淺議協商民主的特質與基層協商民主的發展

許道權

摘要：社會主義協商民主是中國共產黨民主政治實踐的重大成果，是發展中國特色社會主義民主政治的必然選擇。始終堅持中國共產黨的領導，積極開展基層協商民主，促進公民有序政治參與，切實引導群眾以理性合法的形式表達利益訴求、以適當方式的協商形成共識、化解矛盾，是大力發展社會主義協商民主的根本目的。著力優化政協組織建設，大力拓展統戰部門的協調服務范圍，全力推進基層民意代表的培育，是發展基層協商民主的有效路徑。

關鍵詞：協商民主；基層協商民主；發展路徑

中圖分類號：D627 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2013）06-0081-04

黨的十八大報告提出了“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”的論斷。這是第一次在黨的代表大會報告中正式提出和確立“社會主義協商民主”的概念。黨的十八大提出“健全社會主義協商民主制度”，引起了全社會的高度關注，更引起了學術界關于協商民主的研究熱潮。眾多論述均不同程度提及西方的協商民主理論，但往往忽略協商民主的“中國特色”，而且也未能就黨的基層組織如何推進協商民主提出對策建議。正確認識和把握我國協商民主的特點，創新體制機制推進基層協商民主發展，對于建設中國特色社會主義民主政治、發展社會主義政治文明具有重大的現實意義。

一、中國自古就有協商民主的文化基因和歷史淵源，我國協商民主不是直接借鑒西方協商民主理論的產物

我國協商民主的文化基因來自于中國傳統的“和”文化。“和”是中國文化的根。和諧、和睦、和氣、和平都集中體現了“和”的精髓。但“和”不是“同”，“和”總是以多樣性、差異性的現實存在為前提。“和”的觀念中蘊含著包容，包容就離不開協商。人與人的和諧相處都是以包容為前提，人們在生產生活中的一切行為，無論是有意還是無意、無論是顯性還是隱性都是協商的過程和協商的結果。

從我國協商民主發展的歷史淵源看，上古時期的禪讓制在一定程度上體現了協商民主的原始理念和初始模式。堯到了年老的時候要傳位于人，首先舉行部落聯盟議事會，通過各部落領袖推舉舜為繼承人。后來，舜又經過治水考驗，且在部落聯盟各方認同大禹的現實表現后，舜決定禪讓于大禹，禹在舜死后繼位。禹后來也以同樣方式先后指定了皋陶、伯益作候補繼承人。盡管這一說法受到自荀子以來歷代文人的質疑，但這一史實或者構想反映了中國在五帝時代復雜的部族政治現實狀況下，通過各方諸侯商議推舉國家領導人的作法，實際上是協商民主探索的“原始版”。雖然后來的奴隸社會、封建社會不可能對民主政治進行實踐，但歷代朝廷、官府的議事過程都有協商民主的成分，都是對“和”文化的繼承和發展。

西方的協商民主則不然。它是相對于選舉民主提出來的。自古希臘城邦政治時代開始，就有了較為充分的直接選舉，后來在代議制政府的構建和政黨政治的發展過程中又逐漸產生了間接選舉。但是，隨著選舉民主在西方的廣泛推行，其弱點不斷暴露甚至成為西方國家民主選舉的致命硬傷。一些政客為維護自身所代表的特定集團的利益，為多拉選票往往采取過度競爭手段，選民面對各種政治主張無所適從，特別是選舉過程中充滿希望、選舉結束后倍加失望的現象屢見不鮮，于是選民們遠離選舉，致使投票率逐年下降。以美國為例，“美國公民并沒有真正享有平等的選舉權。2012年美國總統選舉中，符合條件的選民人數比2008年增加了800萬，但實際參加投票的人數反而減少了500萬，投票率僅為57.5%。皮尤中心2012年2月的一份調查報告稱，選民登記系統存在著錯誤和低效，削弱了選民的熱情，也加劇了黨派間關于選舉公正性的爭論。美國選舉形同金錢對決，政治獻金深刻影響美國的政策走向”[1]。選舉民主采取的“多數人的決策”，既不能真正體現多數人的意志，也未能尊重少數人的權利，對公共決策的合法性基礎帶來了極大的負面影響。正是在這種政治背景下，20世紀80年代的西方政治學文獻開始出現協商民主理論，大力倡導全體公民平等地參與協商討論，希望通過協商方式矯正選舉民主導致的政黨之間相互拆臺詆毀、民眾利益遭受損害的缺陷。盡管西方的協商民主理論研究取得進展，但在代議政治架構下的實踐沒能取得實質性的突破。

歷史和現實無不表明，我國的協商民主不是對西方協商民主理論成果的直接借鑒和引進，更不是受到西方協商民主的啟發而產生的，而是中國傳統文化和中國特色政治實踐的產物。

二、社會主義協商民主是中國共產黨民主政治實踐的重大成果，是發展中國特色社會主義民主政治的必然選擇

中國共產黨自成立之日起，就非常重視協商民主的實踐探索。在新民主主義革命時期，中國共產黨提出了“幾個革命階級聯合專政”的主張和長期與黨外人士協商合作的理念，并推行了“三三制”政權，建立了第一個蘇維埃政權，可以說這是社會主義協商民主制度的萌芽和雛形[2]。

