生態文明建設的法哲學思考

文正邦　曹明德

內容摘要：生態文明建設的順利進行顯然離不開法治的手段和方式來保障和推進，為此就有必要從生態法治的理論視角和高度來予以深入理解和領會。實行和實現生態法治須建立和健全完整嚴密的規則及原則體系。當前則應重點確立種際公正、代際公平、生態優先、污染者付費等基本原則。與此同時，需要重點確立生態規劃制度、環境影響評價制度、經濟調控制度、自然資源權屬制度、自然資源恢復制度以及生態補償制度等。

關鍵詞：生態文明建設 生態法治基本原則 生態法治基本制度

生態文明是社會可持續發展戰略中的關鍵環節，重視生態文明建設，對于處理好人與自然的和諧相濟關系，促進經濟與社會持續協調發展，全面實現社會主義現代化建設的各項目標，有著深遠的戰略意義，是造福于子孫后代的百年大計，并已越來越顯出其重要性、緊迫性。而生態文明建設的順利進行，離不開法治的手段和方式來保障和推進，尤其是在黨的十八大把生態文明建設提升到新的戰略高度，在全面推進依法治國的時代背景下更是如此。為此，有必要對生態法治進行一番探尋。

一、生態文明建設及其法治保障的重要意義

文明是人類改造世界的物質和精神成果的體現和記載，標識著人類的進步程度和狀態，〔1 〕通常是把社會文明分為物質文明和精神文明兩個方面。然而，隨著社會發展以及人類認識和實踐領域的擴展，人類社會文明的內涵和外延以及人們對它的認識和了解已經突破了這種傳統格局而逐漸呈現出其多層次、多形態、多方面的系統結構狀態。就目前人們的認識程度而言，社會文明除了物質文明和精神文明之外起碼還存在包括政治文明在內的制度文明 〔2 〕以及生態文明等應予以特別重視和認真研究的文明形態，它們均是人類社會文明結構中不可缺少的有機構成，應納入人類社會文明的整體結構和科學體系。

生態文明是人類文明發展的一個新的階段和形態，是人類對傳統工業文明通過理性反思而實現超越的結果，以摒棄人類中心主義，弘揚生態中心主義，達致人類與自然的和諧共處。所謂生態文明，簡單說來是指，人類在改造客觀世界的同時又主動保護客觀世界，積極改善和優化人與自然的關系所取得的物質、精神及制度成果的體現和記載；那么生態文明建設，就是把人類在改造客觀世界的同時又主動保護客觀世界，積極改善和優化人與自然的關系所取得的物質、精神及制度成果保持下來并予以不斷推進和發展。可見，之所以要稱“生態文明建設”，而不直接稱“生態建設”，就是需要強調把這種物質、精神及制度成果保持下來并發揚光大，以推進社會全面進步和發展。從哲學的意義上說，生態是一種自然而然的客觀存在，生態文明和生態文明建設就加入了人類改造和保護客觀世界，改善和優化人與自然的關系的主觀能動性，并使這種活動和過程持續進行，得以不斷推進和發展。因此它們都有其特有的規律性，必須以科學的態度來對待和進行。

人與人之間的社會關系的存在和發展，是以人與自然的關系的存在和發展為前提和首要條件的。因此重視生態文明，開展生態文明建設，處理和協調好人與自然環境之間這種根本關系，才能為社會的存在和發展提供必不可少的前提和首要條件。重視生態文明，開展生態文明建設，就必須重視對自然資源和生態環境的合理利用和有效保護，使人與自然環境和諧相處、良性互動，才能促進經濟與社會可持續發展。這就要求，進行經濟和社會建設，必須從所處的自然環境和實際情況出發，揚長避短，合理地利用并有效地保護自然資源；而不可竭澤而漁、殺雞取卵，以犧牲生態環境來片面地追求經濟效益和發展速度——這乃是一種片面、短視的物質文明觀，是世界各國近代化歷程中、實現工業化、城市化過程中所充分暴露出來的嚴重弊端。顯然，它是與可持續發展觀完全背道而馳的。重視生態文明，開展生態文明建設，才能采取“既滿足當前需要又不危害子孫后代前景”的方式來保障經濟、社會永續地發展。這就表明，生態文明、可持續發展與科學發展觀是存在內在有機聯系的。可見，生態文明是人類文明發展到高級階段的產物，它不僅是在于改善和優化人與自然的關系，使人與自然協調和諧發展，而且還在于改善和優化人與人、人與社會的關系，使人與人、人與社會協調和諧發展。

由此可見，生態文明科學概念的提出，生態文明建設的切實開展和深入進行，有其深刻的歷史必然性和社會必然性，是我們社會主義現代化建設所面監的光榮任務和不可回避的重大課題，它將會引起我國社會發展戰略的重要調整和完善，從而促進我國經濟和社會持續協調發展、社會全面進步、社會主義現代化建設順利進行。不僅如此，它將促進自然科學以及社會科學從“人類中心主義”向“人與環境和諧發展”的價值觀的轉換，從而把人與自然的和諧相處和相濟作為指導我們行為的世界觀和方法論的理論基礎，形成尊重自然、理解自然、保護自然的生產方式和生活方式，使人與自然的關系經過否定之否定回歸到更加和諧的良性發展階段。〔3 〕這對于人類文明和社會發展都具有不可估量的價值和意義。

