戶籍制度改革與城鎮化若干問題研究

摘要：以我國戶籍制度改革與城鎮化為主題，介紹了我國戶籍制度的沿革，指出戶籍制度改革的影響，并指出我國城鎮化道路的方向，認為我國應走“大集中、小分散”的城市化道路，并指出我國城市化面臨的主要挑戰是：本地人口和外來人口的沖突、外來人口市民化的成本問題、住房問題，廉租房不應該都由政府做、農村土地制度改革、建立全國性的耕地指標交易市場與教育問題等。

關鍵詞：戶籍制度；城鎮化；教育；土地制度改革

中圖分類號：D631.42

一、中國戶籍制度沿革

1958年頒布了《戶籍管理條例》后，我國從此有了正式的戶籍制度。在1958年的“大躍進”中，大約有4000萬人進城，造成了城市壓力過大。在這樣的情況下，政府頒布了這個條例，因此戶籍制度在很大程度上是個應急措施，但到現在已實行將近六十年。之前的“五四憲法”里有“公民擁有選擇居住地的自由”，由于和《戶籍管理條例》相沖突，到1975年修改《憲法》時被刪掉了。

20世紀90年代，我國開始發生大規模的人口流動，當時正好又出現城市大量下崗工人問題，因此城市就業成為很大的問題。直到2003年出現標志性事件（孫志剛事件）之后，政府才對《收容遣返條例》進行大修改，基本上把這個條例廢止了。因為之前主要依據這個條例收容那些所謂的 “盲流”（實際上就是定期或者不定期的清理進城的打工農民）。

直到2012年，我國才頒布新的戶籍改革制度文件。2012年2月23日國務院辦公廳發布了“關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知”。文件對縣級及以下城鎮標準放得較寬，只要擁有穩定的工作和住所（包括租住住所）就可以申請當地 （包括農村地區）戶口。對地級市的要求是在當地連續工作居住滿三年就可以申請當地戶口，而副省級城市和直轄市維持現有制度不變。如果這個新的政策能夠確實執行到位，那么我國的戶口制度就基本上開放了。但是，在過去這一年多的時間里，并沒有出現很大的推動。國家發展與改革委員會調研后認為原因在于改革阻力太大。

唯一開始改革的是高考制度。高考制度是關乎外來人口的最大問題，在北京這樣的一線城市表現得尤為突出，因為北京高中生的升學率已經達70%～80%，遠遠超過很多發達國家的水平。而全國的粗入學率平均只有24%。這就造成同城不同權的問題。很多人在北京居住了十幾年后，卻發現孩子不能在此地參加高考，只能回戶籍所在地參加高考。根據網上信息，有些北京人和外地人同時到教育部上訪，呈現兩邊對峙的狀態，產生了矛盾。

2012年年底我國很多省份都采取了一些改革措施，最明顯的是黑龍江，該省規定只要在本地中學就讀滿一年就可以參加本地高考。相比之下，北京、上海等地改革較少，北京只允許隨遷子女讀職業高中或高職，而不允許考大學。

高考制度改革是戶籍制度改革的一個重要方面，但是目前我國各地的改革情況實際上差別很大。為了更順利地對戶籍制度進行改革，僅僅依靠這種試點放權的方式成效不大，因為無論哪個城市與地區先改革，先改革的城市與地區就會先面臨如何接納更多人的問題。因此，需要中央政府下大的決心。

二、戶籍制度改革的意義

為什么戶籍制度改革非常重要？主要有兩方面的原因：

（一）戶籍制度與公民權利密切相關

權利問題談起來很簡單，但是執行起來并不那么簡單。戶籍改革的阻力非常大，但這種壓力不是來自特定的利益集團，而是來自城市的中產階級。以前的改革主要采用補償的辦法，但是戶籍改革基本上是不能補償的，因為所涉及的人口數量太大，很難去補償這么多現有城市人口或者說本地人口。在過去的30年里，我國多數的改革從嚴格意義上說都是違法的。由于我國采用一邊改革一邊修改相關法律的形式，所以較少談到權利問題。但是，經過30年后，應該認真思考權利這個問題。盡管戶籍制度改革阻力很大，但是我們都是中華人民共和國的公民，為什么有些人就永遠不能獲得同等的權利？與我國戶籍改革相對應的是美國的移民問題，它涉及從不屬于這個國家來到這個國家的權利問題。

