高校內部治理結構的理論思考與實踐探索

國際關系學院黨委學院辦公室

摘 要：本文圍繞我國現代大學制度及高校內部治理結構展開討論，分析我國高校內部治理結構中的主體及主體間關系存在的主要問題，并結合了國際關系學院關于完善現代大學制度下高校內部治理結構的實踐探索。

關鍵詞：現代大學制度 高校內部治理結構 理論 實踐

當前，我國大學已進入一個全新的發展時期，大學職能不斷拓展，大學規模顯著擴大，教職工隊伍日益壯大，大學內部組織機構愈加龐大和復雜化，大學在社會發展中發揮著舉足輕重的作用。建設現代大學制度，是我國高等教育迎接新挑戰，全面提高質量的必由之路。完善大學內部治理結構是建立現代大學制度的基礎。因此，研究現代大學制度，探討完善高校內部治理結構，具有十分重要的理論和現實意義。

現代大學制度及高校內部治理結構的內涵

⒈現代大學制度

制度，即規則、規范。著名教育家夸美紐斯曾說：“制度是學校一切工作的‘靈魂，哪里制度穩定，那里便一切穩定；哪里制度動搖，那里便一切動搖；哪里制度松垮，那里便一切松垮和混亂。” 現代大學制度內涵豐富，一般認為現代大學制度包括兩個基本方面：一是大學的外部制度，涉及國家意志和大學與政府的關系；二是大學的內部制度，涉及大學如何自我管理等問題。本文僅涉及現代大學制度的內部制度，針對大學內部治理結構的相關問題進行探討。

⒉高校內部治理結構

治理，是指一系列活動領域里的管理機制，盡管他們沒有受到正式授權，卻能有效發揮作用。治理結構原是法律用語，意為公司權力機關的設置、運行及權力機關之間的法權關系?！按髮W是一個相當復雜的組織，同時又是一個高度分權的組織，為了避免大學內部的無政府化，必須加強科學管理”。 由此可見，大學也需要通過權力配置與運作機制達到內部各種關系的平衡。本文認為，大學治理可以理解為大學利益相關者參與大學重大事務決策的過程，大學內部治理結構則是指大學內部利益相關者之間各種權力的分配、制約和利益實現的制度規定、體制安排和機制設計，集中體現大學管理的結構、運行及其規制的主要特征和基本要求。

我國高校內部治理結構的主體分析

探討我國高校內部治理結構，首先要對高校內部存在的主要權力進行分析。一般認為我國高校內部權力體系主要存在四種權力：即政治權力、行政權力、學術權力和民主權力。與四種權力對應的是當前我國高校內部治理結構中存在的四種主要組織結構，即中國共產黨基層組織、行政組織、學術組織、社群組織。

⒈黨委為核心的政治權力組織

《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）第三十九條規定，國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會按照中國共產黨章程和有關規定，統一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權。黨委在高校中處于領導核心地位，對學校實行政治領導、組織領導和思想領導。目前，我國各公辦高校均設有黨委、黨總支和基層黨支部。大學中的黨組織是治理大學的重要主體。

⒉校長為首的行政權力組織

行政，就是對事務的組織與管理，也可以理解為執行。高校校長是學校的行政負責人，也是學校的法定代表人，全面負責學校的教學、科學研究和其他行政管理工作。高校設有副校長和其他職能部門協助校長實施管理，職能部門的職責與校長職權相對應，管理學校的人、財、物以及與此相關的事務，承擔大學的人才培養、科學研究、社會服務等職能。

⒊學術委員會為代表的學術權力組織

學術權力，“是現代大學為完成學術管理的任務而建構的權力”“是一種與現代大學學術任務型組織和教師職責相聯系的權力”。 在我國，通過《高等教育法》《中華人民共和國學位條例》等法律規定了學術權力的主要體現形式是高校學術委員會、學位委員會等機構?！陡叩冉逃ā芬幎ǎ咝ＴO立學術委員會，職責是審議學科、專業的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事項?！吨腥A人民共和國學位條例》規定，學位授予單位，應當設立學位評定委員會，并組織有關學科的學位論文答辯委員會。

