“營改增”與地方政府債務問題關系的探討

[摘要]本文首先就“營改增”和地方政府債務的實際情況做出一些基本介紹，其次分析兩者之間的相互影響，最后給出我們的政策建議。

[關鍵詞]“營改增”；地方政府債務；財政收入

[中圖分類號]F832[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2013）28-0042-02

1營業稅改增值稅對地方政府債務的影響

11營業稅改增值稅的實施現狀

自上海試點“營改增”方案一年多以來，據統計有89%的試點企業的稅負有不同程度的下降。然而，一些企業的稅負不降反升，尤其是物流企業，是因為其可抵扣項目多是燃油、修理費和車輛購置費，而以前購置的車輛費用不在抵扣范圍。稅收負擔減輕的試點企業分布并不均衡。稅改條例規定，小微企業可按照營業額的3%繳納增值稅，不得進行增值稅抵扣。這些從事服務業的小微企業和征收營業稅時的稅收負擔無太大差別，并未享受到增值稅改革的優惠。所以，從此次增值稅改革中獲益的主要是大中型企業。

12“營改增”對地方政府財政收入的影響

筆者認為，可從短期和長期分別分析此次“營改增”對地方政府財政收入的影響。

（1）在短期，與企業稅收負擔減輕相對應的是，政府財政收入的減少。試點方案明確，“試點期間保持現行財政體制基本穩定，原歸屬試點地區的營業稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區，稅款分別入庫。因試點產生的財政減收，按現行財政體制由中央和地方分別負擔。”盡管如此，但是由于企業繳納的稅收減少了，地方政府也要為減收承擔一定比例，所以整體而言，短期內地方政府財政收入減少。

（2）在長期，地方政府的財政收入主要取決于兩個因素。①未來的稅收歸屬，即未來的稅收按照何種比例劃分給中央和地方。現階段改革后的增值稅稅收收入仍歸屬地方，是為了順利推行增值稅改革，緩解地方政府財政收入銳減的矛盾。但在長期，可以預期改革行業增值稅的稅收收入會按照一定比例由中央和地方共享，或者整體調整中央和地方之間關于增值稅的分配比例，而不是依據之前的6∶4的比例。這種調整有可能進一步減少地方政府的稅收收入。②“營改增”對地方經濟發展水平的影響。此次增值稅改革，可以有效促進現代服務業和交通運輸業的發展，從而為經濟的發展打下了良好的基礎，為經濟的發展擴大了稅源，在稅率不變或變動不大時，有助于地方政府財政收入的增加。在長期內，地方政府財政收入取決于上述兩種因素相互作用的結果。

13“營改增”對地方政府債務的影響

政府的收入主要來自兩部分，中央地方的轉移支付和地方政府的稅收收入。營業稅原本作為地方稅收收入的主體稅種，在營業稅改增值稅后，盡管規定所征收的增值稅仍然歸試點地區，但稅收在數量上減少了。如果中央政府的轉移支付沒有變化，或者增加的數量有限不足以彌補稅收方面收入的減少，地方政府的收入是減少的。同時，地方政府要安排過渡性資金來補貼稅收增加的試點企業，所以地方政府的支出是增加的。綜合上述兩種因素，地方政府的缺口資金只能通過借債來籌集。當前地方政府的債務問題已經比較突出，“營業稅改增值稅”又迫使地方政府通過舉債來滿足支出需要。

2地方政府債務對營業稅改增值稅的影響

21地方政府債務現狀

《預算法》明確規定，地方政府不得發行地方政府債券。然而地方政府為了應對分稅制實施后收入銳減和事權過大的資金壓力，通過各種融資平臺企業向銀行等金融機構借債。當前我國地方債務存在諸多問題，除了債務規模過大、借債主體呈現多元化（財政部門、投資公司和企事業單位，甚至公益單位）外，還存在以下問題：

（1）地方政府債務缺乏可持續性。地方政府希望用土地收益來償還債務，但未來的土地政策并不明確，這使得地方債務難以為繼。黃艷芬、鄔拉（2011）認為，地方債務的償債資金主要來自財政收入和投資收益，而我國地方政府財力普遍薄弱，再者政府投資的多為鐵路等基礎設施低收益項目，這也造成了地方逾期債務越來越多。

（2）地方政府由被動借債轉為主動借債。龔強（2011）等人認為，“地方政府正是根據年度財政轉移支付流入和地方債務的約束下來確定本年度的政府支出”。地方政府借債在以前是為了彌補財政赤字，依據財政支出確定借債規模。而現在，地方政府依據能夠籌借的資金來確定本年度的財政支出。

22地方政府債務問題的原因

地方政府債務出現、膨脹的原因除了財權和事權不匹配、金融危機的沖擊和政府過度干預經濟外，更重要的是以下原因：

（1）地方政府獨立債務人地位的欠缺。首先，在法律上地方政府不是合法的借債主體；其次，如果以后年度地方政府無法按期償還債務，需要中央政府的轉移支付來彌補，便會出現縱向財政失衡。反過來，這又會給地方政府一種激勵，即中央政府會為地方政府債務埋單。

