債務約束下的城鎮化出路

劉維泉

從社會債務總量來看，過去幾年為了穩增長，中國已經沉迷“債癮”中無法自拔。債務空間已無騰挪余地。2013年第一季度社會融資總量同比增長高達58.35%，然而這只是過去四年債務狂潮的一個縮影。根據里昂證券的統計，2012年全國債務總規模占GDP比重已達205%（如圖1），四年里增長了60%；從非金融部門來看，2012年的債務相比2008年增長144.69%。如果考慮全國社保的事實負債、主權債務和外部借款等項目，中國的整體負債規模將更為驚人。因此，單純通過信貸或銀行的表外融資滿足城鎮化的投資不僅不現實，還能導致金融體系系統性風險的進一步累積。

地方政府債務隱憂已逐漸顯現。城鎮化過程當中，必然涉及大量基礎設施建設，其特點是資金需求量大，投資周期長，學校、公共交通和環境治理等純公共品的設施還難以取得投資回報，此外公共服務以及社會保障也需要大量的資金。過去很大程度上是依賴地方政府以土地抵押獲取銀行貸款的“土地財政”支持城鎮化建設，但地方政府土地財政還有多大空間？

根據審計署2013年6月10日公布對36個地方政府債務審計結果，以土地出讓收入為償債來源的債務余額兩年增長12.94%，達到3.85萬億，其中9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高已達188.95%，加上負有擔保責任的債務，則高達219.57%。但另一個現實卻是土地出讓收入增幅下降，因此償債壓力越來越大。無論是采用平臺貸、城投債、各類信托還是政信合作的債務融資模式，其本質都是利用土地為抵押品融資撬動銀行貸款和理財、信托資金，一旦土地出讓收入受國家宏觀調控影響大幅下降，地方政府債務與項目期限錯配的引致風險或將大面積暴露。事實上，由于拆遷成本大幅上升，以及可出讓土地的日漸減少，2012年土地出讓金占地方財政收入的比重降至27%，相比2010年的31.7%已經大幅下降。而硬幣的另一面，過去累積的大量債務仍需要通過借入新的債務或繼續出讓土地以償還之，新城鎮化中“土地財政”潛力早已被透支。

信貸驅動經濟增長模式已難以為繼。過去由于擔憂經濟增長下滑而影響就業，給社會帶來不穩定因素，為保持較快的經濟增長速度，金融體系不得不釋放大量債務，各地都充斥著無理性的“信貸沖動”。然而，從2007年開始，對經濟系統注入信貸對增長的推動作用已經逐漸減弱，如圖2所示，社會融資總量和信貸對GDP的轉化率已經下降至29.32%和56.39%，遠低于2005年的144.63%和83.50%。2013年前五個月，這一趨勢更為明顯，一方面是社會融資總量同比大幅增長51.78%，M2增速亦反彈至15.74%，遠高于 GDP同比增速。如果考慮過度信貸擴張帶來的通脹壓力、資產泡沫、經濟結構失衡和金融系統的風險累積，這種模式甚至已經產生負作用。

綜上可以發現，縱使中國的債務尚在可控范圍，但根據卡門·萊恩哈特（Carmen Reinhart）等人的研究，債務占GDP比重長期處于高位，雖然可能一時推動總需求增長，但同樣會導致經濟競爭力下降、勞動力市場僵化和經濟結構扭曲。從中國的現實情況來看，以信貸沖量為基礎的投資對GDP的拉動作用已經明顯下降。這意味著風險在不斷累積，意味著不得不接受痛苦的去杠桿化過程，自然也得接受更低的增長速度。