（二）戶籍制度改革有利于提高經濟效率

從經濟學的角度看，戶籍制度改革有利于提高經濟效率，優化經濟結構。戶籍制度改革有利于勞動力自由流動，如果把戶口取消了，特別是把子女教育問題解決之后，將更有利于勞動力的自由流動；戶籍制度改革也有利于我國服務業的發展，因為服務業的發展主要依靠城市；戶籍制度改革還有利于提高我國的國內消費。這里可以簡單估算一下戶籍制度改革將如何提高國內消費。目前我國城市化率雖然超過了50%（2009年數據，如圖1所示），但是相比于其它國家，還是相對落后。2012年，我國人均GDP已超過6000美元，而對應的城市化率卻只有50%左右（如圖2所示），與國際上同等收入國家的城市化水平相比仍有較大差距。

與國際上其他中低收入國家相比，我國的城市化程度是比較滯后的，當然和有些國家（比如非洲一些國家）城市化比較超前有關。我國城市化滯后在很大程度上與戶籍制度有關。如果讓這些現在沒有戶口的人擁有城市戶口，我國國內消費會增加很多。但要嚴格計算出如果他們真正成為城市居民后會增加多少消費，必須知道這些人的儲蓄率和收入水平。

據估算，城市人均消費是農村的2.7倍左右，但是農村戶籍人口消費潛力很大，因為進城務工人員的儲蓄率非常高。多數進城務工人員的家人在農村，還希望在農村蓋房子，所以儲蓄率非常高。比如，北大校園工地上的建筑工人工資大概每月四五千元，但他們的收入幾乎都用于儲蓄。

如果2.4億進城務工人員中有2/3（即1.6億人）的消費達到城市居民消費的平均水平，那么我國居民消費將提高11.8%，這意味著我國消費占GDP的比重將上升4.2個百分點，從現在的48%上升到52%以上，這將是巨大的飛躍。我國現在每年經常項目盈余占GDP的比重不到2%，如果讓這些進城務工人員市民化，他們消費的增加就相當于GDP的2%。

三、“大集中，小分散”的城市化道路

中央政府頒布的文件中提到城市化時一般不用“城市化”，而用“城鎮化”，這意味著我國要避免大城市化。但直到現在，我國仍沒有明確的城市化道路方案。1980年代費孝通老先生提出了小城鎮道路，雖然它從來沒有被寫進中央政府的正式文件里，但基本上成了我國城市化道路的官方說法。

回顧過去的30年，小城鎮道路在絕大多數國家都行不通，多數國家都采取“大集中，小分散”形式，即全國人口集中到少數區域里，在同一區域里人口又分散到不同層次的城市。比如，美國的人口基本集中在三個地區：一是從波士頓到華盛頓這一帶的東海岸；二是從舊金山到洛杉磯的西海岸；三是芝加哥地區。日本人口基本上集中在東京和大阪兩個地區，這兩個地區集中了日本一半左右的人口。白天走在新干線上，城市街道上基本看不到太多人，因為大部分人都集中到東京或大阪地區。

因此，城市化應該首先從城市化區域的概念談起，而不是單一的城市化，要形成特大城市、大城市、中等城市和小城市的網絡。北京這種“攤大餅”的城市化路徑被列入最糟糕的城市化形式之一，不斷延伸的環數使周邊沒有城市能很好地發展，這不是一種良性循環的發展體系。目前，我國比較好的城市化區域是長三角、珠三角地區，那里每個城市有自己的特色。也許未來我國城市化就會形成珠三角地區、長三角地區、京津塘地區還有武漢到長沙這一帶地區，然后是四川盆地、西安咸陽、遼東半島等（如圖3所示）。現在這些地區的人口在集中，如果這些地區的人口能夠達到我國總人口的40%，那么不但剩下地區的問題比較好處理，我國的環境保護也會變得更加容易，相比之下，遍地開花地進行城市化，既浪費土地也擴大污染。

