特大城市CBD市容亂象治理對策

雷猛

關鍵詞 CBD 市容亂象 治理對策 綜合管理

導讀：隨著經濟的迅猛發展，全國各地都在規劃和籌建CBD，CBD成為大都市競爭的重要武器，建設熱潮席卷南北。但城市CBD因市場要素高度集聚而產生的各種市容亂象，對其本身的可持續發展帶來了不容忽視的負面影響。以上海市小陸家嘴為例，通過對市容亂象的表現及成因、整治情況及客觀不足、綜合管理及長效治理等方面進行分析研究，有助于為城市CBD市容亂象的治理提出積極對策。

小陸家嘴，即陸家嘴金融貿易中心區，面積1.7平方公里，西、北瀕臨黃浦江，東到浦東南路，南至東昌路。作為上海CBD的重要組成部分，小陸家嘴是全國金融、資金、人才、總部、要素市場最為集聚的區域，是集金融貿易、購物觀光、休閑娛樂等功能于一體的綜合商圈，內含80余幢商務樓宇、6個地鐵出入口、5個重要景點、4個交通樞紐站、3個大型商場、2個輪渡站。東方明珠、金茂大廈、環球金融中心等地標性建筑和景點均坐落其中。工作人群約25萬人，日常客流量約17萬人，黃金周日均人流量超過50萬人，高峰日達到100萬人，平時重大活動多、接待任務頻繁、媒體關注度高，是上海的窗口地區和城市名片。

一、小陸家嘴市容亂象的具體表現及成因

小陸家嘴市容亂象主要體現在交通秩序、旅游秩序和市容環境三個方面。據陸家嘴街道和一線執法人員反映，最主要的是非法運營和非法導游，其余亂象大多由此滋生。

（一）交通秩序方面亂象

非法運營主要聚集在東方明珠、金茂大廈、環球金融中心“三高”景點及周邊區域，其非法活動，擾亂了區域客運市場秩序和社會治安秩序。成因主要有四個：

一是正規出租車運力不足。1.該區域拉客沒效率。陸家嘴地區呈袋狀，小陸家嘴處于袋底，無論從浦西還是浦東去小陸家嘴都不順路，加之道路擁擠，進出拉客費時間、效率低，出租車司機積極性不高。2.該區域拉客沒賺頭。據出租車司機反映，在這里拉的乘客一般都是二三十元的“短差”，而類似機場、火車站的“長差”，大多是酒店放給“熟人”做的。即使有“長差”，也被“滬BX”的私人出租車給搶走了。

二是區域型公交線路不便。1.小陸家嘴雖有22條公交線，但大多是浦東區域型公交，不便于住在浦西的人乘坐。2.雖有免費的臨時短駁線于19點半到22點半之間往返于正大廣場出租車候車點和東方醫院公交站，但因游客筋疲力盡、歸心似箭，都不愿坐公交和短駁線輾轉。3.宣傳力度不夠，公交線路和短駁線走向很多人不知曉。

三是非法運營成本低利潤高且查處難。1.非法運營能逃避高額稅收和管理費用，投入少、利潤高，導致非法運營司機敢冒風險。2.非法運營與正規出租車相比，可以打價格差，不需排隊，受到不少乘客認可，具有明顯的“競爭”優勢。3.對非法運營治理存在“查處難、取證難和處罰難”的瓶頸。查處難主要是交通部門沒有攔截車輛的執法權；取證難主要是乘客因怕麻煩、圖方便，不予配合；處罰難主要是非法運營司機或者暴力抗法或者棄車逃跑，得不到應有處罰。

四是車多位少且收費反差大等加重亂停車現象。1.眾多標志性景點和寫字樓集聚，旅游大巴和私家車不計其數。2.小陸家嘴寸土寸金，沒有規劃建設一個綜合性停車場，各大寫字樓地下停車位早已供不應求，許多司機圖省事，在路邊一停了之；非法運營司機為招攬生意，四處打游擊，隨意停車。3.地面收費遠低于地下收費，1輛大巴交納30元即可無時限停放在路邊；有的樓宇為了安全不接受外來車輛，更加促使地面車滿為患、無序停放。