城鎮化應有的推進路徑

被寄以厚望的城鎮化不得不考慮現實的債務約束，走一條市場化、集約化、城鎮和農村雙贏的新型城鎮化之路。

一是以市場選擇作為城鎮化的主導力量。新型城鎮化應該是根據市場環境和地理位置比較優勢自然選擇的內生型城鎮化。其原則是城鎮的產業和市場結構應該由企業、資本根據當地的自然資源、勞動力資源和區位優勢自主選擇，而地方政府在城鎮化過程中嚴格遵守其職能邊界。一方面，地方政府應該在科學合理評估的基礎上，有前瞻性地配置醫院、學校和公共交通等基礎設施，以更好促進市場的形成；另一方面，有步驟地解決城鎮居民的戶籍和社會保障問題，使各種層次的勞動力得以在城鎮安居樂業，以實現勞動力資源的最優配置。此外，政府應避免目前按城市行政級別分配公共資源的格局，避免資源向“首位城鎮”過度集中，并切實保護農民的土地及其權益，使地方政府以低廉征地成本撬動投資的沖動回歸理性，避免城鎮化成為地方政府投資的盛宴。

二是積極探索新型城鎮化融資模式。首先，可參考國外的經驗，嘗試通過發行市政債、資產證券化和公共事業投資基金等方式滿足城鎮化的資金需求。這既有利減輕地方政府的財政壓力，打破對土地財政的依賴，增加民間資本的投資渠道，分享城鎮化的成果；而且還能有效降低銀行信貸融資的依賴，避免金融系統系統性風險的累積。其次，農村土地融資為重要補充。城鎮化的另一層涵義，應該是農民流向城鎮，而資本流向規模化的農業生產，土地這一生產要素價格既要平衡城鎮建設用地與農業生產用地的平衡，又要確保資本與農村生產結合后有利催生現代化的農業生產，提升農業生產的規模效應。

此外，城鎮化融資必須有可靠的約束機制。城鎮化固然能夠釋放出巨大消費潛力，但是大量的基礎設施投資則可能引發債務融資膨脹。因此，城鎮化過程中必須考慮財政和債務約束，首先可嘗試將地方政府的考核與城鎮化建設成果、預算績效和債務管理等多因素掛鉤；其次建立地方政府城鎮化的財務平衡機制，一方面土地出讓金應與項目建設資金相匹配，另一面從頂層合理劃分地方政府財權和事權，推動以支出責任對等為目標的分級財稅改革，建立真正可持續的城鎮化融資體制。

三是走集約化城鎮化道路。集約式的城鎮化至少包含以下幾個涵義。首先，是城鎮化中土地的集約化使用；地方政府在規劃時，應充分考慮中國人多地少的國情，強化單位土地的產出和承載人口密度，使土地的開發與經濟和人口的增長相適應。其次，是資本的集約化使用；避免過去無理性投資和造城運動式的城鎮化，關鍵在于理順確權農地和宅基地的流轉機制，使城鎮和農村的土地使用落在有效前沿面上，提升城鎮、農村土地資源的配置整體效率。最后，是人的集約化、城鎮化不意味著農民無序的市民化，而是教育、職業和社會保障等全盤統籌下有計劃、有步驟和有保障的市民化，既通過職業技能培訓確保當地產業發展有足夠的技術人才，也要確保城鎮正常運轉所需的多層次勞動力。

四是以城鎮化為契機，解決農村污染問題。當前，城市的食品安全、空氣污染和水污染已經成為全國熱議的話題，但是更應引起警惕的是有毒食品已經從加工污染向源頭污染延伸。事實上，當前農村的固體垃圾污染、濫用農藥和化肥造成的土壤污染和水資源污染已經到了需要高度重視的程度，若不及時治理，未來將形成全食物鏈的污染。其結果是農民生存和生產環境受到破壞，飲用水、糧食等農作物被污染，城鎮居民和農民都進入“易糞相食”的困境。

因此，應結合城鎮化的契機，由地方政府投入財政資金，或將土地出讓資金中的一部分，用于建立城鎮和農村垃圾無害化處理設施，減少生活垃圾污染；同時加強對農村農藥和化肥施用的監督和指導，鼓勵農民使用有機肥料，降低對水源和土地的污染；最終借助城鎮化的契機大力發展規模化、科學化的健康大農業，從而形成城鎮和農村環境治理的雙贏局面。