因此，加強生態文明建設，重視對自然資源和生態環境的保護，不僅是百年大計，而且是千年大計、萬年大計，應作為我國經濟和社會發展戰略的一個恒定的重心，并成為越來越多人所深切關注和普遍共識，尤其在當前更顯出其重要性、緊迫性和嚴峻性。這不僅是由于需要對我們以往經濟和社會發展的戰略性失誤進行及時彌補和矯正，也不僅是由于應充分注意到世界各國在經歷近代化、實現工業化過程中已顯露出嚴重弊端的片面短視的物質文明觀的前車之鑒，還在于我們應深刻反思在發展市場經濟中出現的那種單純追求經濟效益，盲目追逐近期、眼前利益的非理性化傾向所付出的沉重代價，當然也包括因忽視生態和環境保護所造成近些年來頻發的各種自然災害的慘痛教訓。

特別是黨的十八大宣示將生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設并列，“五位一體”地建設中國特色社會主義，并把生態文明建設寫進了黨章；黨的十八大報告用專章來系統論述必須“大力推進生態文明建設”，向全黨全民提出了“努力建設美麗中國”的振奮人心的號召。黨的十八大報告指出：“建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。”這不僅把生態文明建設提升到了新的戰略高度，從而使全面建成小康社會以及把我國建設成富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家有了更充足的條件和更可靠的保證，而且強調了加強生態文明建設的必要性、緊迫性和重要意義。因為強調加強生態文明建設直接關系到增進人民的福祉，是與黨以人為本、改善民生、科學發展的理念是一脈相承的。

同我們開展的任何建設事業一樣，順利地建設生態文明顯然也離不開法治的手段和方式。黨的十八大報告在把生態文明建設提升到新的戰略高度的同時，又特別指出要全面推進依法治國，完善中國特色社會主義法律體系，弘揚和樹立社會主義法治精神和法治理念，提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力等等。這就更加凸顯了用法治的手段和方式來保障和推進生態文明建設的必要性、緊迫性和重要意義。否則，我們開展生態文明建設不僅會阻礙重重，達不到應有的效果和目的，而且還會給一些官員在生態文明建設大潮中濫用權力甚至搞新的一輪腐敗以可乘之機，以致加重這些地方的生態危機。這是應該引起高度注意和警惕的。

二、生態法治的法理及其要義初探

因此，在黨的十八大要求全面推進依法治國，并把生態文明建設提升到新的戰略高度的時代背景下，筆者認為，很有必要從生態法治的理論視角和高度來更好地理解和整合運用法治的手段和方式來保障和推進生態文明建設的系列問題，以使其順利進行和卓有成效，也才能與把我國建設成富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家的宏偉目標相適應，而且便于完整準確地把握法律與生態文明建設的關系。

筆者認為，所謂“生態法治”，簡言之，就是對生態文明建設實行法治化的狀態和過程，是生態文明建設的規范化、制度化、法律化，是社會主義法治建設新的重要組成部分。它是以環境和自然資源保護及污染防治法這一重要的法律和法學部門為基礎并予以進一步深化、發展和體系化，要求把法治的精神、原則和要求貫徹到關于生態文明建設的立法、執法、司法、守法以及護法等各個環節。實行生態法治需要注意以下幾點：其一，實行生態法治其重點不是用來管理老百姓，而是在于規制公職機關和公職人員必須依法行使權力，強調在生態文明建設中政府的職責，既不能懈怠、不作為，更不能擅權、越權和濫用權力，才能通過“善政”走向“善治”。因為法治的重點和難點均在于“治官”、“治權”、“治政”，而不在于“治民”。其二，實行生態法治不能把廣大人民群眾作為客體，他們乃是權利主體，必須充分調動和發揮人民群眾和民間組織在保護生態、維護自身合法權利及權益的積極性、主動性和創造性。所以應注意不僅要發揮法律的懲戒功能，還應重視發揮法律的鼓勵、獎勵功能。其三，順利地建設生態文明和實行生態法治，有效地保護生態、維護各類主體的生態權利及權益需要全社會都參與，因此其責任范圍是極其廣泛的，包括個人責任、單位責任、社會責任、國家責任以及全球責任。所以還應注意加強區域性治理和國際合作。其四，順利地建設生態文明和實行生態法治不僅要靠加強法治建設，還要靠加強道德建設。“生態文明建設不是項目問題、技術問題、資金問題，而是核心價值觀問題，是人的靈魂問題”。〔4 〕因此，必須把依法治國與以德治國有機結合起來，加強對各級干部和廣大人民群眾關于生態文明和生態法治觀念的宣傳教育。

生態法治的精神、原則和要求必須體現到生態文明建設的立法、執法、司法、守法以及護法等各個環節。例如，在立法環節，就應從憲法開始，在憲法中明確規定生態文明建設及其基本原則；同時，社會主義法律體系的建立和健全應包括生態立法的建立和健全，使法律、法規及規章，中央立法與地方立法，國內立法和國際立法構成體系；而且應注重生態立法的科學性、民主性，強調任何組織和個人都必須嚴格遵守和切實貫徹執行。在執法環節就應該通過嚴格的依法行政和努力建設法治政府來加強生態文明建設中的權力制約機制，防止公職機關和公職人員擅權、越權和濫用權力甚至在生態文明建設大潮中乘機搞新的一輪腐敗。在司法中就應強化行政訴訟、司法審查，重視公益訴訟、法人犯罪等，以便給“民告官”以及侵害公眾利益的行為提供有效的制度保障和救濟，并及時懲處那些造成生態破壞的機關、團體、企業、事業單位的違法犯罪，為生態文明建設營造良好的法治環境。在守法中就應努力培育和樹立各級干部和人民群眾的生態文明和生態法治觀念，加強這方面的宣傳教育，學會和養成運用法律的手段和方式來愛護生態、保護生態的能力和生活方式、工作方式及習慣。在護法中就應堅決查處生態文明建設中有法不依、執法不嚴、違法不究的各種行為和現象，著重加強對權力行使的法制監督，并通過健全包括社會監督和輿論監督在內的各種民主監督來行使權利對權力的監督制約。