（二）旅游秩序方面亂象

“上海一日游”非法拉客等現象長期困擾小陸家嘴地區，嚴重損害城市旅游形象。成因主要有三個：

一是“正規軍”在招攬游客上不如“游擊隊”主動靈活。作為“正規軍”的合法旅行社與非法拉客的“游擊隊”相比，存在諸多不足：“正規軍”守株待兔，而“游擊隊”四處游說，更容易招攬到游客；在東方明珠入口處，“正規軍”導游花了5分鐘時間排隊購票，又花5分鐘去國際會議中心后面的碼頭購買船票，但“游擊隊”的效率更高，在游客登金茂大廈時，早就辦好了后續門票。

二是“上海一日游”利益空間巨大。作為“上海一日游”的重要景點，東方明珠塔、金茂大廈、環球金融中心并沒有統一的團隊折扣價，景點團隊票與散客票、正規公司與非法組團者之間差價大，形成牟利空間。一方面市場有巨大需求，另一方面正規的大型旅行社因與一日游相比，其主營業務利潤低不愿進入，留下的真空地帶給“牛頭”、“假導”、“小工”等非法利益群體以可乘之機。

三是專業執法隊伍力量薄弱且查處周期長。一方面是執法力量少，旅游局只管理有資質的旅行社，城管對非法導游沒有處罰權，唯一對非法導游有執法權的是文化執法大隊，但受限于人力，不可能長期派人蹲守。另一方面是查處周期長，根據目前的處理流程，對旅游相關問題的處理最長需90天，這對流動性強的游客來說，耗不起這個時間而不愿意投訴解決，導致非法導游長期逍遙法外。

（三）市容環境方面亂象

亂設攤和亂兜售者隨意性、流動性強，大多賣的都是“三無”產品。成因主要有三個：

一是旅游商業配套與多層次的消費需求不完全匹配。小陸家嘴從最初定位的金融貿易區逐漸發展成旅游旺地，但作為旅游區的配套服務設施卻沒有得到及時更新和補充。該區域景點周圍商業服務網點較少或距離較遠，并且商業服務樣式較為單一，商品價格相對較高，不能滿足游客多層次的消費需求，客觀上為非法攝影、亂兜售等提供了生存空間。

二是暴利促使違法現象具有頑強的復活力。如亂兜售，一套劣質東方明珠紀念品的批發價不到十元，而其兜售價高至上百元，由于銷量大，日收入十分可觀。又如非法攝影，一天收入上百元，黃金周一天更有上千元收入，由于他們使用的相機大多是便宜的二手貨，有的被暫扣了兩三個，但絲毫不影響其“重出江湖”。

三是違法者大多為表面上的“弱勢群體”，社會輿論的一邊倒為執法帶來困擾。在執法過程中，他們巧妙地利用弱勢群體的身份，獲取周圍群眾的同情，甚至撒潑耍賴，無所不用其極，執法人員總是備受委屈，卻難以對其有效執法。

二、小陸家嘴市容亂象整治的效益與瓶頸

（一）前期專項整治過程

根據牽頭部門和整治時間，大致可分為三個階段。

第一個階段：2012年5月6日至6月底。浦東新區成立了小陸家嘴區域旅游環境整治指揮部，由區市容環保局牽頭，陸家嘴管委會、區公安分局陸家嘴指揮部、陸家嘴治安派出所、交警二大隊、建交委、工商分局、商務委、文化執法大隊、公安軌交分局等相關單位參加，全面推進執法整治、配套疏導等工作。

第二個階段：2012年7月至2012年底。自2012年7月以來，多家媒體對小陸家嘴市容亂象進行了曝光。隨即，新區成立了由浦東公安分局和市容環保局組成的街面綜合執法隊，對市容亂象進行聯合打擊，取得了積極成效。

第三個階段：2013年1月至3月。新區決定由陸家嘴街道牽頭，開展專項整治行動，取得了階段性成果。《青年報》以“浦東探索城市管理機制創新——小小陸家嘴社區統管起小陸家嘴地區”為題，肯定了整治成效。

