敢不敢讓地方政府破產

劉勝軍 王鑫 李雪靜 吳建剛

地方政府發債，不是應不應該的問題，而是條件是否具備的問題。能否開禁市政債券市場，關鍵在于如何建立和完善市政債券風險的防控機制，而財政民主則是防范財政風險的根本途徑。當前，中國許多地方政府的債務情況實際上已超出了其償債能力，而且存在體制性的投資饑渴癥，在此情況下，貿然打開地方政府自主發債的“閘門”，不但難以達到政府舉債的目的，反而會帶來財政風險，并影響宏觀經濟的穩定。

中國地方政府債券的發展現狀

20世紀80年代末至90年代初，許多地方政府均發行了債券籌集資金修路建橋，但由于地方政府償債能力較差，國務院于1993年制止了地方政府發債行為。1995年頒布了《預算法》，明確規定“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。

雖然《預算法》禁止地方政府發行地方政府債券，并要求地方政府按收支平衡原則編制預算，但實際情況卻與法律規定有一定的出入：

第一，雖然法律禁止地方政府發債，但實際上中國地方政府債務以各種形式存在。其中，直接債務主要有：外國政府貸款、國際金融組織貸款、國債轉貸資金、農業綜合開發借款、解決地方金融風險專項借款、國內金融機構借款（包括政府直接借款和由財政承擔償還責任的融資平臺公司借款）、債券融資（包括中央代發地方政府債券和由財政承擔償還責任的融資平臺債券融資）、糧食企業虧損掛賬、向單位和個人借款、拖欠工資和工程款等等。擔保債務主要有：政府擔保的外國政府貸款、政府擔保的國際金融組織貸款、政府擔保的國內金融機構借款、政府擔保的融資平臺債券融資、政府擔保向單位和個人借款等等。

第二，國債發行總規模中有少量的中央政府代地方政府發行的債券。實際上就是中央政府轉貸給地方政府。發行期限一般是3～5年。

第三，由于地方政府面臨城市基礎設施建設資金短缺的問題，許多地方政府通過融資平臺公司發行公司債券間接地進行預算外借貸。融資平臺公司發行的債券也俗稱為“城投債”，是一種“準地方政府債券”。2009年，由于中國實施積極的財政政策，地方政府也加大了基礎設施投資，城投債出現了跨越式增長。

與此同時，2009年中國也啟動了中央代發地方政府債券的序幕。這主要是由于4萬億計劃。為保證地方政府安排積極財政政策的配套資金，經國務院批準，地方政府發行了總額2000億的地方政府債券，并由財政部代理發行并代辦還本付息和支付發行費的可流通記賬式債券（即：財政部代理地方政府發行地方政府債券）。

國家審計署報告指出“1997年以來，中國地方政府性債務規模隨著經濟社會發展逐年增長”。從增長率上看，地方政府性債務的增長率長期處于高位運行，與對應年份的全社會固定資產投資增長率相比，除2008年和2010年略低外，大部分年份均明顯高于全社會固定資產投資增長率。在經濟上行周期，地方政府的擴張沖動依然強烈。

隨著以地方政府融資平臺公司為主的地方政府性債務規模的快速膨脹，不僅通過發行公司債券來融資，還大規模向銀行貸款，導致地方政府性債務規模的迅猛增長。此外，以地方政府融資平臺為主的地方政府性債務的信息透明度低于一般企業，且地方政府存在不同程度的直接、間接為融資平臺公司融資提供擔保的現象。

2010年6月10日，國務院下發了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》；2011年2月13日，國務院辦公廳下發《關于做好地方政府性債務審計工作的通知》，全面統計地方政府性債務。

國務院《2011年地方政府自行發債試點辦法》中批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市作為地方政府自行發債試點，且由財政部代辦還本付息。《2012年地方政府自行發債試點辦法》在試點城市方面并沒有增加，但債券期限增加了，最多可發行三種期限的債券：3年、5年和7年。

地方政府發債風險管理的國際經驗

一.地方政府公債風險的特點分析。

1.從風險種類的角度看，地方政府公債的公共風險需要特別予以重視。由企業發債，企業股東是具體的企業或個人，這些股東，特別是大股東的利益與企業發展休戚相關，一旦企業破產其自身也會承受巨大損失，因此他們有動機對企業的償債風險做出謹慎的管理。但是，政府作為發債主體時，其實際運作人是政府官員，政府官員本身是民眾的代理人，政府發債更容易產生道德風險。政府官員作為代理人，有動機在任期間大量花錢，從而將政績留在任內，把麻煩留給下一任。政府官員常常只重視短期利益，不顧投資的長期風險，其不斷擴張的投資行為被稱為“投資饑渴癥”。

