕對的主動權，監理公司在一定程度上是形同虛設。而有關職能部門的例行檢查不過是走走形式而已。監理公司形同虛設、政府監管機關不作為或少作為、違法成本低、產品定向回購不愁銷路等多項因素使得保障房建設過程中，極易出現開發商和監理公司惡意串通而降低工程質量的情況。

國務院強調的“保障房質量終身責任制”很好，但是關鍵是如何通過完善的問責機制糾正其執行力差的問題，保證將來出現質量問題時這些單位和個人能被準確問責，讓其當前就明確預期其可能要承擔的風險責任。

353群眾監督不通暢

房屋質量的社會監督機制早已存在，任何一個質疑房屋質量的公眾，都可以向相關部門舉報。但囿于房屋質檢部門的立案門檻較高以及其他的“不作為”或者“少作為”，致使該種監督難以發揮有效性。應通過完善房屋質量監督部門對民眾舉報和監督的回應制度來敦促質檢部門及時有效地對保障房的建設進行質量監管。

4破解保障房融資和建設實踐創新

41融資模式創新

411江蘇、上海等地的共有產權模式

保障房的共有產權模式由江蘇淮安首創，其基本內容是“政府出地，百姓出錢”，在產權上有兩種比例，一種是個人占70%產權，政府占30%，另一種兩者各占50%。上海市后來也提出了共有產權保障房建設模式，首次提出使用權和產權相分離的概念，向保障對象出售一定的產權用以回籠部分保障房建設資金。著重解決經濟適用房使用的保障性和收益分配的公平性問題。其制度內容為：申請人可以先購買保障房的部分產權，比如20%或30%，政府持有剩下的70%～80%。達到一定年限后，保障對象可以通過購買的方式，將政府產權部分購買過來，最終將這套房屋變成自己的產權房屋。目前除上海以外，福建、湖南、河北、山東等多個省市也都紛紛開始試點。共有產權模式的設計初衷是通過向保障對象出售一定產權，用以回籠部分保障房建設資金，緩解當前保障房建設資金缺口壓力。因為共有產權房能較快實現成本回收，以投入后續開發，并能有如3%左右的一定利潤。就地方政府而言，這樣的運作模式，也讓其擁有了保障房建設的積極性。但是，這種實質為保障房購買者和政府兩方入股合資建設保障房的模式也存在爭議，如購買者和政府究竟應該各占股多少、權益如何分配、相應的退出機制如何制定等。

本課題研究者認為既然為共有產權，在無特殊供求狀況時，政府和保障對象應根據購買房產時的市場價格分享各自的產權比例，并將此比例作為以后收益、分配以及管理等行為的基本法則。當保障房的物質性供給短缺解決后，政府也可借鑒英國、中國香港、新加坡等政府的經驗，通過低價出售自己的產權份額來推進實施住房的市場化以及幫助居民擁有自己的產權房。

412保障性住房投融資平臺

保障性投融資平臺是國有獨資企業在政府的授權下對保障性住房及配套設施等國有資產行使運營、管理、收益處置等職責。政府與公共租賃住房投融資平臺之間是委托代理關系，雙方用規范的契約關系明確政府與平臺的權利與義務。政府交由投融資平臺進行保障性住房項目的投融資、建設、運營等活動，使保障性住房的整體運營活動以市場化機制運作。以投融資平臺為核心，融合ABS模式、PPP模式、REIT模式等融資模式。這種做法的好處是能夠充分利用各種融資方式，籌資建設保障性住房，通過市場化的運作能夠拓展融資渠道、創新融資方式，提高融資效率。此外，通過融資平臺進行有效的運營管理還可以加強成本核算，提高資金使用效率，管理建筑工程，保障住房建設質量。

北京市著力創新投融資機制，在破解融資難題上取得了重大進展。2011年6月30日，北京市財政直接注資100億元成立北京市保障性住房建設投資中心，承擔保障房融資、建設及公租房運營管理等方面職責，是目前全國最大的保障性住房建設投資企業。截至2012年5月28日北京市保障性住房建設投資中心已經通過發行債券、銀行貸款、公積金貸款等渠道，累計實現融資1366億元。此外，通過私募債募集資金支持保障房建設成為重要融資渠道。目前已有6家企業完成私募債注冊發行，累計發行221億元，支持保障性住房項目26個，535萬平米，66萬套。據不完全統計，截至目前已經先后有湖北、河南、云南、黑龍江、陜西、吉林、甘肅等省份成立了省級保障性住房投融資平臺，以解決保障房建設的融資問題。

