聯合國發布旗艦報告，關注可持續發展的城市交通

劉琪

關鍵詞：旗艦報告；土地使用；交通規劃；人類居住

導讀：聯合國的旗艦報告審視了全球范圍內應對城市交通挑戰的各種方案，分析了城市形態和機動性的關系，并呼吁建立更加緊湊高效的城市。報告還著重指出城市規劃在可持續城市中扮演著重要的角色，提倡應大力發展非機動車出行和公共交通，并提出六項戰略性建議：加強土地使用與交通之間的聯系、復興城市規劃與交通工程設計、重組交通基建投資與發展戰略、綜合城市交通設施與服務運營、使城市機制和管理框架系統化、強調法律和監管工具。

聯合國人居署于2013年9月23日在紐約發布了兩年一度的旗艦報告，即“2013全球人居報告——可持續城市交通的規劃與設計”。聯合國秘書長潘基文在序言中說，關注城市交通的污染和擁堵問題是可持續發展的重中之重。此報告審視了全球范圍內應對城市交通挑戰的各種方案，分析了城市形態和機動性的關系，并呼吁建立更加緊湊高效的城市。城市規劃在可持續城市中扮演著重要的角色，應大力提倡非機動車出行和公共交通。

人居署執行主任霍安·克洛斯（Joan Clos）在新聞發布會上說，全球的城市交通系統都面臨著巨大挑戰，其中最為顯著的問題就是道路擁堵。因此，許多城市專注于為汽車修建更多的基礎設施，只有極少數城市以可持續的方式改善了公共交通系統。但是，多數城市新修建出的基建項目卻并未解決溫室氣體排放、噪音、空氣污染、交通事故等威脅到城市交通系統的問題。據此，報告建議城市管理者要有觀念上的飛躍。“交通”和“機動性”的目標是通往人們想去的目的地、想得到的服務和商品，因此城市規劃和設計要首先考慮交通的終極目標——易達性，而不是簡單地延長交通設施的長度、加大客貨運的活動范圍。該報告主要聚焦了城市形態和多功能性，同時突出了綜合考慮土地使用和交通規劃的重要性。

報告分為十章。一、城市機動性挑戰；二、城市客運現狀；三、地鐵、輕軌與BRT；四、城市貨運現狀；五、機動性與城市形態；六、公平享有城市機動性；七、城市機動性與環境；八、城市機動性金融經濟；九、城市機動性機制與管理；十、可持續的城市機動性。其中，第一章概括了城市交通面臨的挑戰，第二至四章描述了全球客貨運的現狀與趨勢，第五章審視了城市形態與機動性的關系，第六至九章聚焦可持續性的社會、環境、經濟、體制層面，分析了應對城市機動性危機的相關政策。第十章總結了該報告的關鍵論點，提出了可持續城市交通的戰略性建議。

報告首先指出，基建并非越多越好，易達性需要依靠綜合性的高承載量公共交通系統。許多城市以為私家車的數量代表了機動性的質量，其實不然。據統計，2005年近一半的城市出行通過私家車的方式，到2035年，全球私家車將達到16億輛，由此引發的一系列問題不勝枚舉。而且交通需求和投資之間基本脫節。據調查全球超過半數的人選擇步行、騎自行車或坐人力車出行，可是交通投資卻基本集中在機動車上。

此外，某些城市將居住區與辦公區、市場、學校、醫院分割開來，致使許多城市居民花費大量時間在公共交通上，據統計，此項花費占他們收入的三分之一多，因此低收入者常被稱為“交通貧困者”。低收入城市鋪設更多的道路是為了設計出高效的交通方案，中高收入城市則要減少人們的出行距離、增強易達性。發展公共交通是增強城市易達性的幾大重要措施之一。如果城市居民可以在無需任何交通的情況下，例如通過電信、網上購物以及合乘等方式滿足工作、生活需要，就可為減少城市所面臨的種種挑戰作出貢獻。

報告還指出，許多當代城市成為“分區”城市，早高峰時，從居住區到商務區的公共交通設施擁堵嚴重，而反方向則空空蕩蕩，晚上則相反。因此，這些城市的基礎設施只發揮了一半的作用。聯合國人居署提倡建立宜居社區，從功能上說，該區域融合了居住、商業、生產、服務、休閑等多個方面，從社會構成來看，不同收入的社會群體在此混合居住。瑞典的斯德哥爾摩是混合使用土地的典范，居住區和商業區均勻分布，交通流多元化，建議其他有條件的城市進行效仿。

在公平享有城市便利交通方面，報告認為，城市擴張、交通擁堵、出行時間變長、出行成本加大，使一些社會群體很難前往所在城市的功能區，無形中被剝奪了他們的部分權利。除了搞基建、提升服務質量，解決交通問題也要跨越社會、經濟、政治等重重障礙，比如社會階層、性別關系、貧富差距、身體殘障、經濟承受能力等，建議城市規劃者與決策者賦予人們公平享受城市便利交通的權力。

最后，報告還為全球各城市提出了六項戰略性建議：

一、加強土地使用與交通之間的聯系。從國家層面制定政策，打破二者以往各行其是的現象，使其互相依賴，綜合提升城市交通功能。

二、復興城市規劃與交通工程設計。優化人口密集區、讓各區域更加緊湊、提高區域設施功能性與包容性，才能有效地架設城市形態與交通間的橋梁。其中，優化人口密集區的方法有：頒布法律法規，實行基建項目投資等區域激勵方案，設計干預機制。

三、重組交通基建投資與發展戰略。逐步矯正公共交通和個體交通資金投入不平衡的現狀，做到公共資源滿足大多數人的需要。溢價回收可作為公共融資的一個有效補充，更好地進行公共設施建設項目投融資。此外，城市應該首先讓公共交通更安全（減少性騷擾或其他犯罪行為，建立專用的自行車道和步行道），在資金有限的情況下，把錢用在刀刃上。

四、綜合城市交通設施與服務運營。設計良好的交通系統有利于拉動經濟增長、提高就業率。一次出行可能綜合多種交通方式，因此，有效銜接公共交通、解決“最后一公里”的出行問題至關重要。

五、使城市機制和管理框架系統化。完善的管理機制才能確保新政策的推行。城市規劃部門要領導有力、政策透明，要有社會各階層參與機制。

六、強調法律和監管工具。城市管理的相關法律法規需要修訂，同時提高執法能力。

自1997年起，聯合國人居署每兩年出版一期《全球人居報告》，通過大量統計數據和詳細的研究分析，對全世界人類居住區發展的現狀和趨勢加以闡述。該報告不僅是聯合國系統在人居方面的旗艦性報告之一，也為各國政府制定相關政策提供了重要參考和依據。

■責任編輯：張 煒