煤炭開采外部成本如何內化

李維明 陳光

中國是一個煤炭資源十分豐富的國家，煤炭在一次能源中的比例長期保持在70%以上，然而，煤炭資源不可再生，中國儲量雖大但也不能做到無限供給。如果仍按照傳統的粗放式生產工藝對煤炭資源進行開采，不僅會導致煤炭資源的快速耗竭，還會導致生態環境的進一步破壞，資源型城市提前面臨經濟轉型等一系列社會經濟問題。

煤炭開采外部成本分析

中國現行煤炭企業成本核算體系及實施辦法，是依據1991年原能源部制定的《煤炭工業企業會計核算辦法、成本管理辦法》，并在1986年原煤炭部制定的企業成本核算辦法基礎之上修改完善的。1993年實行會計制度接軌后，成本核算由之前的完全成本法改變為制造成本法，但煤炭成本核算的標準、基本框架、內容等完全是按照計劃經濟要求和當時社會經濟發展水平制定的。現行的煤炭成本核算，包括礦井基本建設完成后至報廢前，正常持續經營期間發生的實際支出。從核算體系可以看出，中國煤炭企業目前核算的成本主要是：動力費（電費）、材料費、資福利費、設備修理費、地面塌陷賠償費、維簡費、煤炭生產安全費、折舊費、攤銷費、財務費用和其他支出。如表1所示。

在此基礎上，總結出中國煤炭開采外部成本存在以下三個方面的問題：

1.本應計征的外部成本沒有計入。煤炭資源屬于不可再生資源，其稀缺性決定了煤炭資源特殊的機會成本，應當對這種不可再生資源的開發利用征收一定的費用。但由于以前在計劃經濟體制下，并不考慮資源成本，即使后期進行了相關改革，但有償開采仍不到位，成本還是被轉嫁給了后代人。

煤炭開采過程中，有許多伴生資源由于各種原因被廢棄掉，如煤矸石、煤層氣、礦井水等，并未規定支付成本費用，也被轉嫁給了后代人。目前，對于礦區環境治理以及生態恢復的費用，沒有明確的支付范圍和標準，大部分煤炭企業將這兩部分外部成本直接轉嫁給了社會，等等。

2.部分計入的外部成本沒有完全計征。安全投入不足。中國礦難頻發，死亡人數居高不下，與安全投入不足有很大關系。煤礦安全生產費的提取與使用對引導煤炭企業重視安全生產起到了一定作用，但并未從根本上解決其足額投入的問題。投入不足必然導致危險程度的增加，而這些外部成本則被礦工承擔。

勞動工資類成本偏低。有必要通過相對高的工資對煤炭行業從業人員進行補償。但目前煤炭行業人均年收入并不高，僅為電力行業的1/4。維簡費偏低，接續投入不足。土地塌陷補償不足。

3.不應計入的成本被強制計征。據統計，煤炭企業需要交納的各種行政性費用高達40余項，涉及各級行政部門20多個。這些行政性費用有的屬于合法合理收費，但也有很多貌似有合理依據、實際卻并不合理的收費。一些費用盡管通過了立法程序，在當時背景下有一定的合理性，但隨著制度的變遷，本應調整或廢止，卻一直延續。比如，自1991年起征的鐵路建設基金，是“七五”期間國民經濟出現嚴重問題時的應急措施，但現在演變成了鐵路部門的經常性收費，其長期存在必然造成煤炭生產成本的虛增，勢必大大加重企業負擔。

外部成本問題產生的原因

煤炭開采外部成本問題從表面上來說是由于市場失靈和政府規制失靈的經濟學原因所造成的，但是從更深層次來看，則是多方面因素共同作用的結果。

1.理論認識偏差。馬克思的勞動價值論認為：“價值是凝結在商品中的無差別的一般人類勞動，即人類腦力與體力的耗費。價值是商品所特有的社會屬性。”但傳統的經濟觀念并未對馬克思的自然資源價值思想作全面地、客觀地、實事求是地分析，簡單地認為天然自然資源的形成沒有凝結社會必要勞動，因此是沒有價值的，使用是不需要支付成本的。這種錯誤的理論認識致使在很長一段時間內煤炭資源和生態環境的價值被忽視。

2.制度安排滯后。近些年，中國先后對煤炭開采的相關制度做了大幅調整，相比過去已有了很大進步。但從實際情況來看，一些制度安排仍舊滯后，不合理的規定依然存在。一是煤炭資源采礦權有償取得制度缺乏科學的總體設計，項目繁多分散，且存在功能的重復和交叉，使得煤炭資源有償使用不能充分實現。二是稅費制度不合理，稅種設置不公平，稅率、計征方式設計不科學（如資源稅、補償費、增值稅等），不合理收費項目過多。三是煤炭成本核算制度嚴重不合理，煤炭行業生產成本高、資金投入不足和煤炭行業高利潤假象之間的矛盾被不完全的成本核算制度所掩蓋，也被高稅費制度所扭曲。四是生態環境補償機制不順暢。煤炭開采企業、政府、社會之間沒有明確、對等的權利、義務和責任。