42保障房建設模式

經過幾年的發展，我國各地的保障房建設創新模式大致可歸為三大類型，即政府直接建設、政府與企業共建和企業獨立建設。

421政府直接建設型

政府直接建設型是指政府設立負責保障房建設的平臺公司，并將土地和啟動資金注入該平臺公司，由平臺公司獲得銀行、保險和社保基金等金融機構的貸款，負責保障房建設和運營管理的建設方式。政府直接建設型的特點，一是政府無償提供土地；二是政府設立平臺公司；三是貸款為主財政直接支出為輔；四是規模建設，高效快速；五是通過先租后售的方式實現財務平衡；六是平臺公司全程管理。重慶的保障房建設模式是政府直接建設型的典型。但重慶可以實施該模式是以其豐富的政府土地儲備為條件，重慶土地儲備主要控制在政府而不是開發商手里。土地隨政府基礎設施投入改善和人口集聚而不斷增值的那部分收益，盡可能多的掌握在了政府手里。因此，政府的土地投入以及土地收入為支撐的資金投入比較有保障。而這一點其他很多城市則不具備。所以重慶模式雖然適合大規模建設，但其缺點也是政府資金投入量大，負債高；后續運營管理要求高；社會企業無法參與。

422政府與企業共建型（PPP模式）

PPP模式（Public—Private—Partnership）即是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目。或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。保障房的政府與企業共建型即指政府和社會企業合作，共同建設保障房的方式。

PPP模式的優點：第一，該模式可以引入市場競爭機制以提高產品提供效率；第二，該模式可以解決城市公共產品建設過程中的產權歸屬問題，避免完全私有化帶來的產權糾紛；第三，在PPP中，政府和私營機構各自發揮比較優勢。政府扮演的是投資經紀人的角色，發揮管理優勢；私營機構是參與合作方，發揮資本及其技術優勢。相比較而言，PPP模式更多地適用于政策性較強的準公共產品建設——有一定的現金流入，但無法實現自身的收支平衡，政府需要對這類項目給予一定的政策傾斜和必要的資金補償。因此PPP模式更加適用于保障性住房的建設。政府與企業共建型可分為BT模式、代建模式和配建模式。

（1）BT模式。BT是英文Build（建設）和Transfer（移交）縮寫形式，意即“建設—移交”。BT模式是指政府將保障房項目運作由投資方總承包，融資、建設、驗收合格后移交給政府，政府向投資方支付項目總投資加上合理回報的建設方式。BT模式的特點，一是政府利用非政府資金進行保障房建設；二是投資方負責投融資；三是政府負責BT全過程監管；四是投資方建成后將房屋所有權移交政府；五是政府以分期付款的方式回購；六是投資方對所建設的房屋不存在經營性收益。

BT模式的優點是政府在保障房建設期間的資金投入小；能夠發揮投資方的工程建筑管理優勢。“BT”模式有利于政府，但對地產商而言風險不小，首先企業需要自籌資金，其次收益與商業項目相比大相徑庭，同時還存在政府違約和市場波動帶來的風險，資金實力薄弱的房產企業很難介入保障房建設。如果大量企業采用“BT”模式介入保障房建設，最終還是會通過銀行貸款完成前期的資金籌備。由于政府采用的是分期回購方式，企業資金回籠周期被拉長，再加上通貨膨脹因素，企業利潤被大大壓縮。深圳模式的特點是銀行愿意在政府擔保的前提下借款給地產商，在地方債務危機加劇的背景下，深圳模式并不適宜在全國推廣。

（2）代建模式。代建模式是開發企業接受政府的委托，代為建設保障房。受委托的開發企業負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。代建模式的特點，一是政府投入財政性資金；二是代建人通過招標方式產生；三是代建人的收益來自代建管理費和項目投資節余獎勵；四是代建人負責項目的全過程實施管理。代建模式的優點是政府減輕管理負擔，開發企業無須資金投入，且能發揮開發企業的管理、成本和品牌優勢。缺點是政府需要資金投入大，開發企業的投資回報率低。

（3）配建模式。配建模式是政府以配建一定的保障房為條件出讓商品房用地，開發商在項目開發中，按要求完成配建的保障房建設并將產權移交給政府的建設方式。配建模式的特點，一是政府無須資金投入，并能獲得一定的土地出讓收益；二是開發商需從商品房收益中補貼配建保障房的建設成本；三是配建保障房建成后產權轉移給政府；四是配建保障房體量有限。配建模式的優點是政府不但無須資金投入，且能擁有一定的土地出讓收益；開發商能發揮管理、營銷和品牌優勢。缺點是配建的保障房體量有限，建設計劃受開發商參與意愿制約，開發商受到的限制過多。目前，一些地方政府采用的“限地價，競配建”、“競地價，定配建”和“競地價，競配建”等土地出讓方式，就是通過配建模式建設保障房。

