中國碳市場政策創新機遇與挑戰

摘要： 中國的碳市場試點已經陸續展開，在新形勢下，中國碳市場建設面臨如何統一的問題。從一線碳排放實踐的角度看中國碳市場現狀和如何發展，指出了碳市場建設的試點思路以及進展狀況，在此基礎上，對中國碳市場作以展望。

關鍵詞： 碳市場；試點；政策選擇

中圖分類號： F205

中國碳交易市場已在7個城市開始試點了，下一步如何統一碳市場？國家碳市場面臨非常關鍵的節點。

一、建設背景：新形勢下的新選擇

中國的碳市場面臨非常關鍵的節點，碳交易試點已經在七個城市開始了。下一步在全國建立碳市場交易該走什么樣的道路？

（一）國際形勢

全球應對氣候變化的進程日益緊迫。在新形勢下，中國碳市場建設有兩個不可回避的目標選擇：一是到2050年全球減半的目標；二是全球碳排放的空間越來越緊缺，主要國家均把低碳綠色發展確立為本國的發展戰略目標。中國目前排放總量是全球排放的25%，每年新增排放量占全球排放量的60%，成為第一排放大國和未來全球排放增長主要來源國，我國面臨巨大壓力。

目前世界主要的經濟體都已經建立或者正在建立各自的碳市場，如《京都議定書》第二階段靈活機制將繼續保留，歐盟EU- ETS （歐盟排放交易體系）仍在積極擴大碳交易機制范圍。歐盟在建設碳市場的時候，最開始碳配額發多了，原因是先達成了政治的妥協。政治上正確后，趕緊先建起來，所以也沒有經驗，在這個過程中歐盟再繼續推出兩項措施：一個是結構調整，一個是2020年以后以統一的方式進行大的市場變化，中國可以吸取在歐盟碳市場建設過程中的經驗和教訓。

與此同時，新西蘭、澳大利亞、美國加州、加拿大魁北克已先后啟動碳市場建設。韓國、日本仍在推動碳市場建設。巴西、印度、印尼、智利、泰國等大量發展中國家也在推動國內碳市場建設。

以中國目前的國際政治和經濟地位，不參與應對氣候變化和碳市場的全球化是不可想象的。

（二）國內宏觀政策環境

目前國內的政策環境大致有如下幾項：

第一項，2009年國務院常務會議明確了到2020年中國控制溫室氣體排放的行動目標，即到2020年全國單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，作為約束性指標納入“十二五”及其后的國民經濟和社會發展中長期規劃，并制定相應的國內統計、監測、考核辦法加以落實。如按45%算，很多團隊認為是很好達標的，可從現在來看這個指標有可能比總量目標還更難達到，因為這一切建立在經濟穩步發展的過程中，我們往后GDP的增長速度能不能達到8%，這很難說，一旦GDP達不到，碳排放指標比經濟總量更難達到。

第二項，國務院發布“十二五”控制溫室氣體排放工作方案。即“十二五”期間，我國將大幅度降低單位國內生產總值二氧化碳排放，到2015年全國單位國內生產總值二氧化碳排放比2010年下降17%。作為約束性指標，該指標將分解落實到各省。從2013年開始，各省的碳指標也開始相應的考核了。

各地在節能分解目標的基礎上，綜合考慮了各地“十二五”能源消費結構變化、可再生能源發展狀況和森林碳匯能力等因素，設計自己的考核目標。加上約束之后，就會產生政策基礎的根本目標。

（三）中國低碳政策的多重選項

我們國家目前的低碳政策有如下幾類：

第一類是命令型政策，即以命令的方式在某個階段之前一定要達到某種程度，這是一種傳統型的政策，以前我們的節能指標都是這么達成的，但隨著市場形勢以及環境的發展，這樣命令型的指標越來越難以達成，只會帶來更多的不達標甚至造假的情況出現。

第二類政策是財稅型政策，以稅收、補貼的形式，如可再生能源電價的附加等等，這在國內運用得比較多，是一種比較成熟的政策，但在整個行業是懲罰性政策，成本和代價其實是非常高的。