（2）官員軟約束和財政軟約束。官員軟約束是指，官員考核注重其在任期內的經濟建設成就，忽略經濟建設的代價。財政軟約束是指，地方政府的發展規劃依賴于中央政府的發展戰略，一旦地方債務出現問題，難以區分是地方官員故意所為還是中央政府政策失誤。所以，地方官員為了提高政績，通過大量借債興辦投資來保證本地經濟的高速發展，卻不會顧慮過度舉債的經濟風險，同時利用權責不清來推卸借債責任。

（3）政府自身存在漏洞和財政支出結構不合理。政府運營成本過高，并且存在貪污腐敗的現象，使財政資金不能物盡其用，“三公經費”居高不下便是一個例子。政府財政支出中有相當部分用于行政性支出和投資支出，可以通過厲行節儉和引導市場投資來縮減這部分支出，借以減少借債規模。

23地方政府債務問題對增值稅改革的影響

“營改增”是稅改趨勢的需要，是保證增值稅稅收鏈條完整和稅收中性的需要，其對地方政府的財政彈性提出了一定的考驗。在稅改過程中，伴隨著利益的調整和分配，此次營業稅轉增值稅改革將一部分社會生產所得由政府轉給企業。同時，地方政府需要拿出部分配套性補貼利益受損的企業，這便要求政府的財政有伸縮的空間，這可以通過融資渠道來實現。但是，一旦政府債務逾期仍未能夠償還，就會造成資金鏈的斷裂，阻礙增值稅的改革，或者即使改革可以順利進行，但在經濟的其他方面埋下了隱患，這是明顯的“拆東墻補西墻”策略。可持續的、規范的地方債務可以避免上述問題。

3綜述和建議

31綜述

稅收改革不僅僅是經濟層次的變革，更是一國政治制度的建設。正如制度經濟學所表明，制度應當作為經濟的內生變量，良好的制度有利于經濟的發展和社會活力的激發。當前是我國經濟發展的重要階段，也是矛盾突出的階段，營業稅改增值稅變革是影響整個經濟層面的舉動，是促進經濟結構轉型和讓利于民的重要舉措，它有利于完善稅收制度、增加就業、發展國家軟實力和與世界接軌，所以營業稅改增值稅勢在必行。又由于地方債務是以政府信譽做擔保的，所以地方政府債務問題不僅影響到稅制改革的順利進行，也影響到社會的信用體系建設和政府信譽。反過來，如果地方政府的債務具有可持續性、規范性和合法性，那么不僅可以充分利用社會閑置資源、促進地方經濟發展，也為稅收改革等一系列涉及利益分配的經濟變革提供資金支持。正如黃艷芬認為：“地方政府債務作為地方政府平衡財政收支的一種手段，它是社會事業發展的一把典型的雙刃劍。”

32建議

惡性循環的事物一旦能夠得到扭轉就會相得益彰。雖然現在有關地方債務的矛盾還沒有嚴重凸顯出來，但也初見端倪。筆者以為，當前“營改增”正在穩步推進，所以應當著力解決地方政府債務問題，未雨綢繆。解決地方政府債務問題，除了要實施規模控制、建立預警機制，還要注重法制建設和制度調節。

（1）修改《預算法》，給予地方政府債務合法性。國外治理地方政府債務的經驗是，一方面控制地方政府債務過度增長，另一方面給予地方政府合法的融資渠道和合法的融資地位。如果要規范地方債務，首先應當承認其在法律上的合法地位，然后才能實施各種調控措施，比如規范地方融資平臺、建立債務償還機制等。

（2）調節中央和地方政府的關系。中央政府應給予地方政府一定的自主性。首先，要通過法律明確劃分中央和地方政府的事權和財權，使中央政府不能隨意將事權下放，卻上斂財權；其次，通過完備的法律規范約束地方政府的行為，使得地方政府的債務法制化、透明化，令其有法可依，有規可束，減少違規操作和暗箱操作。

（3）充分發揮市場的調節作用。依據公共財政理論，市場的調節是有效率的領域，政府便不應該干預。在市場失靈的領域，政府來配置資源更能提高經濟效益。但是如果政府去大量投資，由于資金不足，容易造成地方政府債務規模過大、債務逾期等種種問題，這些問題也是“政府失靈”的表現。所以，政府應當著力于經濟制度的建設，完善相關的法律法規并貫徹實施，為市場發揮效能提供良好的制度環境和政策支持。

參考文獻：

[1]王志剛新一輪稅制改革的思考：挑戰與希望[J].金融發展，2012（2）.

[2]王守昆對我國稅收改革原則的再探討[J].稅務研究，2005（12）.

[3]龔強，王俊，賈珅財政分權視角下的地方政府債務研究：一個綜述[J].經濟研究，2011（7）.

[4]唐云鋒公共選擇理論視角下地方政府債務的成因分析[J].財經論叢，2005（1）.

[5]黃艷芬，鄔拉地方債務風險：現狀、成因及對社會的影響[J].經濟研究參考，2011（23）.

[6]葉建國地方債務危機[J].中國經濟周刊，2010（8）.