423企業獨立建設型

企業獨立建設型是政府沒有或較少投入資金和免費土地，充分利用社會企業的力量建設保障房的方式。企業獨立建設型可分為限價模式、萬科萬匯樓模式、信托基金模式。

（1）限價模式。即指政府以限制商品房銷售價格上限為條件出讓商品房用地，且建成后的房屋只面向經政府審核符合要求的人群銷售。限價模式的特點，一是政府以“限價”方式出讓土地；二是開發商負責投資建設；三是開發商受一定的開發限制；四是限價房只向符合規定的群體銷售；五是限價房具有商品房的屬性；六是政府不但無須資金投入，而且能獲得土地出讓收益。

限價模式的優點是政府不但無須資金投入，并能獲取一定的土地收益；開發商能發揮管理、營銷和品牌優勢。缺點是建設計劃受開發商參與意愿制約；開發商的開發限制過多；存在受成本因素價格波動風險。許多地方政府采用的“限房價，競地價”、“限地價，競房價”和“限房價限戶型、競地價”等土地出讓方式，就是通過限價模式建設保障房。

（2）萬科萬匯樓模式。該模式是開發商獨立投資、建設和運營的保障房，具有公益性質。其特點有，一是開發商以市價獲取土地；二是開發商負責投融資；三是建成后開發商自己運營；四是投資回收期漫長。萬科萬匯樓模式的優點是最大限度地動員了社會力量參與建設。缺點是企業資金投入過大，投資回收期漫長，無法贏利。據萬科測算，萬匯樓總共投資4700萬元，需57年才能收回成本。

（3）信托基金模式。信托基金模式是由社會資本發起成立保障房住宅基金，通過委托開發企業建設保障房，并委托專業運營商對保障房進行經營管理以取得投資回報的建設方式。信托基金模式能分散投資風險，有利于吸引資金參與保障房建設，但回報率低，在西方多作為社會福利手段，既利用了市場效率，也照顧了社會公平。如果通過金融創新，引入在國外境外通用的金融工具——房地產信托投資基金，就可以把充裕的社會資金引入保障房建設，解決建設和持有資金來源的問題，增加保障房的市場供應量。這種信托投資基金同時是一種資本品，可以到資本市場上流通交易，為我國長期低迷的資本市場帶來生機。合理的利潤率是實現社會資金與保障房建設對接的重要一環，例如二三線城市的舊區改造、經濟房和廉租房建設都可通過讓渡土地收益方式增加投資主體的回報。同時，參與保障房建設的主體還能夠通過充分享受參建過程中的土地紅利，包括舊區改造過程中的一級土地開發獲益等。信托基金的特點，一是由社會資本發起；二是以市價獲得土地；三是委托專業公司代建；四是以建設租賃保障房為主；五是委托專業公司經營管理；六是以經營收益作為投資者回報。信托基金模式的優點是投資風險分散化，有利于吸引資金參與保障房建設。缺點是回報率低。

綜上所述，在大力推進保障房建設的初期，各種保障房建設模式都代表著決策者們的思考與實踐。政府應當高度重視財務收支平衡，控制保障房債務風險；應當充分利用稅收優惠吸引社會力量參與保障房建設。開發商參與保障房建設要善于利用自身優勢，謹慎選擇合適的進入模式。

5保障性住房可持續發展的政策建議

51加強和完善保障房供應頂層制度設計

保障性住房建設，包括公共租賃房建設，是作為一項公共福利向社會中的中低收入者提供。政府作為資源和政策的制定者，其真正的優勢在于提供法律上的支持，如稅收、土地出讓金的豁免或者優惠、特別貸款（在規模、時間、取得方式上能夠突破現有的金融制度限制）等。通過立法推進保障房建設，明確政府是保障性住房提供的主體負責人，實行問責制，可以真正保障建設者和管理者基本的利益，使得每一個參與者都能預見自己在未來參與時的風險和收益，必然能夠促進更多的主體參與其中。因此應加快《住房保障法》的出臺，推動保障房建設有法可依。應在以下方面加強頂層制度設計：