生態法治的法哲學基礎是生態本位主義的法律觀。它與傳統法律觀強調“人類利益”至上，在立法上把自然界及其生物作為權利客體、作為人類役使的對象來對待不同，要求法律制度應圍繞人與自然的和諧相處而精心設計，既要體現人的權利，也要反映生態自然的權利，從而與可持續發展法律的要求相吻合。它有以下幾個要點：首先，生態本位主義法律觀主張以生態為中心、以生態利益為本位，而非以人類為中心、以人類利益為本位，強調人類利益與生態利益的協調一致，人類與自然的和諧共存而非相互對立。其二，生態本位主義法律觀主張，人類應當善待自然，順應自然，以與自然和諧相處的方式來均衡人類利益與生態利益。人類的行為應以不破壞生物圈的生態平衡為限度，人類應與其他生命形式互惠共生、共同發展。這種法律觀強調，為了人類和生態的共同利益，應保持生態系統的生物多樣性和生物圈運作所必不可少的生態進程，并在利用現存自然資源和生態系統時遵守最合適條件可持續獲得收益原則，而不是最大限度的對其進行開發利用。換言之，當人類利益與生態利益發生沖突時，人類利益的實現應以不滅絕其他生物種群和不破壞生態進程為限度。其三，生態本位主義法律觀主張以保持整個生物圈的完善和健康作為權利的基礎，強調不僅要將當代人納入法律規范的范疇，而且必須將尚未出生的后代人和其他生物也納入法律規范的范疇，以消解人與自然之間的對立關系。因此，生態本位法律觀要求，解決當今生態危機需要全體人類的共同努力，不僅要突破國家與地區的界限，而且還要突破代際之間的界限。應當將尚未出生的后代人視為與當代人一樣，擁有平等地享有地球上的資源與舒適的生存環境的權利，當代人作為后代人的托管人以及前代人的受托人，應當為后代人肩負起更多的維護生態環境的義務，其目的在于追求人類共同體與生態自然之間的共存共榮。

構建生態法治還需要明確生態法律關系、生態法律責任、生態法律行為及其特征等重要問題，這需要進一步深入研究和探析。例如，生態法律關系，即人們在生態保護活動中依法形成的生態權利與生態義務關系，它既包括人與人之間的社會關系，又包括人與自然（生態環境）之間的相互關系。生態法律關系的主體甚為廣泛，包括國家及國家機關、企事業單位和社會團體以及公民。生態法律關系的內容不是指一般的權利與義務，而是指生態法律關系的主體依法所享有的生態權利與承擔的生態義務。其中公民的生態權利尤其值得重視。公民的基本生態權利，即憲法性生態權利或基礎性生態權利，如享有良好的環境的權利、獲取環境狀況信息的權利、因生態破壞導致身體健康和財產損失的損害賠償權、土地和其他自然資源的使用權等；同時公民還有由其他部門法和法規所確認和規定的其他各種更具體的生態權利。又如生態法律責任，即行為人因為實施了生態違法行為而應承擔的不良法律后果，它除了具有一般法律責任的特點之外還有其自身的特點，其中尤其值得注意的是，生態法律責任是一種綜合性的法律制度，由諸如民法、土地法、森林法、水法、勞動法、行政法、刑法等許多法律部門組成，因此綜合性特征十分突出。

這些都是對生態法治的法理及其要義的初步探析；不僅如此，構建生態法治還需要進一步確立生態法治的基本原則和基本制度。關于這些方面學界已有比較成熟的類似研究和詳細論述，〔5 〕在此亦有必要概括性地作一番闡析。

三、關于生態法治的基本原則

實行和實現生態法治是一項復雜而宏大的系統工程，須建立和健全完整嚴密的規則及原則體系，而首先就應確立生態法治的基本原則，這些基本原則在整個生態法治體系中具有普遍的指導作用，以其為先導才能進而確立生態法治的基本制度，因此需要先進行闡釋和認真領會。當前則應重點確立種際公正、代際公平、生態優先、污染者付費等基本原則。

（一）種際公正原則

開展生態文明建設和實行生態法治首要的要求是必須堅持公正原則，包括人與自然界其他生物物種之間的公正（種際公正）、當代人之間的公正、當代人與后代人之間的公正（代際公平）。這里著重講種際公正與代際公平。

種際公正原則是指生物圈內的不同物種之間在環境資源利益分配方面體現的公平和正義，人類應當尊重其他生物生存與存在的權利，所以這實際上是強調在生態社會中人類與其他物種之間的公平和正義關系。生物平等主義倫理學的代表人物史懷澤提出，應當敬畏和關心一切生命，因為所有生命都是神圣的，包括那些從人的立場看來是低級的生命。他認為：善的本質是保持和促進生命，使可發展的生命實現其最高的價值；惡的本質是傷害甚至毀滅生命，阻礙生命的發展。人的生命只是地球生物圈自然秩序的一個有機部分，人的存在的一個最基本的特點就是其是一個生物物種的成員，作為地球生命共同體的平等成員，與其他生物共享地球這個所有生物的家園。土地倫理學的創始人奧爾多·萊昂波德主張，應把道德權利主體、道德關懷的范圍擴大到包括土地、水、植物、動物乃至整個生態系統，人類應當是土地共同體中的一個好公民，應當從土地的征服者轉變為土地共同體中的普通公民。動物解放者也主張動物具有某些天賦的或不可剝奪的權利，他們批判那種認為人類優越于動物的觀點，認為這是“物種歧視主義”和人類沙文主義。

