公共管理倫理內在價值的回歸與建構

周南　朱明

摘 要 在傳統行政倫理指導下的公共管理已經不再適應現代公共管理的需求，現代公共管理更看重人的社會屬性和價值滿足，并且在市場經濟和民主政府運轉過程中要求公共管理倫理存在內在的價值取向。在建立價值共識的基礎上，作為公平的正義可以視為公共管理倫理的基本價值取向，成為公共管理倫理最重要的內在價值。

關鍵詞 公共管理 公共管理倫理 內在價值 公平正義

中圖分類號：C93-05 文獻標識碼：A

馬克斯·韋伯的科層制理論是20世紀影響最深遠的理論之一，它表述的是責任為中心的權力服從關系的科層制組織。而傳統的公共管理就是以“政治與行政”二分和科層制理論為基礎的，管理的主體則體現出傳統政府部門的一元化特征，在具體的管理活動中就具有行政活動的科學化、行政行為的效率化、行政組織的等級化、公務人員的價值中立等特點。這種公共行政范式下，效率至上成為社會的主導價值觀，社會的公平、正義價值觀處于從屬地位，甚至被漠視。對此韋伯和哈貝馬斯都提出了不同的人文救治和價值補救的方法，如加強政治認同、提升領袖的個人魅力和商談倫理。

然而要打破各個領域的價值分離，使得價值理性與科學理性融為一體，并不是從形式上改變就可以做到，這就催生了20世紀后期國家治理到社會治理范式的根本性轉變。這一轉變導致了公共管理的主體由傳統的政府部門一元轉變為政府組織與非政府組織共同參與的多元。并且，公共管理倫理超越了職業道德，因為它的學科基礎不是社會分工，而是社會分群。①這就意味著其管理是從人作為一個完整的個人其生活與職業活動統一的角度去理解而不僅僅是其社會分工所致。因而公共管理倫理并不致力于為公共管理活動確立具體的道德行為規范，而是探討管理倫理的內在價值及制度化的可能性或道德規范生成的機制。

目前我國對公共管理倫理的研究主要集中在幾個方面：其一，對公共管理倫理的學科性質界定及本身特征和關系的分析，如何歷宇和張康之；其二，對公共管理倫理的內涵和理論的研究；如韓升、賴海燕和曹望華；其三，對我國公共管理倫理的實踐操作過程的研究，如黃恒、楊貴春和苗月新。此外，也有對公共管理倫理的維度、發展過程和從道德角度分析的研究，然而可以說我國的公共管理倫理研究還處在初級階段，尤其是對公共管理倫理的內在價值的探討還有很大的挖掘空間。

公共管理不僅是管理性的利益分配領域，更是價值追尋的領域，因為其“公共性”是管理過程中的基本特點，其產生就與某種倫理價值聯系在一起，這就要求公共管理主體擁有基本的倫理觀念和價值追求。其體現出來的是非對錯、公平正義、善惡取舍的行為選擇存在于社會治理的全過程，法律制度作為社會的規范和最后的底線總是滯后和低于現實生活的要求，這也要求公共管理倫理必須要有其明確的內在價值。

自古以來都存在著公平與效率的義利觀之爭，這可謂是公共管理倫理的前身。公平與效率作為兩個基本元素相當于倫理學中的正當和善，對正當和善的關系處理的不同態度形成了倫理學上的兩大流派，即目的論和義務論，對公平和效率關系處理的不同態度形成了公共管理倫理的傳統和現代區別。

傳統的公共管理倫理準確來說是行政倫理，繼承了新古典經濟學對人性的“經濟人”假設，將各種行政組織和行政人員都看作是理性的經濟人，以追求自身利益最大化為首要目的，忽略價值、文化、道德甚至是人的主觀意識形態及人與人之間創造性的互動。它淋漓盡致地體現了人的理性層面，但是卻忽視了人也是社會人，需要在價值、文化及人際關系中尋找到基本的認同和歸屬。用馬克思主義的倫理學解釋就是傳統行政倫理，只看到了人的自然屬性，而致使了人社會屬性的缺失。因此，傳統的行政倫理更多的是對行政管理對象的一方提出要求，而忽略了兩者之間的價值需求。

