公共危機多元治理中的障礙及其消除

摘要：在應對公共危機時，政府作為主導和核心，與非政府組織、企業、媒體、社會公眾等主體在公共危機的各個階段相互合作，已經成為今后危機管理的重要趨勢。目前，在公共危機多元治理的過程中，由于多元主體的職責不清，多元主體各自所代表的多元利益、多元主體間缺乏有效的合作，多元主體間的信息不對稱以及參與主體危機治理能力的不足等因素的存在，對公共危機治理中的多元主體最優合作形成障礙。針對這些障礙，應當以政府為核心，通過多元主體的共同努力，將其進行消除，從而在應對不斷涌現的各類公共危機中達到最佳治理效果，以保證公共利益的最優。在排除障礙的過程中，需要通過法律法規明確多元主體在公共危機治理過程中的職責，通過制度安排化解多元主體的利益沖突，加強治理主體之間的交流與合作，建立完善的信息溝通與共享平臺，提高各主體應對公共危機的能力。

關鍵詞： 公共危機 ；多元治理； 多元主體 ；危機治理

中圖分類號：D035 ；D630

當前我國的公共危機管理正逐步由政府單中心管理向政府、非營利組織、企業、媒體和社會公眾為主體的多中心治理發展。理論和實踐證明，公共危機多元治理是危機管理的必然趨勢。然而，目前在多元治理的過程中存在各種障礙，如何充分發揮多元主體在危機治理中的優勢、達到最佳效果，需要對這些障礙進行認真分析，進而采取有效措施，達到消除障礙、提高危機治理效果的目的。

一、公共危機多元治理及其優勢

現代社會發展過程中，公共危機已經成為社會環境的常態，據德國慕尼黑再保險公司估算，2012年自然災害共造成1600億美元的損失。除了自然災害帶來的公共危機，還有人為的各類危機，因此危機無時不在，甚至于社會學家認為全球風險社會時代已經到來，“人們生活在文明的火山上”。[1]隨著公共危機的日益增多，以及在公共危機中對傳統政府單中心管理提出的新挑戰，催生了公共危機多元治理。“治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作”。[2]治理理論強調政府并不是國家唯一的權力中心，各個公共機構和參與者之間應當在特定的領域進行合作，這種合作應該是一個持續性的過程，政府在這一過程中應當通過更好的方法和技術來對公共事務進行引導。治理理論與傳統的公共危機管理理論相結合，從理論、制度和方法上促進傳統公共危機管理范式的轉換。在公共危機治理中，政府作為主導和核心，與非政府組織、企業、媒體、社會公眾等主體，在公共危機的各個階段相互合作，有效地預防、舒緩和消弭危機，從而降低危機帶來的損失，形成公共危機多元治理的網狀結構。

從無數公共危機應對的案例中我們可以看到，政府單中心行動、單純的行政手段和政治動員在公共危機管理中不斷暴露其缺陷。而有效的多元治理模式在危機的預防、舒緩與恢復階段都產生了非常好的效果。例如，我國2010年青海玉樹的抗震救災中，非政府組織的積極參與起到了非常重要的作用。由于玉樹特殊的自然環境和高原缺氧狀況，使得長期扎根于此的非政府組織無論在人員身體素質還是在與受災群眾的溝通方面都具有明顯的優勢，如提供應急的棉襪、內衣、太陽能燈和性價比更高更適用的藥品等。同樣，企業由于在日常運營中使用、儲備著大量的人員和物資，甚至掌握著一定的特殊技能和專用資源，比如工程、救援等專業人員及必須的救援物品、車輛等，可以給予受害者比較實際、直接的救助，這在危機救援中同樣發揮著極其重要的作用。此外，危機中發揮社會公眾積極組織自救互助的作用，可以最大限度地減少危機帶來的損失。如在美國 “9·11”事件的救援現場中，“現場的每個人都非常樂意提供幫助，不管朝哪個方向走出50碼，你都能發現熱騰騰的食物——由那些紐約最有名餐廳的廚師們提供的美食——你可以邊吃邊跨過世貿中心廢墟旁的街道。我們出現在任何地方都能適時得到補給，無論你需要的是什么：護膝、襪子或手套。” [3]