種際公正原則不僅為當代的生態運動提供了理論指導和精神力量，而且也在生態法的立法上得到了肯定。一些國家的國內立法就對其他生命形式的生存權利提供了前所未有的法律保護。如美國1973年的《瀕危物種法》適用于所有動物、昆蟲和植物，只有那些嚴重威脅人類的細菌、病菌和蝗蟲被排斥在外。該法案把物種的傷害不僅理解為對該物種成員的殺害，而且理解為對它們所依賴的環境的破壞。該法還把“重要的棲息地”一詞引入美國的野生生物保護法中。這在很大程度上承認，不僅有機體擁有合法的生存權利，而且生態系統也擁有合法的存在權利。同時，已有越來越多的國際法律文件承認物種的內在價值。1979年《歐洲保護野生生物和自然界的伯爾尼公約》指出：“野生動植物構成具有美學、科學、文化、創造性、經濟和內在價值的自然遺產，必須保存它們并將之傳給后代。”1992年的《生物多樣性公約》在其序言中也承認：“締約國意識到生物多樣性的內在價值，和生物多樣性及其組成部分的生態、遺傳、社會、經濟、科學、教育、文化、娛樂和美學價值，還意識到生物多樣性對進化和保持生物圈的生命維持系統的重要性，確認生物多樣性的保護是全人類的共同關切事項。”1982年10月28日聯合國大會通過的《世界自然憲章》則更明確地指出：“每種生命形式都是獨特的，無論對人類的價值如何，都應得到尊重，為了給予其他有機體這樣的承認，人類必須受行為道德準則的約束。”“人類是自然的一部分，生命有賴于自然系統的功能維持不墜，以保持能源和養料的供應。”所以人類“應尊重大自然，不得損害大自然的基本過程”。可見，在這些法律文件中，人類不再被視為自然界之上或之外，而是與自然界相互聯系、相互依賴的一部分。

（二）代際公平原則

代際公平原則是指人類的不同世代之間應公平地享有環境資源權利并承擔相應的環境資源義務。代際公平原則已被許多國際文件和國際條約所確認。早在1972年斯德哥爾摩聯合國人類環境會議通過的《人類環境宣言》中，國際社會就已初步認識到世代之間的公平問題。該宣言指出，為這一代和將來的世世代代，保護和改善人類環境已經成為人類一個緊迫的目標，這個目標將同爭取和平、全世界的經濟與社會發展這兩個既定的基本目標共同和協調地實現。1980年發表的《世界自然資源保護大綱》在其前言中指出：“為了我們的生存及為了我們是肩負著作為子孫后代的自然資源托管者的責任，發展與保護資源均具有同樣的必要性。”1992年在巴西里約熱內盧舉行的1992年聯合國環境與發展大會通過的4個法律文件，都不同程度地提及了代際公平原則。代際公平原則更是1992年地球峰會所關注的主題，國際法院的法官多次論及這一問題。不僅一些國際文件包括法律文件已提及了世代間的公平，而且有些國家已經賦予未來世代人的訴訟主體資格，并且代際公平原則已被很多判例所肯定。在1993年的丹麥訴挪威（Denmark V. Norway）的海洋劃界案件、1995年的核試驗案（New Zealand V. France）中，國際法院的威倫莫特（Weeramantry）法官認為，國際法院有義務保護未來世代的權利。

代際公平原則有其廣泛的倫理學基礎。國內外的生態倫理學家分別從環境倫理、資源生態倫理、人口生態倫理、消費生態倫理、戰爭生態倫理等不同維度進行了深入的探討，其取得的研究成果為在法律上確立這一原則提供了深厚的理論依據，這些學說的傳播打下了廣泛的民眾基礎，這一原則對從倫理準則向法律原則的轉化產生了重大影響。

（三）生態優先原則

生態優先原則是指在處理經濟增長與生態保護關系問題上，確立生態保護優先的法律地位，以作為指導調整生態社會關系的法律準則。我國生態法理應確立生態優先原則，理由如下：

首先，生態優先原則是當今世界上生態法的發展趨勢。例如美國1969年通過的《國家環境政策法》第1條就宣布：“聯邦政府將與各州和地方政府以及有關的公共和私人團體進行合作，采取一切切實可行的手段和措施……創造和保持人類與自然得以在一種建設性和諧中生存的各種條件……這乃是聯邦政府一如既往的政策。”第2條又寫道：“履行其每一代人都要做子孫后代的環境保管者的職責。保證為全體美國人創造安全、健康、富有生產力并在美學和文化上優美多姿的環境。”從而確立了生態優先原則。

其次，現行環境基本法所確立的協調發展原則實施效果不理想，實際上讓位于經濟優先原則。

再次，目前我國經濟增長屬于全球快速增長的國家之一，經濟多年持續增長但是忽視生態環境的保護由此導致其遭到嚴重破壞，且嚴峻的形勢尚未得到有效遏制，這已是眾所矚目。考慮到將來污染治理和生態恢復的成本，我們要為此付出沉重的代價，包括沉重的經濟代價，這的確是不可取的。在傳統的評價方法中，環境損失（包括污染造成的損失、治理污染的費用）、資源消耗和環境效益未納入經濟發展水平的評價體系中；如果納入其中，我國的經濟發展水平和效益必然大打折扣。

因此，我國生態法在基本原則和立法目的上，應作重大調整和修改。我國環境基本法——《環境保護法》在基本原則和立法目的上既強烈保護生態環境、防治污染，又強調促進經濟發展，事實上含有平衡和協調兩者之間的關系之意。固然是需要協調，但僅注意協調是不夠的。這樣，在法律實施過程中，經濟發展自然就占據了明顯的優勢，保護生態環境、防治污染處于弱勢地位。所以，應該修改或刪除其中不利于體現生態優先原則的內容，明確地確立生態優先原則。