2.從風險的處置角度看，地方政府公債的破產機制有所不同。由于作為破產主體的地方政府的性質是公共性，該主體提供的服務亦具有公共性。其與普通破產的最大的區別是在保護債權人利益的同時，必須保證政府提供公共服務的能力。一般自然人破產與企業都涉及到財產的扣押和清算，而為了維護政治穩定，確保基本公共服務，在涉及地方政府破產程序時，不需要考慮清盤，這很大程度上限制了債權人對地方政府資產的扣押權利。而中央政府也不會接管償債義務，因為在地方政府陷入財政困境時，中央政府的無條件救助會誘發道德風險，導致地方政府的財政失責和肆意借貸。

二.國際上對地方政府公債風險管理的主要方法。

從國際經驗看，為了防止地方政府過度舉債的監管主要有四種類型：

1.市場約束。中央政府不直接參與地方政府的舉債，由市場約束來控制地方政府債務。這是加拿大、法國和葡萄牙等國家對地方政府舉債所采用的最主要限制方法。采取這種“聽之任之”的辦法要求具備一系列的制度條件，比如中央政府的承諾要說到做到，要有明確的地方政府破產制度。

2.行政控制。即采用行政手段對地方政府舉債行為進行控制，包括額度控制、審批制度等。這種控制方法一般要經過政治上的討價還價，而且由于中央政府介入其中，中央政府將更加難以拒絕援助危機中的地方政府。采用這種方法的國家主要有英國、西班牙、希臘等。

3.合作式控制。即中央政府和地方政府之間合作，共同確定合適的債務水平。這種方式在一定程度上擺脫了單純依靠行政權力的控制，但仍然需要中央政府與地方政府之間的討價還價，因此，仍然是分權體制下的一種折衷選擇。澳大利亞、比利時、丹麥等國家主要采用這種控制方法。

4.制度控制。這是一種建立在各種規章制度上的對地方政府舉債行為的一種控制方法。如制定地方政府償債比率的上限，或者對地方政府舉債的種類和目的進行規定和限制。這種控制方法相對而言較為透明，而且在一定程度上減少了政治上的干預。美國、德國、意大利等國家主要采用這種控制方法。

上述控制方法各有優劣，各個國家也只是各有側重，它們通常是把上述四種方法結合起來運用。

三.政府破產制度。

政府破產機制是一種防范地方政府過度舉債的必要威懾，是化解地方政府債務危機的有效手段。設置良好的破產程序能夠給債權人公平的索償權，同時能降低借款成本。明晰的破產規則有助于投資者進行精確的風險定價和信用評級，使債權人有選擇性地判斷風險，合理制定借款條件。正是基于以上原因，很多國家都具有政府破產機制。

地方政府破產并不鮮見，在日本、英國、德國都出現過。在美國，州轄縣、市等地方政府有廣泛的發債權。全美地方債市場目前規模近四萬億美元。有權發債就意味著有破產風險。美國地方政府破產案例超過600件，最近的案例是：2011年3月，賓夕法尼亞州首府哈里斯堡市政府因無力償還3.1億美元的垃圾處理工程債務向法院申請破產；2011年8月，羅德島的中央瀑布市因無法維持龐大的養老金體系而申請破產。

1.典型案例分析。2011年11月阿拉巴馬州杰斐遜縣破產案例比較典型，其破產規模為41億美元，創下了美國有史以來金額最大的縣級地方政府破產案。

舉債原因：1995年，杰斐遜縣政府因飲用水衛生狀況遭到起訴。1996年，美國聯邦政府調查后發現，杰斐遜縣向區域內河流排放未經處理的污水，聯邦最高法院裁定，該縣必須重新修建荒廢的污水管道系統。97年初次評估后4.68億美元的建設投入已無法從當地局促的公共財政中支付，杰弗遜縣只能靠自己發行債券募集經費。1997年2月到3月間，杰斐遜縣發售債券為該項目提供資金，初次募到5.55億美金。但后來事實表明，整個排水系統的改造升級最終大大超出預計，基建投入不斷攀升，到2000年世紀之交時，負債已經超過30億美元。