另外，要避免紀念碑式的城市化。勒·柯布西耶曾經提出了“光輝城市”的想法，他當時想象的光輝城市就是高樓大廈，大廈之間全是花園，大廈和大廈之間由高速公路相連接，所有的事情都可以在大廈里進行。這樣一種城市規劃的模式并不合理，因為它不但跟自然沒有接觸，而且人與人之間接觸也很少。

直到今天，“光輝城市”想法對我國的影響仍然很大，它與我國古代建筑的觀念又有聯系，因此我國在很大程度上接受了柯布西耶的想法，比如說低容積率要求。地價非常高昂的北京所實行的低容積率要求不但使房價進一步提高，而且非常浪費土地。北京的T3航站樓就是一個例子，由于面積太大，T3航站樓里不但夏天非常熱，而且冬天也很冷，這樣的建筑實用性較差，給人的心理感受也壓抑。

我國的城市化應該提高城市建設的密度，建設宜居城市而非紀念碑式的城市。雅各布斯的《美國大城市的死與生》是一部劃時代的著作，主要批評勒·柯布西耶城市規劃的思想。上海的泰康路田子坊改造得比較成功，建筑的一層是商鋪、樓上層可居住，市民文化也被保留下來，值得北京學習。

總之，單一城市化路徑可能有弊端，而城市化區域比較適合。國家“十二五”規劃也提到一個概念“城市群”，在此想解釋一下城市化區域的涵義。城市群和城市化區域，這個沒有大的區別，只是筆者更加強調人口要集中在大的區域里，這是世界上大部分國家城市發展的規律。很難想象我國人口平均分布在全國各個地區，只有在計劃經濟時代才勉強做到這一點。大家都愿意去生活水平更高、工作機會更多的地方，因此這肯定是大集中的過程。在大集中的過程中，城市還可以再進行小分散，即形成不同的城市體系，這就是所謂的“城市群”。

四、城市化面臨的挑戰

我國是農業大國，農村人口比重較大，因此要實現如西方發達國家的城市化程度確實不易，快速城市化過程中面臨的挑戰也會更多。

一是本地人口和外來人口的沖突的問題。當然，對于承載壓力巨大的北上廣等一線城市，政府可以采取差別政策。

二是外來人口市民化的成本問題。據國務院發展研究中心測算，現在每個農民市民化只需要政府支出八萬元左右，隨著通貨膨脹和生活成本的提高，以后的成本將越來越高。從這個角度看改革越早越合適。

三是住房問題，廉租房不應該都由政府負責建設。如果都由政府來負責建設，結果可能變成立體貧民窟，因為政府收房租的動力一般比較低，最后可能水電等基礎設施都無保障。最好的辦法是開發商申請到一塊地后，把其中的一部分（比如1/4）用做廉租房，這不僅可以確保它的可持續性而且也可以節約政府的成本。

四是農村土地制度改革問題。目前很多從西部到東部的農村移民會定居在東部農村地區，這將對現有土地制度提出挑戰。按照現行規定，農民一旦擁有本地戶口，就擁有了分土地的權利。但在發達地區的農村，外來人口是本地人口的十倍以上，這顯然是不可能做到的。因此，在發達地區的農村，進行土地制度改革是必須的。目前有很多地區都在實行土地股份制，只要將這一土地制度固定下來，落實到每一個人，事實上也就實現了土地私有化，這也是土地資本化的過程。

五是要建立全國性的耕地指標交易市場。耕地保護的一個辦法是建立全國性的耕地指標流轉體系。對耕地的保護應該堅持，在這方面對小產權房的一些維護并不是合適的，因為一些觀點只看到老百姓的權利，而忽略了耕地問題。為了保護耕地，有必要建立全國性的耕地交易市場。