3.市場體系不完善。由于長期受計劃經濟體制的影響，煤炭工業市場化改革起步較晚，目前尚不成熟，市場體系仍不健全，市場機制還不完善。目前，中國還沒有建立全國性的煤炭市場交易平臺，煤炭期貨市場的建立也處于起步階段。煤炭定價機制存在不足，造成價格扭曲，市場價格信號失真，無法真實反映煤炭生產的真實成本和市場供求結構。這些問題的存在都使得市場機制無法充分發揮其合理配置資源的功能，從而導致外部成本的產生。

4.發展方式仍較粗放。總體而言，中國煤炭企業的發展方式仍比較粗放，沒有達到新時期煤炭工業發展的新要求。同時，大量煤炭企業的科技水平仍比較低下，開采加工工藝較為陳舊，先進技術難以及時轉化為現實生產力，不僅造成了嚴重的資源浪費，而且對礦區的生態環境產生了巨大破壞，也不利于安全生產的改善。

5.法律規范不健全。作為行業運行最重要的行為規范，中國煤炭法律體系仍不完善。一是一些法律條款過于籠統，過于原則化。二是法律的約束和懲罰力度不夠，難以起到應有的警示作用。三是法律更新時效性差。盡管2005年開始國家啟動了對《煤炭法》的修訂工作，但是至今仍未定稿。

6.管理主體缺位，方式落后。自1998年煤炭部撤銷之后，中國煤炭行業管理體制幾經變革，形成了現行的由8部委和煤炭工業協會共同組成的煤炭行業管理體制。原有的集中煤炭管理職能被分解到多個管理部門，猶如“九龍治水”。這種松散的管理體制導致各部門之間缺乏有效的溝通和協調，過多強調各自的監管內容，而對互有交叉的部分則相互扯皮，推諉責任；行業管理機構級別相對原來有所降低，管理人員減少，管理力量減弱；中央和地方煤炭行業管理部門不對口，行政職能無法有效銜接，管理體制上下不順暢。這都使得煤炭行業管理弱化，導致產業政策難以得到有效的實施。

煤炭開采外部成本內部化建議

一. 企業措施

煤炭生產企業是煤炭開采外部成本的制造者，是負外部性產生的根源。因此，根本、直接、有效的方法就是煤炭生產企業主動減少煤炭開采行為造成的外部成本，并將煤炭開采外部成本內部化。

1.加快煤炭企業發展方式轉變，構建礦區循環經濟新體系。

煤炭企業要以資源價值和綜合效益最大化為目標，全面提高煤炭綜合資源利用率及相關產品的附加值，建立更大限度提取煤炭資源價值的生產體系。大力推進煤炭潔凈生產，發展洗煤、配煤和型煤技術，提高煤炭洗選加工程度；以清潔、高效、充分為原則，推廣煤矸石、煤層氣、礦井水等煤炭伴生資源的綜合開發與利用；依靠科技進步和技術創新，提高煤炭開采環節資源的利用率，減少資源浪費。同時，對于生態環境的保護治理不再是生產結束后的補救，而是從煤炭開采鏈條的起點開始就貫穿于生產的全過程，以經濟行為保護治理生態環境，提高效率和經濟效益。與此同時，礦區循環經濟是對傳統的產業鏈的拓寬和延伸，可以形成新的經濟增長點，增加居民的就業機會，帶動礦區社會的發展，綜合社會效益巨大。

2.完善煤炭企業成本核算體系，內化外部成本。

煤炭企業成本核算體系的完善，可以將煤炭開采過程的外部成本內部化到企業內部。這樣，既可保證煤炭資源的合理開發和足量供應，也能妥善解決煤炭開采的外部成本問題。為使煤炭企業成本核算體系缺失的部分資源成本、生態環境成本、安全成本和可持續發展成本等能夠實現內部化，可從以下三個方面加以完善：第一，調整核算系數，增加缺失科目，擴大煤炭成本核算范圍。第二，減少過時、不合理的成本科目，避免“非成本”核算。第三，提高原有部分項目的成本開支標準。完善后的煤炭企業開采成本核算框架如下表所示。

二.政府措施

單純依靠煤炭企業無法解決煤炭全部外部成本問題，還需要政府通過經濟、法律、行政手段來對煤炭企業的行為進行引導和調控。

1.完善現有煤炭產業政策體系，保證政策的貫徹落實。要在堅持《國務院關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》（國發[2005]18號）和07年《煤炭產業政策》為指導的基礎之上，結合中國煤炭工業實際，進一步完善煤炭產業政策體系，明確主干政策各部分的具體內容，補充資源、環境保護、安全勞動保障和可持續發展方面的配套政策。