（二）綜合管理體制創新

從2013年4月1日起，正式由陸家嘴街道對小陸家嘴實行屬地管理、綜合管理、現場管理、長效管理。浦東新區在區級層面設立了“陸家嘴金融貿易中心區地區綜合管理領導小組”，統一領導小陸家嘴地區綜合管理工作；下設“陸家嘴金融貿易中心區地區綜合管理辦公室”（以下簡稱“綜管辦”），與陸家嘴街道合署辦公，實施綜合管理日常工作和組織協調；綜管辦下設“陸家嘴金融貿易中心地區綜合管理執法大隊”（以下簡稱“執法大隊”）、指揮中心和綜合協調科。執法大隊由城管明珠分隊42名城管隊員（含交通運政4名）、49名市容協管員、陸家嘴治安派出所28名民警（含交警12名）、9名交通協管員、100名特保隊員，共228名隊員組成，具體實施現場管理和執法；陸家嘴工商所、食藥監陸家嘴分所、文化執法大隊各確定2名專職聯絡員，并按綜管辦要求和管理需要，隨時增派人員開展現場執法與處置。浦東新區公安、環保、建交委、商務委、工商、食藥監、文廣等部門，按照各自職責，會同綜管辦做好治安、交通、道路設施、綠化、環境保護、環境衛生、市容、燈光、文明施工以及商業經營、旅游環境秩序等管理工作。

小陸家嘴綜合管理機構組建后，研究制定了“綜合管理和現場管理工作方案”，確定了“核心嚴禁區”、“周邊嚴控區”和“外圍規范區”三類管理區域、4條巡線和27個固守崗位，制定了1套12類管理制度和績效考核辦法，并于2013年4月25日正式上崗執勤，開展常態化綜合執法。

（三）存在的客觀不足與瓶頸

小陸家嘴綜合管理、現場管理和聯合執法工作開展以來，各種違法行為受到打擊壓縮，城市環境得以明顯改善，但也存在諸多客觀上的不足與瓶頸：

一是條塊結合，以塊為主的綜合管理職能整合不夠。目前，小陸家嘴地區綜合管理體制基本上理順，但從綜合執法、長效治理方面看，綜管辦的職能似有不足，如缺乏必要的經濟管理職能，對區域內規劃建設參與不足、掌控力弱；對條線上配屬的執法人員管理手段單一，缺乏根本的人、財、物管理權，指揮控制力有限等等，這會對今后協調并推進系統性的城市綜合管理造成一定困境。

二是聯勤聯動，規范高效的工作機制尚待完善。目前開展的綜合執法工作尚處于起步磨合階段，聯合作戰能力的提升成為當務之急，這就亟待建立起一整套科學、精細、有效的規章制度體系，包括勤務模式、聯動機制、隊伍建設、日常管理、監督考核、獎懲激勵等制度。要確保聯勤聯動規范、高效運作，在建立健全這些制度的基礎上還必須在實踐檢驗中不斷進行修訂和完善。

三是疏堵并舉，以疏為本的治理措施尚未落地。小陸家嘴市容亂象的根本原因就在于前期重建設輕管理、公共設施不完善、服務配套不匹配等創造的市場空間。目前景點的票務規范管理，路面及地下停車點梳理，道路設施和交通標識，大巴停車管理，有證攝影點、售貨點引入等疏導措施尚未落地，將給執法工作帶來一定的壓力。

四是現場管理，綜合執法的法制保障亟待修訂。目前小陸家嘴綜合管理依據的市政府規章58號令制定于1998年，已經遠遠跟不上現在的管理需求，亟需做出必要的修訂。

四、小陸家嘴市容亂象綜合管理的建議與對策

（一）關于近期強化綜合執法的三點建議

1.立法層面：健全法規制度，解決法律保障缺失的問題

執法的權威性來源于法律的權威性，執法的有效性依賴于執法的合法性。當前，小陸家嘴地區綜合管理的法制進程已滯后于體制調整。為此，建議：

（1）盡快修訂綜合執法的保障法令

1998年市政府制定“58號令”對當時小陸家嘴地區的城市綜合管理起到了很大的推動作用。但隨著浦東機構體制的調整，以及小陸家嘴綜管辦和執法大隊的成立，該政府規章在管理體制、管理主體（城管辦、監察隊）、管理職能等諸多條款的設置上與當前的現狀不符。因此，須盡快修訂“58號令”，解決綜合執法的法律保障問題。