申請破產：現金流逐漸耗盡，而縣政府與債權人最終也未能達成協議。杰斐遜縣政府2011年11月9日經過投票表決后稱，將宣布破產，最終的破產規模達到41億美元（有32億美元來自下水道排污系統改造工程），一舉打破了1994年宣告破產的加州奧蘭治縣的欠債記錄（17億美元）。

財政重建：地方政府從破產之日起苦日子就來了。除了普遍的裁員、降薪、凍結政府招聘之外，像樣的政府財產都可能被拍賣用于還債。比如，政府只能保留不超過20%的公車，政府將會被趕去廉價的旅社或舊居民樓、廢棄的廠房辦公。由于杰斐遜縣早已進行了大規模裁員，公共服務就成了下一個犧牲品。一切憲法不作要求的公共服務都在可削減范圍之內。摩根大通在杰斐遜縣申請破產保護后立即發表聲明，對這一決定表示遺憾；在該縣破產之前，以摩根大通為首的債權人已經同意將其債務有條件減免至21.9億美元。申請破產保護并不能讓杰斐遜縣政府擺脫債務。對于杰斐遜縣來說，還錢的辦法還得自己找。值得一提的是，對于杰斐遜縣的普通居民來說，政府破產、削減公共服務遠不是世界末日。至少和他們日常生活相關的教育、醫療和其他必需的福利都不會遭到大幅削減。由于美國普通居民接受的公共服務是多層次的。美國的州政府、縣政府、市政府、學區管理委員會等機構重疊設置，提供的公共服務也互不相同。因此，縣政府破產的影響相對有限，而且對不同人群的影響也有區別。

案例分析：從1934年美國有成文的關于地方政府破產的規定以來，已經有超過600個縣市的地方政府申請過破產。政府破產內容和方式與破產法典第11章規定的企業破產債務重組非常相似。所不同的，地方政府破產本身屬于地方財政破產，僅僅是地方政府失去清償債務的能力，并不等于政府職能破產。地方政府破產以后，政府照常存在，繼續履行自己的職能，但他們還是要為破產付出代價的。破產后的地方政府必須要過“苦日子”。破產機制一定意義上起到了強制讓政府承擔責任并走出惡性循環，并在很大程度上促使地方政府保持危機意識。

2.借鑒意義。建立地方政府事后破產機制有諸多好處：破產機制對債務人和債權人而言是一種雙向約束，可以指導雙方談判并促成集體行動；破產機制還能夠通過財政重建程序幫助地方政府維持財政的可持續性來確保其提供公共服務；財政上的可持續性不僅符合債權方的集體利益，破產本身也可以最大限度地保護債權方利益，使債務人盡最大的可能履行償債義務。

從規則的制定看，破產規則上關鍵是要規定好如何進行財政重建。政府破產，關鍵是要規定好如何在維持基本的公共服務的基礎上做出恢復地方財政可持續性的財政調整。破產機制規則要求破產后的政府能維持基本的公共服務，并做出恢復地方財政可持續性的財政調整，這就需要一個財政重建過程。建立良好的破產機制應注意以下幾個關鍵問題：一是在維持公共服務的同時要保護債權人權利；二是對地方政府施加硬預算約束，宣告破產的地方政府預算規劃要被中央監管；三是中央政府必須做出可信的不完全救助承諾，防止無條件救助產生的地方政府肆意借貸等道德風險；四是明確且可預測的破產規則，使債權人債務人雙方都有據可依；五是破產后果由地方政府與債權人共同承擔。

從財政重建的具體辦法看，財政重建的主要方法是減少支出并且增加收入。地方政府收入主要來自國家轉移支付和地方稅，可以增加國家向地方政府發放的轉移支付或者補助金的金額或者種類，增加稅種，調高稅率，收取以及提高公共設施的使用費或者服務手續費等，出售政府資產。在縮減支出方面：財政重建需要節制政府支出，提倡節約，除法律規定的必須負擔的開支之外，削減對各種團體的補助，削減公共設施建設與投入，削減人事費等。破產后的地方政府的公共服務水平將縮減到同規模地方政府中的最低水準。財政重建中的地方政府無法對面向未來的城市基礎設備進行投資，學校設施、道路等居民生活上不可缺少的公共設施的更新、修復等會難以實施或延遲。在政府以及市民的共同堅持、努力下，經歷殘酷的財政重建過程后，達到政府收入和政府支出實質性恢復均衡，債務清償，收支均衡，財政正常化，這樣才能脫離破產保護狀態。