511明確保障房的性質、水平以及保障對象準入退出等基本制度基于“十二五”規劃綱要確定的20%保障房覆蓋率目標，以公平性原則為主導思想，系統化、層次化和體系化保障房供應制度，尤其要細化和明確我國城鎮保障房的各項基本制度，包括保障房的性質、水平和產品類別以及明確保障對象主要確定依據的準入和退出制度。一攬子解決保障房分配不公平、尋租騙購等問題。

同時，應借鑒日本要求各級政府定期制訂保障房的短、中、長期計劃，分解階段性目標任務。“十二五”期間保障房供應體系的建設重點是增加保障房的物質供給，大力建設保障房實體，以彌補前些年數量建設上的欠賬。隨后，在保障性住房的供求缺口大幅減低之后，政策方向應適時調整為需求方補貼，資助保障對象到市場中獲取住房，盡量降低對市場的干預。對于已存的租賃型保障性住房其政策也應放在保障房的持續運營能力建設上。

512明晰各級政府職責分工和內容

第一，明確中央和省級政府的資金投入職責，以及資金來源方案。包括中央和地方財政安排的年度建設資金比例、金額等做出明確規定，要求列入各級政府年度預算計劃。第二，明確規定保障房的建設和運營管理的主要責任主體是所在地政府。第三，根據保障房的融資體系現狀，制定階段性的信貸、稅收優惠等政策，引導社會資金參與保障房運營。

52結合城鎮化進程，建設城鄉一體化的房地產市場，解決保障房的時代問題針對當前城鎮化發展的趨勢，保障性住房建設應作為引導城鎮化發展的重要手段。一是在人口規模大、流動性強的特大城市提供更多的廉租房，滿足實際需要，同時避免大城市人口過度膨脹。對于矛盾比較突出的特大城市和大城市城鄉結合部，應致力于建設城鄉一體化的房地產市場，尤其是應處理好保障性住房建設過程中的城鄉土地一體化問題，可以部分破解保障性住房民間資金的積極性不足問題。如可借鑒中國南方如浙江解決住房問題的經驗：在城市郊區通過統一規劃、統一制定安全標準，鼓勵農民自建的方式，在近郊農村集體用地上建設房屋提供給流動人口來居住。即城市人民政府可在控制規模、優化布局、集體自建、只租不售、土地所有權和使用權不得流轉的原則下，有計劃的利用城市近郊的農村集體用地建設公共租賃房用于完成保障房建設需求。二是鼓勵發展的中小城市和小城鎮應加強廉租房建設，國家可以在財政上給予傾斜，鼓勵更多的廉價房吸引和穩定更多人向中小城鎮和小城鎮聚集。

53強化激勵和償還機制，引導社會資金參與建設、運營和管理要讓民間或者社會資金積極參與，一個很重要的前提是提供足夠的誘因，使民間資本預期參與保障房的建設和運營有“利”可圖，第二個前提是，通過明確可靠的借貸資金償還方案穩定社會資金的信心，降低其風險預期。但保障房的本質是微利保本或者甚至虧空的，那么唯一可行的創新途徑一是政府讓“利”，讓民間資本有利潤可賺，二是由政府出面提供擔保，增強社會分散資金的穩定預期和風險估計。

531政府主導建立保障性住房購建擔保基金

我國應學習發達國家的成熟經驗，研究建立支持保障性住房開發和消費的信貸擔保體系，鼓勵成立專門的機構為保障性住房項目融資提供貸款擔保或保險，降低信貸風險；盡快成立專門為住房困難家庭提供住房抵押貸款以及政策性的貸款保險（擔保）的機構，建立財政擔保、補貼和市場之間的調節和補償機制。例如，可賦予前述保障性住房管理機構作為住房保障的政策性信貸擔保機構的職能；同時，還可以在各省市的保障性住房管理機構對口設立相應的住房信貸擔保機構，實施信用等級增強措施。即采取政府牽頭、第三方機構組織的方式設立保障性住房擔保購建基金，需要擔保的保障性住房承建開發企業可以采取繳納保障金、資產抵押、出資入股等多種方式申請融資擔保。擔保基金可按股份公司方式運作，但政府相關管理部門對其公司有最終決策權，同時向基金提供反擔保，當擔保基金不能履行擔保債務時，由政府代擔保基金履行債務。保障性住房擔保建設基金的建立，能夠降低開發企業融資成本，提高開發商承建利潤空間較低的保障性住房的積極性。

