掀開出口退稅“漲停板”

白明

安徽省淮北市某紡織品出口企業的女工正在生產出口歐美的產品。CFP供圖

受歐債危機蔓延、貿易保護主義抬頭、制造業向東南亞國家轉移、勞動力成本上升、原材料價格上漲、人民幣升值、地緣政治緊張等因素疊加影響，前段時間中國出口貿易增長顯著放慢。據海關統計，2012年，中國貨物貿易出口總值為20489.3億美元，增長7.9%，不僅沒有做到“保十”，出口額的增長幅度更是比不上2011年的22.5%和2010年的31.3%。2013年的情況曾經一度看起來出現轉機，但隨著國家通過規范貿易外匯結算行為對“香港一日游”與“保稅區一日游”的假出口現象說“不”，5月份的出口貿易終于“現了原形”。事實上，中國5月出口同比僅增長1.0%，遠低于上月的14.7%。

面對著嚴峻的出口形勢，早在2012年9月12日，國務院常務會議討論通過了被稱為“國八條”的《關于促進外貿穩定增長的若干意見》，其中第一條意見就是要加快出口退稅進度。從“穩出口”的初衷來看，現階段加快出口退稅進度的先決條件就是要通過適度提高出口退稅率來確保有稅可退。

在國際金融危機爆發之初，國家在從2008年8月1日起的10個月時間內曾連續7次上調出口退稅率，其中，2008年8月1日起提高紡織品等商品出口退稅率；2008年11月1日起提高紡織品等商品出口退稅率；2008年12月1日起提高勞動密集型產品出口退稅率；2009年1月1日起提高部分附加值高的機電產品出口退稅率；2009年2月1日起提高紡織品、服裝出口退稅率；2009年4月1日起提高輕紡、鋼鐵等商品出口退稅率；2009年6月1日起提高部分深加工農產品、輕工業品、家用電器等商品出口退稅率。在當時情況下，提高出口退稅率對于實現出口貿易的回升起到了至關重要的作用。隨著出口形勢的逐漸好轉，國家也曾經下調了部分出口商品的出口退稅率，但也僅限于個別商品。例如，2010年7月1日起，國家下調了箱包產品的出口退稅率。又如，從2010年7月15日起，國家取消了部分鋼材、有色金屬加工材、酒精、玉米淀粉、部分農藥及化工品、部分塑料及制品等商品的出口退稅。近些年來，中國的出口退稅率的上調過程基本上是“大手筆”，而下調過程則基本上是“毛毛雨”。

從轉變對外貿易增長方式的角度來看，國家在前些年十分注重提高某些高技術、高附加值商品的出口退稅率，甚至某些商品的出口退稅率還被提高到17%的“漲停板”位置。例如，在2009年12月24日上調出口退稅率的553種機電產品中，就有161種機電產品出口退稅率調至17%。由于迄今為止許多商品的出口退稅率已經達到或貼近17%的“漲停板”，在現有出口退稅政策下已不存在進一步提升的空間。也就是說，隨著越來越多商品的出口退稅率達到17%的“漲停板”，現行出口退稅制度對“穩出口”來說效用正在逐漸衰減。

在諸多商品出口退稅率“觸頂”的情況下，固然可考慮運用其他方面的政策來促進出口貿易，但如同隔靴搔癢，很多情況下觸及不到根本問題。在世界貿易組織有關“反補貼”規則的約束下，政府的財力即使相當充足，也不能為促進出口直接用于補貼企業，充其量只能為企業擴大出口貿易規模提供必要的公共產品。至于擴大出口信貸規模、提供各種出口信用擔保等其他措施，的確有利于企業增加出口貿易機會，但不能表明這些貿易機會一定能夠轉化為企業的實際利益。鑒于出口退稅政策具有一定不可替代性，在越來越多產品出口退稅率達到或接近17%這個“漲停板”的情況下，現階段應想辦法將這個“漲停板”掀開，讓出口退稅政策繼續發揮作用。

掀開出口退稅“漲停板”有助于實現“穩出口”

按照1994年1月1日起實行的《中華人民共和國增值稅暫行條例》，納稅人出口商品的增值稅率為零，對于出口商品，稅務機關要退還該商品在國內生產、流通環節已負擔的稅款，使出口商品以不含稅的價格進入國際市場，這也是世界貿易組織不把出口退稅作為出口補貼的原因。

烏拉圭回合達成的《補貼與反補貼措施協議》規定，出口補貼被納入禁止性補貼范圍，其中包括政府視出口實績對產業或企業提供的直接補貼、涉及出口獎勵的貨幣留成方案或任何類似做法等12種情況。不難看出，在增值稅稅率為17%的情況下，如果出口退稅率超過17%，就意味著出口退稅“冒頂”，有關國家也就可以征收反補貼稅或者根據《補貼與反補貼措施協議》第4條或第7條規定采取報復措施。

經過若干次調整，特別是國際金融危機爆發以來連續7次上調出口退稅率，目前出口退稅的綜合平均退稅率達到12.9%。雖然綜合平均退稅率與17%的“頂”還有距離，理論上還可以進一步上調出口退稅率，但由于不同商品間在出口退稅率方面差異性很大，未來即使存在上調出口退稅率的機會，覆蓋范圍也不會太大。一方面，從優化出口商品結構上來考慮，不宜上調某些低端商品的出口退稅率。事實上，如果扣除高污染產品、高耗能產品與資源性商品的部分，綜合平均退稅率已經超過13%。另一方面，對很多重點鼓勵的出口商品來說，出口退稅率已經達到或接近17%，從現行出口退稅政策看也沒有上調空間。2013年5月份出口同比僅增長1%表明，現階段中國對外貿易形勢依然嚴峻，“穩出口”是當務之急。在這種情況下，不僅有必要在17%這個“漲停板”之下適當提高一部分商品的出口退稅率，而且也可考慮對現行出口退稅制度本身進一步加以完善，將過去應付未付給企業的出口退稅適當“補發”給企業。這樣做，出口企業有可能在獲得正常出口退稅基礎上再得到一定數量的“欠款”返還，對出口企業應對國內外環境的挑戰無疑會有所幫助。