二、公共危機多元治理中的障礙

公共危機多元治理的優勢是毋庸置疑的，但目前在公共危機多元治理過程中還存在諸多阻滯因素，如果這些阻滯因素未能消除，則難以實現最優的公共危機多元治理。

（一）多元主體的職責不清

首先，從治理理論本身我們可以看出，在治理過程中，由于政府正在把原先由自己獨自承擔的責任轉移到公民社會手中，社會正在承擔越來越多的責任，因此政府與公民社會的責任界限便不那么清晰。這一現象在公共危機的多元治理中也同樣體現，政府與非政府組織、企業、媒體以及社會公眾如果沒有更好地明晰自身的責任，那么在公共危機多元治理中就會出現許多的障礙，對于危機的應對會產生不利影響。

其次，不同部門責任不清晰會對危機治理造成嚴重障礙。目前的危機管理更多地表現為領導現場決策，以部門為龍頭的突發事件應對組織機制，各單位、各部門、非政府組織和社會公眾個體在危機救援的過程中存在職責不清、行動各自為陣等問題。各地區、各部門、各單位在突發事件面前往往會分割運行，缺乏有效配合，這在2008年中國南方凍雨雪災害中得到充分的暴露。

（二）多元主體的多元利益

在現實的危機治理過程中，多元主體來自于不同領域，因此各自所代表的利益也有所不同。作為企業來說，其目的是追求自身利益的最大化，在參與公共危機治理的過程中，希望以此來提升自己良好的社會形象，但其最根本的目標依然不會改變。非營利組織在公共危機治理過程中，為了擴大自身影響力，以及由于所掛靠單位的不同，會存在與其他組織不積極配合的行為。作為媒體來說，當前建立了較強的危機反應機制，能夠通過自己先進的交通設施和報道設備，及時將信息傳遞給公眾。但是媒體也會在此過程中追求自身的收視率、點擊率，通過報道擴大自身的讀者群和觀眾群，因此在信息傳遞過程中會有自身的側重點。即使是政府部門內部，由于應急工作領導和機構是臨時從相關部門抽調人員組成的， 實際工作的開展通常需要對各個職能部門進行協調，應急小組的成員彼此之間需要花費大量的時間來互相了解才能夠彼此熟悉和更好配合。小組成員由于各自都背負著自己部門的利益， 因此就很難保證在具體的工作中能夠完全從危機治理的公共利益需要出發來考慮問題。

（三）多元主體間缺乏有效的合作

目前在公共危機多元治理中非政府組織、企業和社會公眾參與危機治理過程的渠道和平臺較為有限，導致一些非營利組織不能夠很好地發揮自己的積極性和主動性，企業和社會公眾參與渠道也需要進一步暢通。我國公共危機管理中非營利組織、國際組織、社會公眾個體等眾多的社會力量在危機應對過程中發揮著積極的作用，但這種參與往往缺乏專門的組織渠道、正式的制度體系和常設的項目平臺，導致臨時性、隨機性較強，組織化程度比較低，很難發揮多元主體的優勢作用。

非營利組織相互之間的聯合、協調有待進一步加強。在面臨公共危機時，我國非營利組織聯合行動組織的規模較小，數量也很少，協調能力非常有限。許多非營利組織不相信其他非營利組織，不太愿意主動與其他非營利組織開展合作，寧愿單獨行動或者與政府部門合作，而不希望把資源轉移給其它組織。許多非政府組織傾向于和受助者直接接觸，而不希望通過其他組織建立合作。[4]“5·12”汶川大地震，民間捐贈超過700億元，主要集中在民政部門、紅十字會、慈善總會和幾家專業型公募基金會。一方面紅十字會、慈善總會等官方公益組織募集了巨額善款和大量的救災物資，形成善款和慈善物資的“堰塞湖”； 另一方面，許多從事專業服務的草根組織無法獲得社會捐款的支持。官方公益組織寧愿跟官方合作使用這些善款和物資，也不愿意跟資源嚴重不足的非政府組織合作，更不能把自己的救災或災后重建項目委托給非政府組織。[5]

由于平時的有效合作不足，導致在面對公共危機時，政府部門與企業、非營利組織以及社會公眾等的參與不能形成有效合作，行動相互脫節，不能形成有效合力，在危機治理中形成一定障礙，達不到最佳效果。