特里·L·庫珀說“吉爾曼和劉易斯強調在與民主、市場以及職業科層制度緊密相關的領域，存在著（下轉第221頁）（上接第218頁）共同的基本價值觀——是以較抽象的形式表現出來的。”②這種表達著基本的價值取向的抽象形式可以說就是指現代的公共管理倫理，它建立在以市場經濟和民主制度為導向的公共管理的基礎之上。從這個意義上來說現代公共管理倫理不可避免地要對效率、公平、自由和民主進行設計，保證市場經濟和民主政府運行的同時呼吁人自身價值的回歸。因此，管理必須在自決權、自由、誠實、信任和穩定上建立共識，即在公共管理過程中管理主客體具有自由選擇的權利，并且建立在誠實信任和穩定的關系之上。然而在共識的基礎之上還存在著管理過程中的公共利益和個人利益的抉擇及人們終將面臨的公平和效率之間的選擇。而羅爾斯的“作為公平的正義”（justice as fairness）做了一個很好的詮釋，也是公共管理倫理應采取的價值取向。“正義之所以成為社會基本結構的主要問題，是因為正義對一個社會結構的影響是自始自終而又十分深刻的，它是社會制度的首要價值，是組織良好的社會的判斷標準。”③此處的正義正是以公平作為一種優先的價值衡量準則。這就確定了公共管理倫理價值取向的公平性優先，一方面意味著平等地分配基本的權利和義務，在制度表現方面體現為對基本權利和義務沒有在個人之間作出任何任意的區分和社會生活利益的沖突要求之間有一恰當合理的平衡；另一方面允許出現社會和經濟的不平等，在出現差別的情況下，要求其結果能給每一個人尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補償利益，并且在機會公平平等的條件下的職務和地位向所有人開放，這將滿足社會福利的最大化。

公平正義作為現代公共管理倫理的內在價值或許并不全面，然而將其作為公共管理倫理的基本價值取向是可取的，甚至可以說公平正義是公共管理倫理最重要的內在價值。公共管理倫理的內在價值還需要在適應現代市場經濟和民主社會發展的過程中不斷地被豐富和填充。值得一提的是，現代意義上的公共管理倫理多是以西方的價值體系為中心所構建的，這意味著在未來還需要不斷地挖掘其多元化的價值內涵。

注釋

① 張康之.公共管理倫理學的基礎和特征[J].東南學術，2002（5）：147-149.

② 特里·L·庫珀.世界轉型中的公共管理倫理標準[J].中國人民大學學報，2002（6）：21-22.

③ 羅爾斯.正義論[M].中國社會科學院出版社，1988.

參考文獻

[1] 何歷宇，姚委委.論我國公共倫理研究的三個向度[C].第16回韓中倫理學國際學術大會論文集，2008（7）.

[2] 張康之.公共管理倫理學的基礎和特征[J].東南學術，2002（5）.

[3] 張康之.論公共管理倫理關系的特性[J].江海學刊，2003（1）.

[4] 張康之.論公共管理中的倫理關系[J].中國人民大學學報，2003（2）.

[5] 黃恒.公共管理倫理化芻議[J].行政論壇，2005（4）.

[6] 韓升，李善營.公共管理倫理的理論與實踐[J].新疆社會科學，2006（6）.

[7] 曹望華.國內公共管理倫理學研究綜述[J].廣東行政學院學報，2007（2）.

[8] 曹望華.我國公共倫理研究述評[J].廣東行政學院學報，2008（2）.

[9] 苗月新.公共管理倫理缺失之成因及其對策研究[J].中國行政管理，2011（4）.