（四）污染者付費、受益者補償原則

污染者付費、受益者補償原則，是指污染者有責任對其污染源以及被其污染的環境進行治理，開發利用自然資源者或從其生態效益中受益者應當對自然資源所有人或為生態效益付出代價者給予相應的經濟補償。污染者付費、受益者補償原則在國際上得到廣泛承認。西方國家原先對污染治理大多采用政府財政援助的措施，實際上是把污染者的治理責任轉移至全體納稅人。這種方法不僅違背了社會公平原則，也未能有效地遏制生態資源的污染和破壞。1972年，經濟合作與發展組織（OECD）理事會首先提出了“污染者付費”，提出由污染者承擔治理的費用。該原則一經提出，很快為國際社會普遍接受，很多國家將其確定為環境法的一項基本原則。1992年《里約環境與發展宣言》原則13要求：“各國應制定關于污染和其他環境損害的責任和賠償受害者的國家法律”，該宣言原則16規定：“考慮到污染者原則上應承擔污染費用的觀點，國家當局應該努力促使內部負擔環境費用，并且適當地照顧到公眾利益，而不歪曲國際貿易和投資。”

污染者付費、受益者補償原則在我國生態立法上得到充分的反映。1979年《環境保護法（試行）》第6條規定了“誰污染誰治理的原則”，并建立了排污收費制度。1989年通過的《環境保護法》通過具體規定貫徹了“污染者負擔”原則。在各環境污染單行法中，這一原則也得到充分體現。同樣，我國自然資源立法上也確立了這一原則。1990年國務院在《關于進一步加強環境保護工作的規定》中，要求按照“誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰利用誰補償”和“開發利用與保護增殖并重”的方針，認真保護和合理利用自然資源，加強資源管理和生態建設，做好自然保護工作。1996年發布的《國務院關于環境保護若干問題的決定》，進一步規定了“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”的原則，從而全面確立了污染者付費、受益者補償原則。

污染者付費、受益者補償原則在西部開發中尤其顯現出重大的現實意義。我國眾多大江、大河發源于西部地區，西部地區生態環境質量直接影響到中部、東部地區和長江、黃河等重要水系的中、下游區域乃至全國，西部地區為生態資源的保護付出了很大的經濟代價，中東部地區和中、下游區域是主要的生態效益受益者，從公平原則出發，中下游地區理應對上游地區給予適當的生態補償。特別是三峽工程建設，重慶是主要的代價付出區，百萬生態移民的安置以及三峽水庫建成后對水質的更高要求，重慶的工業發展將受到更多的制約，而中、下游區域將免遭流域性的洪災，享受航運的便利，三峽大壩每年的旅游收入相當可觀，對地方經濟的發展會產生積極的影響。長江上游的天然林停伐禁運后，整個流域的生態環境將會有明顯改善；但是，生態效益不能進行市場交易，未能轉化為上游區域的經濟效益，上游依賴木頭財政的貧困縣、森工企業、國營林場和其他森林所有者面臨著嚴重的經濟困難，因此理應得到相應的經濟補償。中央政府應當是生態效益的主要購買者；中東部地區和中、下游區域作為主要的生態效益受益者，也應當提供相應的經濟補償。所以，應盡快終止自然資源的生態效益無償使用的狀況。

四、關于生態法治的基本制度

生態法治的基本制度是國家生態制度在法律上的體現，是法律形式的生態制度。黨的十八大報告指出，要加強生態文明制度建設，保護生態環境必須依靠制度，并提出了一系列制度建設要求，它們多是確立生態法治應該加強的制度建設，需要群策群力深入研究和不斷健全。而基于我們目前的研究能力和研究水平，則就需要重點確立生態規劃制度、環境影響評價制度、經濟調控制度、自然資源權屬制度、自然資源恢復制度以及生態補償制度等。

（一）生態規劃制度

生態規劃制度是指國家根據各地區的生態條件、自然資源狀況和社會經濟發展的需要，對自然資源的開發利用、城市及村鎮建設、工農業生產布局、基礎設施建設等，在一定時期內所作的總體安排，以便達到其預定的生態目標。目前我國的生態規劃制度包括土地利用規劃制度、生態環境建設規劃制度、自然資源規劃制度、城市規劃制度、村鎮規劃制度。

1.土地利用規劃制度。土地是最重要的自然資源和生態要素之一，人類的一切活動均在土地上開展，都須占用一定范圍的土地。土地的利用狀況對其他生態要素和整個生態系統均會產生重要影響。因此，必須合理規劃土地的利用，通過土地所有權和使用權等權屬制度，從總體上控制各項生產、生活行為，全面規劃、合理布局，從而達到預期的生態保護目標。我國《土地管理法》對土地利用規劃制度用整整一章的篇幅進行詳細的規定，該法第3章“土地利用總體規劃”規定了土地利用總體規劃制度、建設用地總量控制制度、土地調查制度、土地統計制度、土地信息管理制度。此外，該法還規定了土地的所有權和使用權制度、土地用途管理制度、耕地占用補償制度、基本農田保護制度。

2.生態環境建設規劃制度。保護生態環境必須重視生態環境建設，其成效如何，往往直接決定生態環境的狀況；而生態環境建設不能盲目進行，必須重視生態環境建設規劃。1998年國務院發布的《全國生態環境建設規劃》對全國的生態環境建設具有長期的指導作用，并被納入國民經濟和社會發展計劃。該規劃涉及全國陸地生態環境建設的一些重要方面，如天然林等自然資源保護、草原建設、生態農業、水土保持、防治荒漠化等。