六是教育問題。未來10年我國主要面臨改革問題，但是發展同樣很重要，影響我國長期發展的更重要因素可能是教育。2.4億進城農民工有80%～90%的人教育水平在初中或以下。到2020-2030年間，他們仍然是我國勞動力大軍的主力，現在的收入水平是每月3000～4000元，如果他們的收入增長和全國經濟增長保持同步，到了2030年，他們的月收入將達到2000美元，相當于今天南歐國家工人的水平，而南歐工人至少有高中教育水平。

我國現在的人口流動以及城市化是一個“通而不平”的過程，“通”是允許人口流動，“不平”是各種保障以及福利不平，那么，請問我國接下來的改革究竟是仍然維持這種“不平”來實現所謂的“大集中與小分散”，就是依靠所謂的相對價格的浮動，讓某些地方福利保障較高吸引更多的人，而另一些地方福利保障不高去的人較少，還是要對各地區保障的水平實現相對的均等，但是，如果實現各地區財力相對均等，地方財力如何保障？其中的成本問題往往被地方政府夸大。這里就說教育問題，北京市、上海市都有測算，讓外來人口落戶北京要多建立300所小學，但是過去十來年北京市關閉的小學數量比這個數量多的多，因為北京市人口出生率越來越低。事實上，目前大城市的教育資源是過剩的，而不是緊缺的，但是經?！俺嗳庥嫛苯o中央政府聽。雖然筆者堅持認為我國應該全部取消戶口政策，但是也要面對現實。北京、上海、廣州這些一線城市規模的確太大，再這么發展下去是不行的，特別是北京存在較為嚴重的缺水問題。官方統計的北京市人口有2000萬，但中國移動北京公司的數據顯示，北京有2500萬左右，即2200萬常住人口和300萬流動人口，即大約300萬人在北京流動，這些是來北京出差的，還不是在北京打工的人。北京是沒有辦法承載這么大數量的人，首先水的問題就沒有辦法解決。

因此，北京、上海、廣州這些城市可以有一些特殊政策，如積分政策。但是對于下一級的城市中央政府就應該采取“一條線”政策，沒必要采取積分政策，因為積分政策的存在會催生買賣戶口現象。比如，讓廣東省東莞市虎門鎮實行積分政策，可以估計當地管理戶口的官員能得到許多好處，因為積分總是可以買到的。除了學歷之外，其它標準都是很模糊的，因此就很容易作假，也就容易買到，因此，沒必要費這么大的周折，直接把戶籍制度取消掉，估計人口也不會增加很多。

目前，我國的正規教育發展很好，而且投入也很大，相比之下，職業培訓投入太少。國家每年能拿出300億～500億元就能解決這個問題。相比每年按預算內收入有11萬億元，這只是個小數字。投資教育的回報最高，除了私人回報，還有很高的社會回報。

農民為什么想要城市戶口？政府為什么要保有戶籍制度而不取消戶口？有人認為，這跟戶口的作用有關系。但很多時候，除了在某些重點城市持有戶口有一些特殊的福利政策之外，戶口的意義不是很大。既然沒有改革的障礙，那就可以放開戶口，或者說取消戶口中的一些特權，認為只要這些特權取消，或者逐漸地取消，大家就不再追逐戶口。

關于是否取消戶籍制度的問題，筆者的觀點是，世界上多數的國家有戶口。美國也有戶籍制度，比如，威斯康辛州的居民就享受該州的福利，包括進威斯康辛州的大學費用低。只是在美國，地方政府沒有明說是戶口而已。但是，美國各州沒有限定戶口，例如在威斯康辛州不一定就是威斯康辛人。我國目前存在的問題主要不是城市和農村的問題，而是發達城市與不發達城市之間的問題，是城市之間的問題，農村對城市的問題已解決了，多數城市都沒有城市戶口或農村戶口問題，因為都取消掉了?，F在的問題是，省際之間的戶籍流動受到政府的限制，應著重解決這個問題。

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（編輯：許麗麗）