第三類是市場型政策，是一種創新型的政策。

這些工具不分優劣，在各個不同的行業應該各盡其用。如空氣、水等指標是必須要達到的，這就需要應用命令型政策，否則我們連發展的空間都沒有了。比如與碳相關的交通領域的排放，碳稅的交易成本大于減排的成本，用財稅型的政策比較合適。但對于大的排放源，需要靠企業自發的動力去解決的，市場型政策將會更合適。無論是從人才方面還是政策工具方面，目前我們最缺乏的是市場型的相應政策。

（四）中國政府選擇了碳市場

2010年10月，國務院下發的《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》中提到“要建立和完善主要污染物和碳排放交易制度”。2011年11月，國家發展改革委辦公廳下發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳“兩省五市”開展碳排放權交易試點工作。2013年5月，國務院批轉國家發展改革委《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》中涉及：深入推進排污權、碳排放權交易試點，研究建立全國排污權、碳排放交易市場。“十二五”規劃、“十二五”控制溫室氣體排放工作方案都提出要“建立完善溫室氣體排放統計核算制度，逐步建立碳排放交易市場” 。

近些年來，中國從各個層面發布了一系列的政策，建立市場和試點工作，包括更加細致的做排放的核算，市場基礎設施建設已經有了相應的制度，從這個角度來看，目前碳市場最大的進展其實是各方面達成的共識。在2009年之前，碳市場至少有50%的力量說這是陰謀論，即認為這是西方創造的一種牽制中國發展的新工具，但通過這幾年的發展，大家清楚地看到這跟西方東方沒有關系，與我們切身發展相關的環境解決的工具是密切相關的，這是一個中性的工具。

二、中國碳市場試點思路

中國碳市場的思路是堅持科學，務實實踐。

（一）中國碳市場建設的實踐方式

這種思路有兩種實踐方式。一種是在全國范圍內，溫室氣體自愿減排交易方式。這類似于CDM機制的建設。全國范圍內的項目級自愿減排交易側重實踐并且具備國家級的完整交易框架。比如注冊登記辦法、交易機構都是由國家發改委這個層面來做的，但這并不涉及排放總控制和排放權分配等內容，這種方式是自上而下的。

另一種是省級層面總量控制與排放貿易機制。目前選擇了“兩省五市”7個不同的試點，在這些試點中，有的試點總量是和歐盟一樣按絕對總量，有的試點還進行新的博弈配額分配辦法，雖然各試點的形勢和內容不同，但最終的目的是同樣的。側重實踐區域內排放控制的效果和對經濟、社會及環境的協同影響，這都體現了地方特點以及不同區域在中國目前發展的階段。

兩種實踐方式的目的都是為建立完整的全國市場打基礎。CDM從2005年做到現在，我們已經培育了大批的人才和建立了相應的制度，管理程序經過實踐有很大的科學性和借鑒性。納入范圍總量等方面我國目前正在進行研究，要吸取區域試點這種自下而上的從省級層面的總量控制和排放范圍的機制。

（二）中國碳市場建設的實踐內容

中國碳市場建設要考慮11個到15個要素，這里著重談五個因素（如圖1所示）。

一是覆蓋范圍。排放源多的企業進來是適合的，排放量少的企業為了控制排放所耗費的成本大于收益，不利于建立相應的市場機制。

二是總量目標。目標總量如何制定以及制定多少，因為如果不制定的話，指標是浮動的，就很難建立起相應的機制。

三是配額如何分配的問題。歐盟最大的問題就是前期免費分配時分多了，大量的企業把它賣掉了，隨著經濟下滑很輕松的完成了目標。中國如何吸取這個教訓，怎么樣進行分配？“只要是免費分配的東西，就會無比復雜”，這是我們在實踐中的體會，即各個行業和企業都有各自的特點，要如何體現公平？但如果不免費，以拍賣的方式目前在政治上還很難過得去。歐盟目前處于第三階段，已經從免費分配的過程整體過渡到拍賣階段，我們國家目前試點的機制還是先走免費方式，這是事物發展的必要階段。

四是MRV，即相應數據的監測、統計和報告的系統。這在我們做的過程中其實是最難的，因為在國內整個數據統計有不同的口徑和不同的需求，但整個市場是建立在監測統計數據真實性的基礎上。