3.自然資源規劃制度。自然資源 〔6 〕具有重要的經濟價值和生態價值。自然資源的生態價值大大高于其經濟價值。對自然資源進行規劃，以便科學、合理地對其開發利用，具有重要意義。自然資源規劃是根據自然資源自身的特點和社會經濟發展的需求，在一定時期內對特定區域或地區的自然資源進行開發利用、保護、恢復和管理等所作的總體部署。我國自然資源法對此作了明確規定。例如，《水法》規定：“開發利用水資源和防治水害，應當按照流域或者區域進行統一規劃。規劃分為綜合規劃和專業規劃。”

4.城鄉規劃制度。我國《城鄉規劃法》第4條規定：“制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要。”城鄉規劃的制定必須符合國情，正確處理近期建設和遠景發展之間的關系；城鄉規劃的編制應當依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧，綜合部署；城鄉總體規劃還應當與國土規劃、區域規劃、江河流域規劃、土地利用總體規劃相協調。

（二）環境影響評價制度

環境影響評價制度是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度，是環境法上的一項重要法律制度。其宗旨是為了實施可持續發展戰略，預防因規劃和建設項目實施后對環境造成的不良影響，促進經濟、社會和環境的協調發展。該制度是實施“預防為主”的環境法基本原則，避免“先污染、后治理，先破壞、后恢復”的有效武器，被認為是預期性環境政策的支柱。

環境影響評價制度作為一項環境法的基本制度，最早為1969年的美國《國家環境政策法》所確立，此后，瑞士、瑞典、法國、澳大利亞、加拿大、英國、德國、日本等國也通過立法采納了這一制度。我國1979年頒布的《環境保護法（試行）》就引進了該項制度，在繼后的多項法律、法規中都作了具體規定。因此，我國已確立了這一制度。尤其是2002年10月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過的《中華人民共和國環境影響評價法》，與以往的法律、法規相比，環境影響評價法最大的成功之處是要求政府對規劃進行環境影響評價。近幾十年我國經濟發展的歷史表明，相對于具體的建設項目而言，政府及其有關部門制定的某些經濟發展規劃如果出現失誤，實施后對環境的影響范圍更大。如果不從政府的經濟發展規劃和開發建設活動的源頭預防環境問題的產生，我國的現代化進程中還將付出更大的環境代價和經濟代價。因此，《環境影響評價法》將環境影響評價的范圍從建設項目擴大到政府規劃，即戰略環境評價。所謂戰略環境評價（SEA）是指對政策、規劃、計劃及其替代方案的環境影響進行規范、系統綜合的評價過程。它是近年來國際上環境影響評價的新發展，是一種識別、分析、評估人類活動可能對環境造成影響的技術方法。作為一種預測性和參與性的環境管理手段，在提高決策質量方面它正在被廣泛接受。

應當認識到，政策特別是經濟政策對生態環境有重大影響，我國生態環境的惡化，與實行不當政策有直接關系，這已為實踐所證明。政策的失誤給生態環境帶來的危害是難以估量也是難以挽回的。因此，對政策特別是對環境有重大影響的經濟政策進行環境影響評價，是非常必要的。同時，政府及有關部門制定的某些發展規劃，相對于具體建設項目來說，對環境的影響更加巨大和持久。比如，新疆塔里木河流域和內蒙古、甘肅境內黑河流域上游的水資源開發和利用規劃，由于只注重局部利益，造成了大范圍生態環境的急劇惡化，現在不得不采取措施糾正決策的過失。又如，沿長江的一個縣城搬遷，將城址選在滑坡的山體上，后來造成重大損失。如果事先進行環境影響評價，這種情況是可以避免的。因此，制定對經濟發展規劃的環境影響評價制度，是防止發展帶來的環境污染和生態破壞的重要措施。總之，國際和國內的經驗教訓反復證明，為了防止在經濟發展中造成重大生態環境污染和破壞，對有關政策和規劃進行環境影響評價，實行“先評價，后建設”是十分必要和重要的。

（三）經濟調控制度

經濟調控制度，是指國家運用經濟杠桿刺激或者抑制生產活動或消費活動，以支持生態保護行為、抑制生態破壞行為的法律制度。經濟杠桿包括財政援助、稅收、收費、信貸、擔保、押金、基金等手段和措施，而主要是稅費制度，所以有人稱之為“環境資源稅費制度”。它包括環境資源稅和環境資源費兩大類，目的是促使生態的開發利用者合理利用環境和資源，減少排污和有效治理污染，節約利用、綜合利用自然資源，并為生態保護工作籌集資金。一些國際文件對這些制度作了規定。例如，《21世紀議程》要求各國制定鼓勵非持續消費模式的國家政策和戰略，鼓勵提高能源和資源的使用效率，建議“政府應同工業部門合作，加強努力，以經濟有效和環境無害化方式使用能源和資源”，并指出，各國“在利用適當經濟手段來影響消費者的行為方面，已開始取得一些進展。這些手段包括環境費和環境稅、退還押金或退款制度等等。應當根據國家的具體情況推動這個進程。”《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》也指出，要“有效利用經濟手段和市場機制”，其目標是“將環境成本納入各項經濟分析和決策過程，改變過去無償使用環境并將環境成本轉嫁給社會的作法，”并“有效地利用經濟手段和其它面向市場的方法來促進可持續發展”。