⒋教職工代表大會、學生代表大會等社群組織

在高校系統中，還有眾多的教職工、學生。教職工的學歷、年齡、能力差別較大，利益訴求不一，是學校發展中不可或缺的一支力量。《高等教育法》規定，高校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益。高校中的學生，既是受教育者，也是高等教育的投資主體之一，因此學生在高校中的作用不容忽視。為使學生實現權利訴求，參與學校決策，學生代表大會應運而生。因此，以教職工代表大會、學生代表大會為主的社群組織也是高校內部治理結構的重要主體。

我國高校內部治理結構中主體關系存在的問題

⒈黨委與校長責權界限不明確

我國高校實行黨委領導下的校長負責制，在實踐中取得了良好的成效，這種領導體制表明政治權力、行政權力是我國高校內部客觀存在的兩種力量。根據《高等教育法》規定，黨委統一領導學校工作，校長全面負責本校的教學、科研和其他行政管理工作。這樣的規定既突出了政治權力的地位，又強調了行政權力的作用，但對如何處理黨委統一領導和校長全面負責的關系沒有作出更具體更明確的規定。從理論上分析，兩者的根本目標和任務是一致的，但由于各高校內部環境的不同，兩者在高校管理實踐中容易導致矛盾，產生沖突，出現黨政不分或黨政職權混淆的情況。

⒉學術權力與行政權力不平衡

大學內部主要存在著兩種權力：學術權力與行政權力。根據大學的本質和目標而言，學術權力應是基本權力，也是最為主要的權力，行政權力則是為了保障學術活動的開展而實行的。國外大學處理兩者的關系時就是如此。但是，由于我國高校的科層制管理體制以及對大學本質認識的偏差，在實際的高校管理中，普遍存在著學術權力弱化，行政權力獨大的現象。根據《高等教育法》，高校的學術權力機構學術委員會僅是審議機構，不具備應有的學術決策權，而學術事務的日常管理權又往往集中于高校的科研處、教務處、人事處等行政管理部門，學術權力對學術事務的發言權較少，教授治學的積極性無法充分調動。

⒊教工、學生民主參與途徑不順暢

美國哈佛大學文理學院前院長羅索夫斯基曾提出，高校的利益相關者按其重要程度可分為四個群體層次，第一個層次就是教師、行政主管和學生，他們是大學最重要的群體。 在我國高校實際運行中，教師和學生作為大學內部民主權力的主體，在大學事務中的作用還遠遠沒有發揮出來，“法律法規授予教職工代表大會、學生代表大會的權力沒有得到應有的保障，教代會、學代會難以獨立自主地開展工作，往往在學校的指揮棒下被動運轉”。 總體來看，教職工、學生表達利益訴求，參與民主監督的渠道還不夠暢通。

完善現代大學制度下高校內部治理結構的實踐探索

1.完善決策機制，發揮黨委的領導核心作用

決策理念符合校情實際。校黨委以 “十二五”規劃制定為契機，在全校深入開展了關于辦學定位和發展改革的大討論，最終進一步明確了學校為國家戰略和社會發展服務的辦學目標，確立了“建設在國際關系和國家安全領域有特色、高水平的一流教學研究型大學”的戰略目標，為學校改革發展奠定了堅實基礎。這一目標的確定，是學校堅持黨委領導下的校長負責制，反映全校廣大師生意志和愿望的結晶，有力地指導了校黨委在學科專業布局調整、師資干部隊伍建設、體制機制改革等關系學校改革發展的重大問題上作出一系列科學決策。

建立科學的決策機制。一是健全規范的決策制度。集體領導是保證決策科學性的重要措施。學校黨委嚴格執行“三重一大”制度，學校的重大問題決策、重要干部任免、重要事項和大額資金的使用都經過領導班子集體討論，堅持“集體領導、民主集中、充分醞釀、會議決定”，做到決策前充分溝通，決策中發揚民主，決策后堅決落實，形成了師生參與、專家論證和領導班子集體決策相結合的決策機制。二是完善黨委會議事制度。學校修訂完善了《國際關系學院黨委領導下院長負責制會議制度和議事規則實施辦法（試行）》等一系列制度和規定，明確規范議事內容和程序，使民主集中制原則得以充分體現，更加有效地指導黨委領導下的校長負責制的貫徹實施。