四.中國發行地方政府債券風險管理的特點。

1.地方政府舉債的道德風險更為嚴重。由于中國政府預算透明度不高、缺乏足夠的權力制衡、政府與市場關系不明確、中央和地方償債責任不明確，中國地方政府道德風險更為嚴重。

全國人大常委吳曉靈女士指出中國的國家預算非常粗。在預算的科目（類、款、項、目）中，人大財經委一直堅持要細化到項。可大量的政府預算只到類、款，這樣根本無法實行監督。

由于政府與市場的關系不清晰，造成政府職能不明確，支出范圍不清晰，造成政府官員很有動機參與微觀經濟行為，而將公共服務的職能邊緣化。政府過度涉足經濟活動，也放大了地方政府承擔的金融風險。

中國地方政府與中央政府之間的償債責任不明確，很容易造成地方政府把風險留到下一任，或者倒逼中央兜底。現在主要靠不穩定、非正式的行政命令，缺乏地方政府的債務重整或破產機制的法律規定，實際造成中央政府對地方政府的債務進行了隱性的擔保。在這種情況下，地方政府有動機加大負債，從而把負債的短期利益留在地方政府，而把長期風險留給后任。

2.間接/隱性債務制約了地方政府發債能力。中國地方政府除通過地方政府平臺直接融資外，還通過擔保等形式融資，間接的債務難以準確衡量。中國地方政府平臺債債務達到10萬億以上，其主要償債資金來源于土地收入，而未來土地收入可能斷崖式下跌，隨著城投債大量進入償債期，這不僅給地方政府很大的壓力，其金融風險及社會隱患不容小視。地方政府的債務不僅包括顯性的負債，還包括未來社會安全和社會保障的開支，包括環境污染的治理、養老支出等。這些隱性的債務因為前期的透支，后期可能給財政造成極大的負擔，并影響到地方政府的償債能力。當前中國環境治理壓力激增，未來的支出將是巨大的。

3.中央政府對地方政府的債務將進行有限兜底。地方政府如果出現問題，中央將施以有限的救助，盡量將社會影響降到可接受的程度。歷史上曾經發生的海南發展銀行的破產為例。該銀行成立于1995年8月，是海南省唯一一家具有獨立法人地位的股份制商業銀行，由海南省政府控股。1997年底，城市信用社引發的海南金融問題第一次大規模顯現，5月海口人民城市信用社主任陳琪作案潛逃，這一事件導致儲戶恐慌出現集中提款現象，隨后，支付危機波及海南十幾家城市信用社。1997年12月16日，中國人民銀行批準，中國人民銀行海南省分行發布通告，宣布關閉5家違法違規經營、嚴重資不抵債的城市信用社，其債權債務由海南發展銀行托管，全省其余29家信用社除一家仍獨立經營外，全部并入海南發展銀行。之后各種傳聞引發的恐慌很快引發擠兌風潮。為保護海南發展銀行，防止支付危機進一步蔓延，國務院和中國人民銀行當機立斷，宣布1998年6月21日關閉海南發展銀行，保障私人儲戶存款利益，法人儲戶則通過破產清理進行償還。

4.中國還沒有形成地方政府公債管理方法和政府破產管理方法。地方政府公債管理目前比較混亂，以行政命令為主，地方政府破產在中國既無先例，也沒有相關的規章規定，可以說在這方面還是空白。要使地方政府公債的發行、信用評級及違約處置等順利進行，都需要事先對政府破產機制進行規定。成熟的經濟體都有關于發債的審批流程、破產和政府重建的相關法律，中國迫切需要逐步加以完善相關制度。

20多年來，正是在企業破產法實施中，中國企業的風險意識大大增強了。相反，誤以為地方財政永遠不會破產的這種觀念，卻導致了政府不怕債臺高筑、投資者對于政府還不起債沒有任何警惕性。此類觀念，只有在地方政府破產的警報聲中才能被驚醒。破產制度動真格的重要積極意義，恰恰在于刺激一系列預防破產制度應運而生，諸如地方財政收支的公開化與規范化、社會信用體系的建立與健全等等。所以，在時機成熟時，應該在中國的破產法中加入關于地方政府破產的特別內容，確保其相關程序的啟動和實施有法可依。