對出口退稅進行制度性“補發”的最大特點就是掀開出口退稅17%這個“漲停板”，其目的就是為了解決由于出口退稅政策本身不合理所帶來“事實上”的拖欠。一方面，這種“補發”不是為了“補”因財力不足而拖欠的出口退稅，如隨著“老賬要還”與“新帳不欠”政策的落實，中央財政曾對截至2003年底累計欠企業的出口退稅款全部負擔。另一方面，這種“補發”也不是為了“補”因為效率低下而拖欠企業的出口退稅，如按照“國八條”要求加快出口退稅進度。

應當指出的是，通過采用制度性“補發”的辦法掀開出口退稅的“漲停板”并不違反世界貿易組織的有關規則。正確的理解是，無論是即期支付的出口退稅，還是跨期支付的出口退稅，都屬于出口退稅性質，而世界貿易組織的《補貼與反補貼措施協議》并未將出口退稅列入禁止性補貼范圍。

對出口退稅進行制度性“補發”雖然在理論上并不涉嫌違規，但在實施過程中卻很容易給人以少征多退的感覺，因而要盡可能避免給他人濫用反補貼手段授以口實。在針對出口退稅進行制度性“補發”的過程中，一定要強調進行這種“補發”并不是在17%的全額退稅基礎上再加大出口退稅力度，從而使出口退稅“冒頂”。恰恰相反，這種“補發”是出于公平競爭的考慮，目的是為了確保中國的出口商品以不含稅的價格進入國際市場，不違背世界貿易組織有關規格。

如何將出口退稅的制度性“補發”落到實處

要想將出口退稅的制度性“補發”想法落到實處，就需要弄清楚要補什么、誰來補、補給誰、怎樣補、補多少、何時補等六個方面問題。

一是補什么。對出口退稅進行制度性“補發”并不是要提高現行的出口退稅率，也不是由國家補發因財力和效率原因拖欠企業的退稅款，而是將以往國家應當給予但按當時政策規定并未給予出口企業的那部分退稅加以“追認”。在此基礎上，需要篩選出現階段出口退稅率已經達到“觸頂”水平的商品，另行對出口退稅加以制度性“補發”，在某種程度上有助于克服因“觸頂”導致的現行出口退稅政策局限性，可以在不涉嫌違規的前提下為促進出口帶來“加餐”效應。

二是誰來補。制度性“補發”那部分被拖欠的出口退稅發生在不同歷史時期，在具體測算過程中很難分清中央和地方的拖欠比例。按照現行出口退稅負擔機制，中央出大頭，地方出小頭。不過，鑒于調整出口退稅率的權限始終歸屬中央，在“補發”范圍、“補發”時間、“補發”力度均相對有限的情況下，考慮到近些年來國家財力的逐漸充實，同時也是為了避免因征退地不同可能帶來的扯皮，為了提高實施效率，建議由中央全額負擔出口退稅的制度性“補發”。

三是補給誰。針對出口退稅進行制度性“補發”的針對性很明確，目的就是為了糾正出口退稅政策對于《中華人民共和國增值稅暫行條例》中規定“出口商品增值稅率為零”原則的偏離，最終實現“征多少、退多少”。從這個角度出發，對出口退稅進行“補發”不僅要與出口企業現在的出口業績掛鉤，而且更要看國家在過去“欠”出口企業多少退稅。也就是說，只有在過去和現在都有出口業績的企業才有機會在出口退稅上享受“補發”的待遇。

四是怎樣補。在當前形勢下，針對出口退稅提出制度性“補發”的想法雖然合情、合理、合法，但操作起來畢竟缺少可供借鑒的經驗，因而對出口退稅進行制度性“補發”不僅要與世界貿易組織有關規則相符合，而且也要與國內相關法律法規對接。在具體運作出口退稅的制度性“補發”過程中，一定要處理好與現階段當期出口退稅之間的關系。一方面，要借助當期出口退稅的運作過程，提高“補發”效率。另一方面，也要在形式上對兩類退稅嚴格區分，防止兩者間形成固定比例關系，以達到避嫌目的。為此，可考慮在現行“免、抵、退”政策基礎上結合出口退稅的“補發”內容，形成“免+補”、“抵+補”、“退+補”三種“補發”方式。

五是補多少。對出口退稅進行制度性“補發”并不意味著國家必須將過去在出口退稅方面沒有“達標”部分一并補足，而是應當根據國家的現有財力、國際市場環境變化、國家在過去“欠”企業的出口退稅、世界貿易組織有關規則以及其他促進出口政策的執行效果五個方面加以綜合考慮。

六是何時補。出于“穩出口”考慮，針對出口退稅提出制度性“補發”的想法不失為有效的應急辦法。從實際操作層面看，可考慮在出口同比增幅連續3個月低于10%，或連續2個月低于5%，或出現月度負增長情況下，自動啟動針對出口退稅的制度性“補發”機制。反之，一旦“穩出口”目標實現，應及時解除或削減針對出口退稅的制度性“補發”措施，代之以在更公平合理基礎上使出口退稅政策常態化。