（四）多元主體間的信息不對稱

公共危機治理中各主體對危機信息有著迫切的需求，各主體在應對危機的過程中存在雙重困惑：一方面難以把握公共危機發展的勢態，另一方面對于其他主體的反應也難以預測，這種信息不對稱對于公共危機治理極為不利。對于社會公眾來說，由于對危機信息的不了解或受某些小道消息的影響， 就會引起社會的恐慌， 導致某些非理智行為的發生。公共危機多元治理中存在各種類型的組織，由于各類組織在組織性質、組織結構、管理制度等方面存在較大差異，使得危機中的信息在組織間傳播會產生障礙。例如，在雅安地震救援過程中，對于民間組織和社會力量的救援存在信息不對稱，導致在救援過程中出現道路嚴重擁堵，通往災區的交通生命線被阻塞。而與此同時，媒體在公共危機治理中將危機信息及時、全面、準確地傳遞給社會公眾，與密切配合政府的輿論引導使其朝著有利于化解危機的方向發展這兩者的平衡方面還有所欠缺，這些因素疊加在一起，加重了危機治理中多元主體間的信息不對稱。由于信息傳播障礙，在危機救援過程中會貽誤時機，對公眾利益造成危害。在雅安地震救援過程中，救援人員和物資的協調調度存在信息不對稱，救災物資在有些地方堆積如山，而在有些地方卻沒有發放到，造成救災物資嚴重短缺。

（五）參與主體危機治理能力的不足

隨著公共危機發生的領域和發生規模的不斷擴大化，對參與公共危機治理各主體的能力提出了較大的挑戰。作為多元主體中的重要組成部分的非營利組織自身能力亟待提升。目前，我國的非營利組織在新的形勢下雖然有較快發展，但總體發展還是處于初級階段，使得其在公共危機治理過程中作用的發揮受到進一步的影響。當前非營利組織在資金籌措方面，管理制度的健全方面，信息透明度方面，以及人才管理制度和志愿者隊伍的穩定性方面都存在一定的問題。加上近期對于非營利組織的公眾信任度方面存在的危機，更加劇了非營利組織發展的局限性，從而進一步影響了其在公共危機治理中作用的發揮，表現為非營利組織的組織化和制度化水平較低，專業救援隊伍和專業救援設施比較有限。相當一部分非營利組織也不具備救災應有的專業能力，如物流管理、倉儲管理等，沒有相關應急培訓和應急案例庫的建設。

面對危機來臨，各參與主體包括非政府組織、企業、媒體和社會公眾需要各種應對危機的專業知識和技術， 而由于相關的培訓體系尚未建立，使得各主體系統的專業救援知識較為匱乏。平時演練的缺乏也使得各主體在危機面前顯得束手無策， 從而降低公共危機治理的效率。

三、公共危機多元治理中阻滯因素的消除

消除公共危機多元治理中的阻滯因素可以通過法律法規明確多元主體在公共危機治理過程中的職責、通過制度安排化解多元主體的利益沖突、完善公共危機治理主體的領導和執行機制、加強治理主體之間的交流與合作、建立完善的信息溝通與共享平臺、提高各主體應對公共危機的能力等來進行。

（一）通過法律法規明確多元主體在公共危機治理過程中的職責

首先，通過相關法規將各主體在公共危機治理中的職責進一步明晰。目前相關法規中對于企業、非營利組織、媒體和社會公眾如何有序參與公共危機管理以及在參與公共危機管理過程中的權責利等沒有做出明確細致的規定。《中華人民共和國突發事件應對法》中規定了“公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作”，“國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發事件工作提供物資、資金、技術支持和捐贈”，同時規定“國家鼓勵、扶持具備相應條件的教學科研機構培養應急管理專門人才，鼓勵、扶持教學科研機構和有關企業研究開發用于突發事件預防、監測、預警、應急處置與救援的新技術、新設備和新工具。”對于企業、非營利組織、媒體和公民個人的職責沒有明確界定，沒有對公民和各類社會組織參與危機治理的權利與義務作出明確的安排，因此應當建立完善的危機管理法制。美國的經驗是災害救助體系非常完善，在法制上除了國會制定的《災害救濟與緊急援助法案》以外，還有聯邦政府的《聯邦應變計劃》與《災害救助方案》等。在組織設計方面，秉承“治理分享”的理念，設有“標準化緊急管理體系”作為中央與地方合作執行災害防救的聯系架構，并且還設有連接中央與地方以及其他公私組織的“災害防救組織體系”，由聯邦急難管理署、地方政府及其他公私組織等三個次級體系組成，由聯邦急難管理署整合。[6]