1949年中華人民共和國正式成立前夕召開的第一次中國人民政治協商會議，堅持協商建國的原則，選舉產生了中央人民政府，通過了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》，制定了一系列重要法律。這是協商民主與選舉民主第一次完美融合，標志著協商民主這種新的民主形式正式在全國實施，彰顯了中國共產黨人的政治智慧。

1954年9月第一屆全國人民代表大會第一次會議召開，標志著人民代表大會制度建立。從此，政協民主與人大民主開始獨立運行。但從協商與選舉的視角看，人大行使各項職權時設立有審議、協商程序，政協常委會等機構以及主席、副主席等領導成員仍是通過選舉產生，兩種民主形式在運行方式上仍然互相交融。

改革開放以來，中國共產黨進一步加快了協商民主建設進程。1987年黨的十三大正式提出“建立社會協商對話制度”，提出“必須使社會協商對話形成制度，及時地、暢通地、準確地做到下情上達，上情下達，彼此溝通，互相理解”，“要制定關于社會協商對話制度的若干規定，明確哪些問題必須由哪些單位、哪些團體通過協商對話解決。對全國性的、地方性的、基層單位內部的重大問題的協商對話，應分別在國家、地方和基層三個不同的層次上展開”[3]。這是第一次把協商從政治領域擴展到整個社會生活領域，從國家層面擴展到地方和基層群眾組織層面，在實踐中形成了許多基層協商民主的好形式。

隨后，中共中央先后出臺了《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（1989年）、《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》（2005年）、《關于加強人民政協工作的意見》（2006年）等一系列重要文件，明確提出“把政治協商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執行過程中進行協商，是政治協商的重要原則”[2]212。這極大地推進了各個領域的協商機制建設，社會主義協商民主思想和實踐得到深入發展。

2007年7月，黨的十七大報告指出，要“支持人民政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設；把政治協商納入決策程序，完善民主監督機制，提高參政議政實效”[4]。2009年9月，胡錦濤在慶祝人民政協成立60周年大會的講話中提出：“要增強開展政治協商的自覺性和主動性，規范協商內容，豐富協商形式和層次，切實把政治協商納入決策程序”[5]。2011 年，中共中央進一步指出政治協商制度建設的努力方向是“研究規范在政協進行政治協商的具體運行機制，適時出臺實施意見”[2]212。目前，全國大多數省市黨委相繼制定了政治協商的規程或意見，對協商主體、協商內容、協商程序作出了具體規定，把協商納入了黨委政府的決策程序，進一步促進了政治協商的制度化、規范化、程序化。

中國民主政治的不斷發展和豐富促進了中國協商民主形式和類型的多樣性。在中共內部，黨的十七屆四中全會通過的《關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，從“堅持和完善黨的領導制度”、“保障黨員主體地位和民主權利”、“完善黨代表大會制度和黨內選舉制度”、“完善黨內民主決策機制”、“維護黨的集中統一”五個方面，作出了在新形勢下“堅持和健全民主集中制，積極發展黨內民主”的指導方針和工作部署[6]。在國家立法機關和行政機關，以人大立法協商、決策聽證會、政府決策協商等形式推進協商民主建設。在人民政協，以政治協商、民主監督、參政議政和提案建議等經常性工作推進各界人士進行協商民主建設。在基層，以民情訪談、民主懇談、民主聽證議政等形式推進農村村民自治、城市社區居民自治的基層協商民主建設。

黨的十八大對社會主義協商民主概念和理論進行了重要闡述和部署，標志著社會主義協商民主理論的正式確立，這對于全方位開展協商民主提供了理論指導，明確了發展方向。黨的十八報告指出，“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力”[2]27。

總之，建國以來，中國共產黨領導的協商民主實踐成功地解決了各黨派各階層參政議政、政治協商的復雜問題。在選舉民主陷入否決政治、拆臺政治怪圈的同時，中國的協商民主發揮著較好的民主功效。

三、積極探索基層協商民主路徑，引導公民進行有序政治參與，是發展社會主義協商民主的根本目的

當前，隨著民主政治在基層各個領域的深入發展，協商民主已經成為公民政治參與的重要形式和途徑。始終堅持中國共產黨的領導，積極開展基層協商民主，促進公民有序政治參與，切實引導群眾以理性合法的形式表達利益訴求、以適當方式的協商形成共識、化解矛盾，是大力發展社會主義協商民主的根本目的。基層協商民主的參與主體無論是公民個體或是組織，都具有自由、平等的主體地位，其態度、行為一般不受權威的操縱、制約和影響，而主要是通過互動式的對話商討、談判辯論、審議溝通等方式參與政治生活，然后基于理性審視做出公共判斷，通過相互妥協達成理性共識。這就需要以人民利益的根本一致作為開展協商民主的最大政治基礎，不斷改進、拓展、優化基層協商民主的政治參與渠道，有效推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。