532加強保障房資金貸和還的充分調動注重長期回報的社保基金和保險資金的積極性保險資金作為最大的社會財富管理者，隨著我國保險深度和保險密度的不斷提高，迫切需要尋找安全性較高的長期資產配置渠道。保險資金可使用保障性住房“債權投資計劃”等金融工具，其實質是一種私募債券，相當于發放一筆長期貸款，用于特定的保障性住房，如公租房項目的建設和運營。為此，地方政府應通過貼息、貼現、提供擔保，或者在稅收方面進一步優惠等方式，引導希望投資保障房建設的保險公司積極進入。當然，保險公司應制定切實可行的風險防范觸發機制，確保投資計劃收益和本金按時足額償付。

533創新金融工具和手段，實現信貸資金循環

應認真研究建立保障性住房信貸的證券化機制，以解決建設資金循環和住房抵押貸款的流動性管理問題。1968年美國建立了政府國民抵押貸款協會（簡稱GNMA），這是支持保障性住房抵押貸款形成二級市場的一項歷史性措施。GNMA始終是美國聯邦政府的直屬機構，代表完全的聯邦政府信用。而且，GNMA既不購買住房抵押貸款，也不直接發行按揭支持證券，其主要業務是為由政府機構保險的住房抵押貸款的證券化提供債券發行擔保。最重要的是，GNMA并未受到“次貸危機”的拖累，因此，很值得我國在構建保障性住房融資體系的過程中認真研究和借鑒。

盡快推出針對公租房的房地產信托投資基金（REITs）產品，吸引民間資本參與保障房的建設。REITs是一種采取公司或者商業信托形式，通過信托或公司方式匯集投資者資金，再投資于能產生穩定現金流和收益的房地產，并將投資收益分配給投資者的金融產品。可考慮利用REITs這一資產證券化形式，將先期建設完成的保障性住房所產生的收入證券化，為今后的保障性住房建設提供資金。未來應把握機遇，積極探索，加快試點，嘗試將有穩定出租收入的物業證券化，通過市場流通帶來資金，走保障性住房的資產證券化道路。現階段，推動REITs試點已不缺乏理論上的支持，關鍵在于加快制訂試點實施規劃。

54嚴抓保障性住房質量管理

抓好保障性住房建設的質量監管。一是提高保障性住房建設管理效能。規范審批行為、簡化申報材料、完善項目審批綠色通道。二是切實履行保障性住房建設基本程序。落實項目法人制、招投標制、工程監理制、合同管理制。三是嚴格工程質量管理法律法規，實施保障性住房質量終身責任制。涉及工程項目的規劃部門，建設、勘察、設計、施工、監理、驗收單位，法人代表以及參建個人，都對所承擔的保障性住房在項目設計年限內負責，并將責任單位和責任人員的名字永久留在建筑物上。四是將工程質量管理納入住房保障工作考核、約談和問責范圍。加大監督檢查和工程質量責任追究力度，依法查處違法違規行為。

對保障房建設實行“質量終身責任制”，一旦質量出了問題，不論責任人走到哪里，都要追究其責任。

55提高保障房產品設計的市場化導向

為避免再次出現大量保障房被棄租棄購而浪費的情況，應糾正過去保障房籌集過程中出現的政府獨斷決策狀況，提高保障房產品設計的市場化導向，項目上面應充分調查了解該區域保障對象的支付能力、符合保障房資金和面積標準下的住房產品訴求。這是因為保障房居住效益是個綜合的概念，它既包括物質的居住條件，如面積大小、室內配套等，也包括抽象的社會產品，如交通、教育、醫療等社會公共配套供給以及由此而關聯的個人和家庭可獲得的各種就業、文化娛樂、信息等機會。保障房可以小戶型、標準低些，但絕不能使保障房社區低發展機會。對于仍需支付一定價格來獲取公租房和經濟適用房的保障對象而言，保障房性價比合理同樣是關鍵的消費影響因素。

56健全住房信息系統建設，建立和完善準入退出機制

盡快實現與住房相關的收入、金融、戶籍、房產等信息的聯網建設和綜合協作制度，全面、及時、準確地提供保障性住房準入和退出所需要的信息，保證保障性住房管理工作的公開、透明和高效。完善個人信用體系，建立詳細數據支撐的個人信用體系，確保在保障性住房的銷售或者配租中能夠有效分離不符合申請條件的申請，從而極大提高住房保障政策的運作效率。健全保障性住房的公示制度，申請者獲得實物配售、配租或者貨幣補貼后，應當接受人大代表、政協委員、新聞媒體和人民群眾全過程監督，建立投訴舉報制度，并且確定核實一例，處理一例制度。堅決排除人為干擾制度，嚴肅查處以權謀私，對于被查出來的違法違規情況，要給予嚴厲的懲罰，并做到查處和處理過程和結果的公開公示公平。

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