建立有效的溝通機制。一是堅持和完善學校領導班子的民主生活會制度。領導班子交流思想，認真開展批評與自我批評，開誠布公地談問題、找原因、提建議，通過分析原因、理清思路、明確方向，形成民主團結、務實創新的良好氛圍，做到思想上合心、行動上合拍、工作上合力，充分發揮校黨委的領導核心作用。二是建立符合學校實際的溝通協調機制。學校領導班子堅持做到日常工作經常溝通、重要決策事先溝通、緊急情況及時溝通。通過溝通加深理解，達成共識，為貫徹民主集中制、落實黨委領導下的校長負責制，奠定了思想情感基礎。

2.強化執行機制，保證校長的行政指揮作用

建立順暢的運行機制。學校規范了校長辦公會制度，制定和完善了《國際關系學院院長辦公會會議制度與議事規則》《國際關系學院領導專題辦公會議議事規則》等文件，明確規定院長辦公會的議決范圍和議事程序，建立了順暢的運行機制，有利于校長及時研究和處理教學、科學研究和其他行政管理工作中的有關問題，決定有關事項，組織實施黨委的有關決議。

創新高效的推進機制。面對攸關學校改革發展的重點工作和重大事項，學校通過成立專項工作組的方式實現重點突破，進而以點帶面推進全局工作。自2011年至今，學校共成立研究生工作領導小組、教育培訓創新調研論證工作小組、事業單位改革論證工作小組、校園建設重點項目工作小組、二級學院論證工作組、師資隊伍建設論證工作組和專業人才隊伍建設論證工作組等7個專項工作組。專項工作的有序推進為學校發展提供了強大動力，使學校黨委的各項決策及時有效地落實，在學校整體工作中發揮著重要的引擎作用。

3.調整權力運行機制，強化教授的治學主體作用

健全教授治學機制。學校對學術權力與行政權力進行合理調整的思路是根據學校的現狀，選擇適合自身特點的學術權力與行政權力有機結合的模式，以加強學術權力為基礎，尋求學術權力與行政權力的適度均衡。通過健全和完善學術委員會、學位委員會、教師職務聘任委員會等相關制度， 真正提高教授、學科帶頭人在學校學術事務中的決策權、管理權和監督權，使其相對獨立于行政體系之外，具有處理學術事務的獨立權力，為學?；貧w學術本位奠定堅實的組織基礎。

倡導服務型行政。在深化大學內部治理結構的過程中，學校認識到大學的本質在于學術性，學術權力應具有十分重要的地位才是大學精神的應有之義。在學校行政工作中，倡導樹立“管理即是服務”的意識，堅持管理向服務轉變，在行政管理人員與教師、學生中形成互相尊重、彼此平等的和諧關系。行政單位把為廣大教師、學生服務視為首要職責，將教師和學生從繁雜的行政事務中解放出來，為真正實現教授治學創造良好條件。

4.健全民主管理機制，發揮師生的主人翁作用

推進校務公開制度建設。學校完善了校務公開制度，印發關于校務公開的系列文件，明確公開事項、責任部門、公開形式和公開時限，凡涉及師生員工切身利益、需要師生員工廣泛知曉的事項，均通過學校網站、校報等方式及時、準確地向校內相關利益者公開，積極接受師生員工監督，讓權力的運行透明化，讓廣大師生“心中有數”。

建立和完善教職工、學生民主參與機制。大學的發展無法離開校內各個利益相關者的參與。近年來，學校在制定學校發展戰略等工作中，廣泛聽取各方意見，把教師和學生引入決策隊伍中來，提供暢通的反饋渠道，保障各方利益的表達。

完善高校內部治理結構是建設現代大學制度的重要組成部分。現代大學制度下的高校內部治理結構體現為高校內部政治權力、行政權力、學術權力和民主權力的制度安排和體制設計，如何設計和規定好這四方面的關系，學校還將進一步加強探索和創新，加快完善具有學校特色的大學治理結構。

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[責任編輯：于 洋]