五是遵約機制。建立起一個強制的明確目標之后，如何讓企業有動力去做這樣的事情。

此外，支持工具、相關機構以及調控機制等具體內容（見圖1所示），這些都是目前在碳市場建設實踐中的具體內容。

（三）近期重點工作

近期筆者結合國家和試點地方做了相應的統計，基礎工作包括：一是省級溫室氣體排放清單指南，即劃清哪些是可以排放的，哪些是不可以排放的，不可能是百分之百的排放源納入清單，現在基本將占量為40%～50%的幾種大的相對更容易控制的排放源納入了清單。二是重點行業的重點企業溫室氣體MRV如何核算，這應該是全國統一的，雖然目前七個試點地的步伐走得快些，但是未來這個是一定會統一的。三是登記注冊系統，必須有一個國家級的穩定的第三方透明的登記系統，才能保證每一噸二氧化碳真實的屬性。

碳市場建設總體實施方案主要包括基本市場和技術要素識別、制定實施計劃與步驟、執行計劃，設計具體內容以及能力建設等內容。

目前國家統一規劃包括規范、引導和支持地方碳交易試點的建設，確保各試點地區碳交易機制制度設計的科學、合理以及避免盲目建設。比如注冊登記系統，現在每一個地方都建立自己的注冊登記系統，可是當未來中國建立全國統一市場的時候，地方的登記系統就沒有意義了。

試點實施方案內容包括管理辦法、登記系統、排放權分配等。各試點自己擬定實施方案。時間框架：2013年底7個交易點都會陸續啟動試點交易。

三、中國碳市場試點進展狀況

總體來說，中國碳市場試點進展可謂穩健中偶有驚喜。

（一）國家自愿交易試點主要進展

國家自愿交易試點按計劃穩步推進：2009年啟動了溫室氣體自愿減排管理辦法研究起草工作。2011年7月啟動了國家登記注冊簿項目。2012年6月頒布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》。2012年9月公布了自愿減排項目及減排量備案申請文件及格式要求。2012年10月印發了《溫室氣體自愿減排項目審定與核證指南》。2012年11月召開了交易機構備案審核會。2013年1月公布了5家交易機構備案。2013年3月公布了第一批52個方法學備案。2013年6月公布了2家審定和核證機構備案。未來將啟動項目審批和交易，擴充方法學和備案機構的范圍。據悉，中國的第一批CCER（核證自愿減排量）項目已向國家報批。

（二）區域試點主要進展

區域試點總體按計劃推進，偶有驚喜出現。

廣東、湖北兩省和天津、北京、上海、重慶、深圳五市均有意開展碳交易試點，且都已將相關決定上報國家發改委并得到國家發改委的支持。之后碳交易試點的相關制度設計和實施工作都在緊鑼密鼓的進行，進展較快的試點已經進入了最后階段。驚喜的是，深圳于2012年6月18日宣布碳交易正式啟動，其余各試點省市交易機制也將陸續啟動。

（三）區域試點當前特征

對于區域試點的特征，目前我們做了一個統計，圖2是參與地方試點的7個試點的能源消費總量、GDP以及排放總量占全國總量的比重，即各項指標在全國占比近四分之一，規模前所未有。目前我們已經拿到的數據顯示，這7個地方試點，2013年到2015年配額總量是22.15億噸（見圖3），這是歐盟碳市場發放配額規模的三分之一，而這僅僅是試點。如果市場活躍起來，將會帶來很大的碳市場交易規模，也就是說中國目前試點區域建立起來，碳市場規模可以達到相對中型偏大且僅次于歐盟的碳市場規模。

區域試點當前有如下幾個特點：“一法”、“二多”、“三快”、“四少”。

“一法”是指碳市場建設要有立法和依據，目前僅深圳已經通過人大決定。據悉，目前北京和上海也在上報，立法依據公布可期。

“二多”是指納入行業企業多，分配配額可能較多。北京有400多家，深圳600多家，湖北100多家，天津100多家，企業足夠多，包括了不同的行業。基本上分配的配額多，將不利于市場發展。

“三快”是指深圳、上海和北京略快一籌。

“四少”是指技術標準少、交易產品少，流動性少和項目級抵消額度少。這與行業相對統一性有關。交易產品少，基本上都是涉及二氧化碳。流動性少，因為納入的企業是納入排放權的自己有配額的企業。我們去歐盟考察時發現，歐盟很多企業也是如此，那里真正的流動性是相應的金融機構和投機性機構提供的，而自己有排放權的機構并沒有太大的交易需求，流動性少。另外各個地方有自己的擔心，項目級的抵消額度其實是偏少，7個試點加起來每年大約6200萬噸，而且很多地方規定主要用本地產生的CCER。當然這個差異存在是合理的，這就是地方做試點的原因。全方位的差異性凸顯符合試點工作思路，但也增加了試點工作未來的不確定性。