1.環境資源稅。稅收是國家財政收入的最主要來源，也是國家對經濟活動進行宏觀調控的主要經濟杠桿之一。目前，世界上大多數國家都已采取稅收政策來促進生態環境的保護。我國已開征的環境資源稅主要有：城鎮土地使用稅，耕地占用稅，土地增值稅、林特產品稅、水產品稅等等。1993年12月25日國務院發布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》對資源稅進行了較為系統的規定。該條例對資源稅的稅目、稅額、納稅人、應納稅額、減稅、免稅的條件、納稅期限等均作出了具體規定。1993年12月13日國務院發布的《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》，對土地增值稅的納稅義務人、增值額、稅率、免征條件、納稅期限等均有相關規定。

2.環境資源費。征收環境資源費制度也是我國生態法中經濟調控制度的一項重要措施。征收環境資源費制度包括征收資源費制度和征收環境費制度兩大類。我國現行法律、法規規定的資源費主要有：水費、水資源費、育林費、森林生態效益補償基金、森林植被恢復費、耕地開墾費、基本農田保護區耕地造地費、耕地閑置費、土地復墾費、新菜地開發建設基金、國有土地使用費、水土流失防治費、礦產資源勘探費、開采費、補償費、漁業資源增殖保護費等等。目前，我國征收環境費制度主要是征收排污費。

（四）自然資源權屬制度

自然資源權屬制度是指自然資源的所有權、使用權等財產權制度，即主要是關于自然資源歸誰所有、使用以及由此產生的法律后果由誰承擔的一系列法律規范的構成的體系。其是生態法治基本制度的重要組成部分。

1.自然資源所有權。自然資源所有權，是指所有權人依法占有、使用、收益、處分自然資源的權利。按照自然資源權屬的主體來劃分，我國自然資源法中所規定的自然資源所有權，基本有兩類，即：自然資源國家所有權、自然資源集體所有權。按自然資源的種類來劃分，可分為：土地資源所有權、水資源所有權、森林資源所有權、草原資源所有權、礦產資源所有權、野生動植物資源所有權等等。

2.自然資源使用權。自然資源使用權是指單位和個人依法對國家所有或者集體所有的自然資源進行占有、使用和收益的權利。我國自然資源使用權，根據不同的標準可以進行不同的分類。按照自然資源的主體來劃分，可分為國有資源使用權、集體資源使用權兩類。按照自然資源的種類來劃分，又可分為土地資源使用權、森林資源使用權、草原資源使用權、水資源使用權、灘涂使用權等等。按照是否向所有權人支付費用，可分為有償使用和無償使用。

（五）自然資源恢復制度

自然資源恢復制度，顧名思義是指生態法為保護自然資源而設立的，要求行為人對其所造成的自然資源的破壞，必須采取恢復措施的法律制度。自然資源恢復制度與一般的民事責任制度有著明顯的區別。一般民事責任制度的目的，在于填補受害人的損失，其主要方式是以用金錢給付為內容的民事賠償。自然資源不僅具有經濟價值，而且還具有生態價值，對自然資源的損害不能以簡單的金錢賠償來解決。例如，長江、黃河上游的森林資源具有調節氣候、涵養水源、保持水土、旅游娛樂、美學和科學價值等，同時還是野生生物的重要棲息地，具有重要的生態服務功能，僅賠償經濟損失是無法彌補生態損失的。自然資源恢復制度的目的是恢復和實現自然資源所具有的生態功能和生態價值，從而達到協調人與自然之間的關系，促進經濟社會的可持續發展。

自然資源恢復制度必須明確自然資源恢復義務或責任及其性質。自然資源恢復義務或責任，是指自然資源的使用人在利用自然資源時所應承擔的恢復自然資源功能的義務或責任。它與其他法律責任有明顯的區別：其一，自然資源恢復義務或責任呈現出一種民事責任行政化的趨勢，它既不同于一般的民事責任，也不同于一般的行政責任，而是一種在行政監督管理之下的民事義務或民事責任，是帶有行政強制性的民事義務或民事責任。其二，自然資源恢復義務或責任往往帶有懲罰性。例如，根據我國《森林法》第34條規定：“濫伐森林或者其他林木，情節輕微的，由林業主管部門責令補種濫伐株數五倍的樹木，并處以違法所得二至五倍的罰款。”《水法》第21條規定：“興建水工程或者其他建設項目，對原有灌溉用水、供水水源或者航道水量有不利影響的，建設單位應當采取補救措施或者予以補償。”

我國自然資源立法上普遍設立了自然資源恢復制度。我國《土地管理法》中所設立的自然資源恢復制度主要有耕地開墾、土地復墾、土地治理、土地資源形態等的恢復制度。《水法》確立的水資源恢復制度主要有對影響航運功能的補救、影響漁業資源的補救、影響用水和水量的補救、影響地下水的補救等制度。《森林法》、《草原法》中關于自然資源恢復制度主要內容則有更新造林、林木補種、恢復植被制度。

（六）生態補償制度

生態補償，顧名思義就是彌補生態系統的消耗和損失，恢復生態平衡和生態功能。自然生態系統由于外界的活動而遭干擾、破壞后的自我調節、自我恢復，稱為生態系統的自補償。它屬于生態系統的內部補償機制；而我們這里所指的生態補償制度，是指由人類建立的外部補償機制。那么，就可以把生態補償制度界定為是關于在恢復和重建生態系統、修復生態環境的整體功能、預防生態失衡和環境污染綜合治理中發生的成本費用實行經濟補償的制度。如對天然林保護工程、退耕還林（草）、小流域治理等生態系統恢復和重建工程的成本和費用實行的補償，都屬于生態補償。生態補償總是表現為一定的經濟投入，表現為一定的物質和勞務的消耗。生態補償具有廣泛性，不僅包括對生態建設者成本費用的補償，還包括對預防生態環境惡化的預防性費用的補償，對因生態建設活動而遭受損失和喪失發展機會者的補償。