（2）依托浦東綜改優勢制定操作性辦法

在“58號令”修訂基礎上，圍繞綜合執法操作層面的問題，可依托浦東綜合配套改革試點區優勢和上海市人大《關于促進和保障浦東新區綜合配套改革試點工作的決定》，以浦東新區綜改文件形式制定綜合執法實施細則和管理辦法。確有必要之處，亦可嘗試探索對上位法的有限突破，比如制定相應處罰細則、提高處罰程度和罰款額度、增強處罰措施的可操作性。

（3）前瞻規劃科學適用的法規體系

可組織專家對國家、市、區制定和實施的相關法規、政策和規章制度等進行梳理，研究借鑒國內外城市管理成功經驗，并結合下一步陸家嘴金融城管理體制改革、浦東自由貿易試驗區建設，提前規劃、系統研究適應陸家嘴城市綜合管理的法規體系。

2.執法層面：完善工作機制，解決聯合作戰能力不強的問題

現階段整治小陸家嘴市容亂象，主要是依靠現場管理、綜合執法，因此，聯動、高效執法機制的完善尤為重要。對此，建議：

（1）完善指揮協調聯動機制

一是內部聯動機制。著眼“統一指揮、統一派遣、統一聯勤”，建立健全綜管辦組織指揮中心和框架體系，統一調度與協調各區域、各巡線、各崗位之間的支援配合；細化各項管理制度，規范各類管理行為；改進現場管理方案和勤務模式。二是外部聯動機制。比如在打擊黑車維護交通秩序方面，需完善綜管辦與市、區交通執法的三級聯勤聯動機制，并著力解決影響機制運行的著裝和執法文書不統一、執法車輛及PDA等設備不足等問題。

（2）完善人員獎懲激勵機制

科學合理的激勵措施直接影響到執法人員的戰斗力。要區分不同類別、不同級別人員，建立和完善有針對性的獎懲激勵機制：一是競爭上崗。對執法大隊中層干部全部實行競爭上崗，擇優錄用。二是末位淘汰。對一線執法人員實行考核末位淘汰制，年度考核基本稱職以上的人員，可續簽合同，對年終考核不稱職或排名末尾5%的隊員實施離崗培訓、誡勉談話，并轉為試用制。三是監督考核。監督考核要采取明察與暗訪相結合，平時抽查與集中檢查相結合，查看記錄與現場檢查相結合，聽取匯報與征求群眾意見相結合等多種方式進行。四是獎懲與績效掛鉤。與個人獎金掛鉤，根據考核得分等次發放獎金，并適當拉開距離；與創優評先掛鉤，對連續兩個季度考核排名最后的個人取消年終評先資格；與個人晉職掛鉤，條線部門配屬人員的晉職實行綜管辦一票否決制。

（3）完善日常教育培訓機制

一是實行準軍事化管理。以正規化、專業化、規范化管理為切入點，統一管理標準，建設一支善于完成各項執法工作，敢于承擔急、難、險、重任務的鐵軍。二是強化思想教育和心理疏導。執法人員面對復雜執法環境，經常加班加點，甚至要遭受委屈、挨打受傷，必須具備極強的政治素養和心理素質。要科學制定和落實思想政治教育計劃，強化心理疏導，增強執法人員的榮譽感、責任感和使命感。三是開展經常性業務培訓。采取在崗培訓和定期組訓相結合、以執代訓和以學代訓相結合等多種途徑，提高執法人員正確運用法律武器的能力、按規定程序執法的能力、駕馭執法現場復雜局面的能力。

3.守法層面：注重宣傳引導，解決輿論環境不利和守法意識淡薄的問題

（1）正確引導社會輿論

積極與新聞媒體接觸溝通，引導其從有利于構建和諧社會、有利于綜合執法有效開展出發進行報道，把綜合執法的重點難點轉化為新聞媒體及社會關注的熱點焦點，為執法提供輿論正能量。

（2）積極開展公益宣傳

充分運用陸家嘴“無線金融城”平臺、正大廣場、金貿大廈等單位的人行指示系統、電子旅游指示系統、地面及地鐵內的LED顯示屏和廣播媒介、流動宣傳車等宣傳平臺，開展公益宣傳。

（3）有效納入文明創建

著眼建設“小陸家嘴守法護法文明城區示范點”，可以將小陸家嘴綜合管理納入陸家嘴街道文明城區創建當中，借鑒運用文明城區創建好的做法，如開展“立功競賽”活動，設立“黨員先鋒崗”，發揮社區志愿者協會作用等，從根本上改善小陸家嘴文明環境，從不同層面影響進入該區域的人員自覺注意文明言行。