四、中國碳市場建設展望

筆者對中國碳市場建設總體展望的判斷是問題可以預期，前途不可限量。

碳市場的建設與運行是一個邊做邊學的過程，歐盟剛開始做碳市場的時候也不清楚怎樣去做，只知道在政治上是可行的，所以就一步步立法，把碳市場建立起來。現在歐盟的排放配額僅僅是推遲或者調整都投了好幾輪票，所以如此龐大的體系在那個時候做是不可能的，一定是邊做邊學，出現問題然后解決問題。數據是否可靠、配額設置是否合理、監管體制是否到位，系統安全是否有保障等所有問題，只能是在實踐中結合實際情況不斷摸索、逐漸完善。國外如此，國內的碳市場建設也是這樣。

由易到難、逐步擴大市場。起初必然從簡單可行的行業、企業和交易品種入手，參與方的范圍也較窄，流動性和減排效果有所缺憾是必然的，待形成穩定可控市場后逐步放寬。在此過程中，起初的分配配額是偏多的，這才能在立法沒有完備的情況下吸引更多的企業進來，這要求大家要有一定的心理預期。

由于現在沒有相應的約束性政策去強制企業必須進入，所以逐步收緊、減輕阻力會是試點地區未來的現實選擇。用相對寬松但可能對市場有一定損傷的政策盡可能的爭取納入企業的支持，待市場穩定后逐步收緊強化。

中長期展望有以下幾個方面：

第一，關于兩型試點的發展。兩型試點的發展一定會有更多的交易品種，出現更多的交易形式，更廣泛的參與方。目前試點方案中的企業不足以形成健康良性發展的碳市場。

第二，國內統一碳市場的形成問題。國內統一碳市場形成有兩種選擇，一是如何通過試點向全國統一的碳市場過渡，兩試點間鏈接再逐步根據特色和GDP經濟發展結構進行相連；另一種方式就是通過試點總結的經驗和教訓形成標準，建立全國統一碳市場和大家共同遵守的方式，也是發展方式選擇的可行路徑。

第三，中國與國際碳市場的關系。中國與國際碳市場密切相關。雖然我們已經做了碳減排信用，但中國都是碳信用的出口國，未來怎樣充滿了不確定性，之后國際國內兩個市場對接時中國到底處于什么樣的角色，取決于那時的發展階段以及碳市場本身的發展。澳大利亞和歐盟的對接是我們需要借鑒的，他們面臨的分歧可能就是中國建立碳市場與歐盟和加州對接時面臨的分歧。筆者認為，2020年后，中國的角色會發生很大的變化，因為2020到2030年會達到排放的峰值，屆時總量就會有相應的控制，建立統一標準化的碳市場完全可以預期。

五、機遇與挑戰

碳市場是由政策和市場兩個主導因素決定的。兩種因素主導下必然有大贏家也有大輸家。我們需要做的就是力求政策的得力和市場的得力同步，這樣碳市場才能良性的發展下去。而且碳市場與生態文明、節能減排、新能源等政策既有交集又有沖突，但協同一致發揮作用。比如新能源利用得越多，對于節能不一定合適，但對減碳來說肯定是合適的，并且規模的擴大會帶來減碳成本的下降。這些政策如何有機的結合在一起，發揮相應的作用，碳市場可以成為其他政策落地的抓手。

如何運用現有的碳市場機制把國家對于財政方面引導政策建立起來？如何引入碳市場的方式把國際化的可對標的量化系統建立起來，這是國家正在考量的問題，這相當于用市場化的方式對中國減碳政策進行相應的落實。對于政府來說，這需要有相應清晰政策的配套，才能給予市場穩定的預期，企業才會開展相應的行動。對于企業來說，加入碳成本的考慮，自身的戰略方向和管理模式應作以相應的調整。對于商業模式的創新，當所有的企業把碳作為成本考量的時候，有些行業企業的約束會增加，如何降低成本，這是個商業機會，有些會產生以前并不知道的碳資產，如何使碳資產做到最大程度的變現，也一定會帶來商業模式的創新。碳市場是創新型政策，需要的是所有參與方的創新型實踐。

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（編輯：許麗麗）