生態補償還具有以下特點和屬性：

1.生態補償的形式具有多樣性。生態補償的形式可以是貨幣補償，也可以是實物補償，還可以通過提供優惠貸款、減免稅收、稅收返還、提供技術援助、幫助受損地區發展經濟和進行異地開發、提供生態移民基金進行補償；機會成本的補償則有安排就業、培訓、異地安置等方式。

2.生態補償具有生態和法學雙重目的性。生態補償的生態目的是恢復和重建生態系統的生態價值，創造生態效益。生態系統中的氣候、土壤、水、生物等生態因子遭到污染和破壞，導致環境功能受損和生態價值減少。生態補償就是為了彌補生態價值的損失而投入一定的人力和物力，設法使生態系統恢復或重建，使之重新具有生態價值和生態效益。生態補償的法學目的是實現環境公平，包括代內公平、代際公平和權利公平。代內公平體現了代內所有人有公平利用生態系統的權利。濫用環境資源使生態系統失衡，導致他人無法正常享用生態環境，或者環境資源利用人白白享受環境保護活動帶來的好處，都是不公平的；因此，恢復和重建生態系統，恢復環境功能，補償受害人的損失和支付享受環境保護活動好處的費用，實現了代內環境公平。代際公平體現為每一代人在開發利用環境資源方面的權利是平等的，求取發展的權利是平等的，當代人進行生態補償，恢復和重建環境資源，實現自然資本和人造資本之間的平衡，就是“為了公平地滿足今世后代在發展和環境方面的需要”，以實現環境的代際公平。“環境法上的權利公平鼓勵提倡人類尊重一切物的權利，特別是動物的權利。”生態補償通過對生態系統投入物力和財力，使生態系統得到恢復和重建。這不僅為人類創造了良好的生態環境，也為動植物創造了良好的“生境”，體現了人類對自然的尊重，體現了環境公平。

3.生態補償具有工具性。這表現在三個方面：首先，生態補償是一種經濟調節手段，它通過公平地分配環境成本和費用，提高人們恢復和重建生態環境的積極性，抑制破壞生態平衡的行為；其次，生態補償是“外部性內部化”的工具，通過環境損害的致害者向生態建設者支付恢復和重建生態系統的費用，以及生態環境的受益者向生態建設者支付享受環境保護活動好處的費用，實現了外部不經濟性內部化。〔7 〕再次，生態補償是可持續發展戰略實施的有效工具，其目的是恢復和重建生態系統，維持或者提供環境功能和環境資源的自然存在，保護人類賴以生存和發展的生態環境基礎，所以它是實施可持續發展的有效手段。

4.生態補償在實質上是對物（生態）的補償，但在法律形式上表現為對人的補償。生態補償是國家和社會投入一定的物力和勞務對因生態系統失衡而導致的環境功能減損和資源存量減少的綜合補償過程，其實質是人對物（生態）的一種補償過程，是生態系統的恢復和重建過程。然而這種補償過程在環境法上反映出的是一種人對人的補償過程，其往往表現為：（1）環境損害者、資源消耗者、因生態系統的恢復和重建的受益者等補償環境治理者、生態建設者恢復和重建生態系統的成本費用。這符合法律公平原則，并且可以調動環境治理者和生態建設者的積極性。例如，防沙治沙活動是由一定的防沙治沙企業進行的，防沙治沙企業付出了一定的成本費用，這些成本費用由造成土地沙化的人或者防沙治沙的受益人予以補償。（2）環境治理或者生態建設的受損者和喪失發展機會者的損失也應該作為環境治理和生態建設的成本費用，由治理者、建設者或受益者給予補償。例如自然保護區的移民補償、長江中上游地區封山育林而失去發展機會的補償。但是，生態補償的直接對象固然是人，而最終歸宿是生態環境。也就是說，生態補償在法律形式上表現為對人的補償，但在實質上是對物（生態）的補償。

從19世紀末開始，一些西方國家如德國、瑞士、美國、日本等就通過憲法、資源保護法、環境保全法等有關立法，對保護環境和維護生態平衡進行法律規劃，確立了生態補償制度。美國是世界上生態補償制度比較成熟的國家；日本的生態補償制度也是較為完善的；芬蘭政府規定在私有林地上建立保護區須得到林主的許可，林主損失可得到各級政府的經濟補償；瑞典《森林法》也有類似的規定，而且政府還利用補貼政策來鼓勵林主從事一些有利于森林生態效益發揮的營林活動；德國黑森州《森林法》規定，如林宅的森林被宣布為防護林或游憩林，或者在土地保養和自然保護區范圍內，因而對林主經營其林地產生不利，則林主有權要求補償；奧地利在建立旨在保護生物多樣性的天然林保留地時，根據林主自愿的原則與農林部簽訂天然林保留地協議，政府則必須按公布的補償標準向林主補償。

雖然我國從20世紀50年代就開始重視生態補償問題，并陸續制定了多項法律、法規，而且上述的環境資源稅費制度以及自然資源恢復制度等都含有某種生態補償的功能，但我國生態補償制度起步較晚，且相關規定分散在自然資源保護的單行法之中，很不完善，因此亟需建立和完善生態補償機制和制度。尤其是在深化改革，大力推進生態文明建設的情況下，則還需加強研究生態補償機制的市場手段，以便從法律上建立和完善生態補償機制和制度。很明顯，實行生態補償、自然資源恢復單靠政府行為是不夠的，還應充分利用市場手段，發揮市場機制的作用，才能完善生態補償機制和制度。令人振奮的是，黨的十八大報告已明確指出要“建立體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”，“健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度”等，從而為我們建立和健全包括生態補償制度在內的各項生態法治的基本制度指明了方向和提供了重要保證。