（二）探索遠期長效治理的三點對策

1.整合管理職能，統籌好城市的規劃、建設和管理

統籌城市規劃、建設和管理是實現市容環境長效治理的基本前提。

（1）理念要轉變

對市容環境管理來講，如果規劃與建設是硬件，管理就是軟件，兩者缺一不可，必須規劃、建設、管理并舉，切實轉變“以建代管、只建不管、重建輕管”的固有理念。

（2）職能要整合

主要是按照“責權對等”的原則，進一步研究如何更好地整合小陸家嘴城市規劃、建設和管理的職能，整合條線與塊上的職能；探索擴大綜管辦的管理權限，如對區域內業態的審核權、對規劃建設的決策參與權、屬地化管理涉及的財權等。

（3）資源要歸口

對小陸家嘴區域內已建成和即將建成的各類公共管理設施，如停車收費資源、行車誘導系統、電子技防探頭，綜合指揮平臺等各類管理資源，要逐步轉由綜管辦歸口管理；對當前配屬的各個條線的執法力量，也要探索從組織編制上解決歸口管理的問題。上述所涉管理職能和資源的整合，可由綜管辦研究提出具體方案，報請區委、區府審議決定。

2.完善服務配套，履行好公共服務的職責和義務

完善公共服務配套設施是實現市容環境長效治理的根本保障。比如：針對非法運營，充分利用上海市交港局在小陸家嘴設立出租車運營站，實行出租車保點工程的契機，加快推進運營站點建設；合理規劃建設出租車揚招點，并同步啟動相配套的司機、乘客及管理人員休息點建設，從根本上改善重點時段、重要區域交通運力不足的問題。針對亂停車，配合做好公交線路優化調整，引導區域內人群盡量選擇公交出行；挖掘區域周邊閑置地塊，建設旅游大巴專用停車場；利用價格杠桿，提高街面停車成本，并借助建成后的停車誘導系統，減少地面亂停車。針對非法攝影，引入具有社會責任感、有管理能力的正規攝影公司統一設置和管理攝影點，加強規范管理，適當給予政府補貼，降低攝影價格。針對亂兜售，通過增設正規的旅游紀念品、生活用品等商業銷售點，實行價格優惠。針對非法導游，配合市、區旅游和文化執法部門，重點研究如何規范“一日游”市場，通過規范票務管理、印制二維碼“一日游任務單”等多種方式，從源頭上斬斷利益鏈。

3.創新管理模式，發揮好民眾參與共治的積極作用

創新管理模式是實現市容環境長效治理的重要途徑。

（1）管理方式市場化

由政府管理逐步轉為政府與市場共同管理或直接由市場管理。比如，南濱江由陸家嘴集團開發公司委托富都世界集團管理，完全市場化運作，經濟效益和社會效益均取得了雙贏。因此，對于那些有盈利前景的項目，可以大膽放開，進行市場化經營和管理。

（2）管理主體多元化

城市管理需要多方面力量的參與：政界出政策，商界出資金，學界出點子，市民出熱情。在管理主體上，應從重政府作用、輕多方參與向以政府為主導的社會共治模式轉變。當前，小陸家嘴可構建“三個共治平臺”：一是“綜合執法聯席會議平臺”，包括綜管辦成員單位，并邀請市旅游局、交港局、軌交地鐵公安等單位參加；二是“‘三高企業聯席會議平臺”，包括“三高”企業、正大廣場、觀光隧道、水族館等重點單位；三是“企業家聯合會”，包括“樓宇協會”70家單位。通過構建三個共治平臺，盡快形成“共商、共管、共治”的多元主體治理模式。

（3）管理手段信息化

完善信息網絡綜合管理格局，建立市容亂象基礎信息庫，注重網上巡查、網上預警、重點人員動態管控、動態軌跡追蹤等綜合管控措施，著力提高社會管理快速反應能力；建立全覆蓋實時監控系統，對區域內重要地點、主要干道進行實時監控，及時發現問題、迅速指揮處置、快速進行整改，提高違法事件發現率和處置率。

■責任編輯：王 縉