其次，從應急管理預案中將各責任主體的職責進一步明晰。應急預案中的各主體職責的明確是非常重要的，目前我國應急預案雖然數量較多，約有360多萬件。[7]但是這些數量龐大的預案缺少風險評估，由于預案編制主體較為繁雜，沒有考慮各主體的實際能力，同時缺少足夠資源進行持續性維護更新和必要的演練，使得危機發生時出現主體職責不清晰。[8]甚至許多地方危機管理體系的建設習慣照搬照抄中央政府的規定，而不因地制宜，在危機襲來時，各主體的責權利就會難以界定。今后在應急預案的制定中應該進一步明確各主體的職責，相關的法規中對于各主體在公共危機中的權責利應進一步明晰。同時建立標準化緊急管理體系，使得各級政府在充滿不確定因素的災害環境中，有標準作業程序可依，不致于慌亂失措。

（二）通過制度安排化解多元主體的利益沖突

通過合理的制定安排，明確多元主體的各自利益，使得各方利益受到應有的尊重和保障。同時，建立相關的監督制度，政府和其他主體在公共危機中的行為應當相互監督，相互制約，一方面防止政府濫用職權，防止政府危機治理效率低下；另一方面，政府也要監督各主體濫用信任，損害公共利益。“通過制度安排，各方才能明確各自的利益范圍，妥善解決應急管理中的利益沖突，形成多元行動的合力，快速解決應急管理中所面臨的各種問題”。[9]通過制度中的一系列規則，對于多元主體在危機治理中的利益加以保護，為彼此間的相互信任提供保障。通過制度建設，組織創新，進一步細化多元主體在公共危機治理中參與和協作的方式，確保各主體有序參與，發揮各自的優勢，實現優勢互補，減少危機治理中的盲區，充分保證各參與主體的利益。

（三）完善公共危機治理主體的領導和執行機制

西方國家的危機管理機制中，都有專門處理公共危機事務的機構以及相關的危機管理執行機制，例如美國的危機管理體系就是在國土安全部帶領下形成的分工明確、運轉協調的綜合應急管理系統。而在我國目前仍然缺乏統一的國家公共危機事務管理機構，仍未將公共危機的控制過程納入到政府日常規劃和管理中。因此，在我國國家層面上需要建立一個公共危機管理常設機構，用以制定公共危機的應對方式，明確相關的戰略。通過建立一個各項災害的搶救工作完全由某一應急管理部門負責的危機治理機制，這樣才能責權分明，提高危機治理的效率，不會出現多頭分管的現象。在危機治理過程中，政府、非營利組織、企業和社會公眾各危機管理主體形成一個總的公共危機組織體系，使得危機管理體系更加合理、高效和優化。在危機管理組織體系中，各主體要明確各自職責，相互溝通協調，保障各主體順利運行。

（四）加強治理主體之間的交流與合作

公共危機治理主體中的組織應該彼此經常互動，將各組織的應急計劃與戰略相互交流，不斷檢驗、測試與調整。在此基礎上，從中央到地方，在平常的協助過程中應當不斷強化災害防救能力。政府相關應急管理部門應當與非營利組織、企業、媒體和社會公眾建立相應聯系，平時加強訓練，有效分組，使救災工作系統化，從而有助于迅速完成救災任務。美國的經驗是聯邦急難管理署的準備訓練司常舉辦各項防災訓練與演習，州政府的“緊急服務辦公室”則提供地方政府或其他志愿團體進行各項救災演練。因此，上至中央、下至地方，在平常的協助過程中不斷強化災害防救能力。聯邦應變計劃涵蓋紅十字會等27個組織的任務，并成立12個“緊急救援任務小組”，使救災工作系統化，有助于迅速完成救災任務。在英國，各級政府與民間公益組織之間簽署的具有指導意義的《政府與志愿及社區組織合作框架協議》（COMPACT），具體指導政府各部門及各級政府與民間公益組織之間的合作關系。[10]德國的經驗是加強對志愿者隊伍的培訓和建設。德國志愿者人數超過170萬，占德國人口總數的2%還多，占到德國有勞動能力人口的50%。在遇到危機時，德國的技術救援和心理干預救助等幾乎都要依靠志愿者體系完成。面對這么龐大的志愿者體系，德國政府主要通過立法、培訓、購買設備以及公民文化的培育來使得這一體系得到保障和發展。聯邦政府對志愿者提供設備和培訓，而對于志愿者在此過程中所需工作經費則絕大部分來自于政府撥款，只有一小部分來自于社會捐贈。以北萊因州為例，志愿者的培訓經費和救援費用中，聯邦和州政府各自負擔1/3，其余1/3來自捐贈。志愿者經過培訓后，危機發生時，接到通知后的兩小時內可以趕到集合地點集結出發，成為應急救援體系的主力軍。不僅如此，每個救援工作小組都有后備力量，每個地區都有后備人員。[11]