（一）要著力優化政協組織建設，進一步發揮人民政協的協商民主主渠道作用。人民政協是協商民主的重要渠道和基本實現形式。隨著經濟社會發展和社會階層結構的發展變化，政協組織本身出現了與新的形勢和任務不相適應的問題。無論是政協組織的界別設置，還是政協委員的產生和管理，以及政協委員應該具備的更為廣泛的基層民意代表性，都應當采取措施積極加以完善。只有這樣，才能更好發揮人民政協的協商民主主渠道作用。一是對現有界別設置進行適當調整。由于新的社會階層參政意識日益強烈，傳統意義上的工人、農民和知識分子已經出現內部深度分化、相互流動、融合加速等新的現象，如果采用“一刀切”的方式來確定界別，勢必造成政協委員代表性失衡，包容性不夠，為此應出臺全國性界別設置的原則性指導意見，各省市、區縣根據本地社會結構的現狀，可在不增加界別數量的基礎上，對個別界別自行調整，以切實增強政協委員的階層代表性。二是優化政協委員的產生方式。在采取群眾推薦、界別協商、組織選拔推薦相結合等辦法的基礎上，應借鑒人大選舉的方式，對繼任委員可以探索由政協委員小組會議選舉、政協常委會審議的方式，在界別內按一定比例選舉產生，以切實增強政協委員的履職責任感。三是改善政協委員的管理服務方式。在實行界別管理的同時，應探索政協委員的屬地管理，可在鄉鎮、街道設立政協委員服務站，為本轄區政協委員的服務聯絡，為政協委員以界別為單位開展小組視察、調研等工作做好接待服務工作，從而有利于政協委員與本轄區內群眾深入接觸，在開展協商時能真正代表民意，不斷提高議政建言實效，切實增強政協委員的影響力。

（二）要大力拓展統戰部門的協調服務范圍，依法確立規范開展協商民主的政治邊界。當前，由于社會的多樣性發展，多種經濟成分、多種分配方式產生了多種利益群體，多種價值取向、多種行為方式帶來了多種利益訴求，統一戰線協調的“五大關系”將長期存在且內部將不斷發生新的深刻的變化。在這種形勢下，統一戰線必須重新調整定位，特別是要突破機制、體制的禁錮，進一步拓展統戰部門的協調服務范圍，這樣才能準確把握一致性和多樣性之間的平衡度。一是要進一步健全基層特別是區縣一級統戰部門的內設機構。這樣才能方便上下聯系、橫向溝通，才能為服務更多統戰對象提供暢通、便捷的渠道。二是要拓展協調服務領域。在社會組織登記不需要業務主管部門審批、直接向民政部門申請成立的新的服務模式推行后，面對大量社會組織中產生的代表人士，統一戰線協調服務的領域更寬、教育引導的難度更大，要探索在民政部門建立專門的統戰機構或者將民政部門納入“大統戰”格局框架，形成經濟類社會組織以工商聯協商服務為主、非經濟類社會組織以民政局協調服務為主的統籌管理模式，以將更多的代表人士納入視野。三是要加強協商民主的黨內立法。要對基層統戰部和統一戰線成員所在部門實施協商民主的政治邊界予以界定，便于依法依規開展協調服務工作。

（三）要全力推進基層民意代表的培育，夯實依法理性參與協商民主的群眾基礎。要在探索設立政協基層組織的基礎上，探索以轄區為單位、按一定比例設立民意代表，并加強民意代表政治素養、參政能力的指導和培養。要運用政協委員的屬地調研和視察等方式，廣泛聽取民意代表人士的訴求，進一步拓展事關民計民生重大決策的協商范圍，真正讓民意得到充分表達、訴求得到最大程度解決，真正兼顧各個社會階層的政治、經濟、文化利益需求的多樣性，讓各種社會政治力量在執政為民、參政為民的一致性目標下形成合力，確保協商民主在基層的規范、有序、高效推進，為實現公民理性參與民主政治營造最優發展環境。

參考文獻：

[1] 中華人民共和國國務院新聞辦公室.2012年美國的人權紀錄[N]光明日報，2013-04-22（7）.

[2] 十八大報告輔導讀本[M].北京：人民出版社，2012：205.

[3] 趙紫陽.沿著有中國特色的社會主義道路前進——在中國共產黨第十三次全國代表大會上的報告[EB/OL].新華網，（1987-10-25）.http：//news. xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_ 697069.htm.

[4] 胡錦濤在黨的十七大上的報告[EB/OL].新華網，（2007-10-24）.http：//news.xinhuanet.com/ newscenter/2007-10/24/content_6938568_5.htm.

[5] 胡錦濤在慶祝人民政協成立60周年大會上的講話[EB/OL].中央人民政府門戶網站，（2009-09-20）. http：//www.gov.cn/ldhd/2009-09/20/ content_1421801.htm.

[6] 中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定[EB/OL].中央人民政府門戶網站， （2009-09-27）.http：//www.gov.cn/jrzg/2009-09/27/ content_1428158.htm.

責任編輯：林華山