2.改革煤炭資源采礦權有償取得制度，實現資源價值合理化、最大化。

改革目前中國煤炭資源采礦權出讓由中央和省級政府兩級管理制度，統一為中央政府一級管理，建立由中央政府主導、國土資源部門和能源管理部門協同主管，地方政府參與管理的體制。通過國家法律法規保障、評估準則體系、評估機構素質和政府對評估機構的監管保證煤炭采礦權評估價值的科學性和合理性。修改采礦權相關法律法規內容，構建全國統一的煤炭采礦權評估準則體系，規范采礦權價值、價格的確定方法和標準。加強政府對于煤炭采礦權評估、拍賣等中介咨詢機構的監管，用市場競爭的方法促使中介機構的優勝劣汰。政府統一確定采礦權價款和采礦權授予方式，對采礦權價格的確定負責。取消備案制，廢除申請出讓和協議出讓的非市場交易形式，所有采礦權出讓都通過市場競爭方式授予，以保證公平競爭、過程透明，實現國家煤炭資源資產價值最大化。

3.改革煤炭稅費制度，切實減輕煤炭企業負擔。

堅持統籌兼顧、整體設計、分步實施的原則，綜合評估資源稅費改革對煤炭行業的影響，統籌平衡企業負擔，兼顧資源產地利益，充分調動地方政府積極性，盡快研究制定煤炭稅費總體改革方案，積極推進煤炭資源稅費整體改革。按照清費立稅總原則，抓緊清理各部門、各地區的各項不合理收費，在此基礎上，將性質相同、重復征收的部分煤炭稅費或清除取消，或統一合并，實現煤炭稅費結構優化，切實減輕煤炭企業負擔。

4.更新完善相關法律規章制度，健全煤炭工業法規監管體系。

當前，《煤炭法》和《礦產資源法》的修訂工作正在有條不紊的進行當中。應以此為契機，完善配套法律法規，建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的煤炭行業法律法規體系，明確相關的法律條文規定，真正把對煤炭開采外部成本的治理納入法制化軌道，做到依法行政和依法治企。以法律條文的形式完善煤炭開采審核制度，提高行業準入標準；制定嚴格的煤炭資源消耗和污染物排放標準，以法規的形式強制執行，以此推動新技術、新工藝的推廣使用等。

5.加強礦區生態環境治理，完善生態環境恢復補償機制。

對于煤炭開采造成的生態環境問題，要從恢復補償機制入手，減少和消除煤炭開采的負外部性。具體而言，中央和地方政府有關部門、煤炭企業在獲得煤炭開采權利的同時，必須承擔與權力對等的生態環境恢復補償義務，將具體責任落實到各個行為主體；遵循生態環境恢復補償規律，建立綜合礦區生態環境管理體系，統籌整個礦區的生態環境補償工作，協調資金技術投入和與礦區有關方面的關系；建立生態環境監管補償制度等。

6.深化煤炭工業市場化改革，充分發揮市場機制的作用。

明確市場和政府配置煤炭資源的職能邊界，使市場在資源配置中起到基礎性作用。加強煤炭流通體系建設，建立全國煤炭交易中心為主導，以區域煤炭交易中心為輔助，以地方煤炭市場為補充，采用現代化交易技術和手段的統一開放競爭有序的現代化煤炭交易市場體系。完善煤炭價格形成機制，明晰煤炭資源產權。試點煤炭開采排污交易制度，在控制排污總量的同時，激勵企業形成多種節能減排方案，實現生態環境容量資源的優化配置和補償價值最大化。

7.改革現有煤炭管理體系，提高行政管理水平。

建議在國家能源委的統一領導下，充分發揮國家能源局的宏觀調控作用，成立比現有級別更高的煤炭專司管理機構，整合現有分散的煤炭行業管理職能，提高政府工作效率。明確煤炭行業主體管理部門與其他相關部門之間的職責分工與協作關系。各主要產煤省份要設立統一的煤炭行業管理部門，與中央煤炭行業主管部門相對口。同時，改變原有落后的行政管理方式，提高行業管理水平，將行業監督管理落實到位。嚴格市場準入，對煤炭開采主體的經營資質嚴格把關。通過稅費改革，提高政府對煤炭企業的獎懲力度等。

8.促進煤炭企業持續發展，積極應對經濟轉型。

建議國家設立煤炭產業可持續發展基金，以煤炭企業稅前自提為主、國家財政安排為輔，遵守先收后付、統籌規劃、專款專用、政府監督的原則，用于枯竭煤礦關閉、破產和轉產，以及礦區和煤炭資源城市發展接續和替代產業；制定和落實促進非煤產業發展的政策，在投融資、項目審批和稅收方面給予優惠，鼓勵煤炭城市和煤炭企業合理發展非煤產業，創造新的經濟增長點；完善社會保障體系，保障下崗和退休職工的正常生活，鼓勵下崗職工自謀職業、二次就業，降低由于資源枯竭導致的企業破產或退出造成的社會影響等。