（五）建立完善的信息溝通與共享平臺

在危機治理中，各國都重視各主體的協調和信息共享，危機中信息的閉塞隨時會阻礙政府和其他治理主體的參與程度，因此許多發達國家都重視危機治理各主體間的信息交流，并致力于信息共享平臺的構建，設立專門的危機管理部門來負責協調各主體在危機中的運作。對于政府部門來說，目前要加強危機初期危害評估制度建設，進一步加強危害初期危害評估信息及時發布。對于非營利組織而言，資源和信息的共享需要進一步完善，這在四川雅安地震中有了良好的先例，但仍需進一步發展。非營利組織間的橫向合作可以避免資源分配不均，避免由于信息不對稱產生的困境，同時通過實現資源和信息的共享，提高資源的利用效率，增強非營利組織的公共危機參與能力。

應當打破公共危機傳播過程中的條塊分割，實行信息報道制度，在全國范圍內建立起統一的信息采集和分析系統，提高信息傳播效率和準確率。重視多元主體對于政府傳播的意見反饋和利益表達，政府通過媒體監督，輿情調查等方式盡可能地了解其他主體的反映和動態，為今后的危機治理提供經驗和借鑒。

（六）提高各主體應對公共危機的能力

進一步增強非營利組織的公共危機參與能力，要從政府政策引導和非營利組織自身能力提升兩個方面著手。一方面政府通過政策引導，對非營利組織發展給予更多機遇和資金支持。另一方面，非營利組織自身要從各方面提升自己的能力，包括提高資金籌措能力，加強自身管理制度的建設，增強財務管理的透明度，重新恢復公眾的信任度。通過合理的人才管理制度克服人才短缺的瓶頸，解決目前非營利組織成員工資少、待遇低、辦公條件差、職業發展前景不確定的難題，通過自身的吸引力吸納更多高素質志愿者參與到危機治理中來，并且通過不斷培訓，提高志愿者的公共危機救援技術。

企業也應當完善應急措施，提高應對公共危機的能力。在英國，一些大型公司都有相應的應急措施，英國石油公司旗下的一些子公司召集職員充當志愿者，在工作之余進行適當培訓，一旦危機發生立即組建應急小組，第一時間應對突發事件。[12]

要通過對公眾進行危機教育、危機動員以及危機訓練來達到公眾危機預防和應對能力的提升。通過各種形式的培訓項目，對社會公眾進行當地可能發生的各類災害的應急準備訓練，例如消防安全、醫療急救、小規模營救等，當危機發生時，在救援隊伍到來之前，經過培訓的社會公眾可以運用培訓的知識和技能來及時進行自救和互救，從而提高危機救援的效率和效果。在日常的危機救援培訓中，政府、非營利組織、企業和社會公眾都可以提供相應資金和技術，這也是多元主體參與公共危機治理的非常重要的形式。在大學中加強相關學科領域的建設。以美國為例，關于應急管理和國土安全的大學課程，學位和認證項目從1983年的1個增加到2007年的142個，此外還有更多的教育項目正在發展中，從副學士學位到博士學位，每個學位級別都有應急管理專業。隨著網絡教育技術的發展，采取靈活的教學計劃和便利的地理位置，應急管理的大學教育變得越來越普及。[13]

參考文獻：

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[5]徐永光.迎接基金會與草根NGO合作時代的到來——NGO5·12救災重建行動的啟示[EB/OL].（2009-11-05）.htp：//cszh.mca.gov.cn/article/gyzx/200911/20091100041441shtml.

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[11]陳麗.德國應急管理的體制、特點及啟示[J].西藏發展論壇，2010，（1）：43-46.

[12]孔新峰.英國減災救災社會參與機制分析[J].社會主義研究，2011， （4）：90.

[13]托馬斯·D﹒費倫.應急管理操作實務 [M]. 林毓銘，陳玉梅，等，譯.北京：知識產權出版社，2012：46.

（編輯：許麗麗）