基層黨組織在社區管理創新中的功能探析

陳怡

[摘 要]在經濟社會深刻變革、思想觀念日趨多元、社區居民需求多樣、社區矛盾不時凸顯，社會管理和社會建設的任務日益繁重的新形勢下，基層黨建工作創新必須積極回應社會領域結構網絡化、組織扁平化的新特征和新要求，發揮基層黨組織在政治領導、利益協調、服務凝聚和文化導向上的積極功能。轉變觀念、建章立制、強化隊伍，切實提高和激發基層組織與社會成員開展社會活動的主體性和自主性活力。

[關鍵詞]社區管理；黨組織；功能；民主

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2013）09-0047-03

在經濟社會深刻變革、思想觀念日趨多元、社區居民需求多樣、社區矛盾不時凸顯，社會管理和社會建設的任務日益繁重的新形勢下，基層黨建工作創新必須積極回應社會領域結構網絡化、組織扁平化的新特征和新要求，發揮基層黨組織在政治領導、利益協調、服務凝聚和文化導向上的積極功能。轉變觀念、建章立制、強化隊伍，切實提高和激發基層組織與社會成員開展社會活動的主體性和自主性活力。

一、社會轉型對社區建設和管理帶來的挑戰

改革開放以來，社會變遷帶來整個社會結構、利益格局和人們社會生活組織方式的重大變化，它對社會管理及其創新內在地提出了新的要求，即社會管理的內容、方式和形式整體上要隨之適應、改變或調整。社會管理不同于行政管理，它作為最大的民生管理和民生服務，是對社會層面權利和利益關系的協調，涉及社會建設和社會生活的諸多方面。社區這一城市社會生活的微觀單元，無疑成為一攬子復雜的社會事務的聚集地。

（一）社區內部異質性的加深。20世紀20年代以來，帕克和沃思等人就對城市的異質性這一問題進行過深入的研究。芝加哥學派社會學家沃思的《作為一種生活方式的城市性》是對城市特有屬性分析的重要貢獻。他認為，城市越大，城市社會分層及存在系統越復雜，在一定人口密度和規模的前提下，形成城市社會異質性社會結構關系。[1]

我國城市處于社會結構轉型階段，社區的內部構成逐漸多元化。改革開放以來，城市人口的高流動性致使移民比重增大，也是造成城市社區內部異質性的因素之一。城市移民來自不同的地方，由于文化、身份、習俗等的差異，原有的城市居民對“外地人”往往會產生一定的戒備心理和不安全感。這種因社區內部人群的差異而帶來居民心理上的相互不認同，極有可能引發矛盾與摩擦，從而影響一個社區的生活品質、和諧穩定。

（二）市民利益的社區化。隨著現代企業制度、福利制度、醫療制度、住房制度的改革，大多數居民的利益從單位剝離出來，并轉移到社區中。其中隨著住房產權的明晰化，人們對自己居住的社區才有了真正意義上的關注，業主委員會的出現正是居民維護自我權利意識覺醒的產物。社區居民的維權意識、公民意識不斷增強，也推動了社區自治的發展，居民委員會作為群眾性自治組織的作用也在日益凸顯，這也正是居民利益社區化的客觀要求。于是，在單位之外生長出來的社區日益成為人們利益的聚集地，成為重構人們新型生活方式的重要空間。

（三）社會問題在社區的集中顯現。單位體制解體導致了大量新出現的社會問題下沉到社區，眾多的社會管理職能沿著政府層級的“漏斗”，自然而然地向城市的基層社會沉淀。隨著改革的深入，許多人的關系歸屬到了所居住的社區，社區因此成為就業、社會穩定等問題比較突出的地方；經濟類型的多元化給社區帶來了大批個體私營從業者及大量流向城市的農村剩余勞動力等無單位歸屬人員；小康型的生活方式使居民對居住地的建設、管理、安全、服務、休閑、環境等社會服務有了更高的期待；大規模的城市新區建設和舊城改造帶來了對居民的動員、搬遷、安置以及處理有關糾紛等種種難題。

隨著城市規模的擴大，社會問題以幾何級數擴大。社區作為城市的基本細胞，必然折射出城市的社會問題，如老齡化問題、治安問題、就業問題等，這些問題在不同社區間并不是勻質分布的。認識城市社會問題在社區的非勻質分布現象，為針對不同類型社區公共秩序的建構提供了依據。

（四）現代城市社區鄰里關系的淡化趨勢。社區在從傳統向現代的發展過程中，鄰里關系的淡化是一個普遍現象。近年來形成的大批新的住宅小區中，住宅套間為單元的結構，左鄰右舍沒有任何的親緣、業緣關系或交往歷史，造成了新型住宅社區居民之間鄰里關系的淡漠。由于住房產權變更的便利性，人們可以隨意選擇自己喜歡的社區居住，出售或者購買房產。這樣就使傳統的“熟人”社區轉變成“生人”社區，造成社區居民間社會交往頻率的降低。另外，隨著城市生活節奏的加快，城市人對家庭休閑功能更為重視，對住所私密性要求越來越高，相當部分現代人似乎更樂意保持社區中的匿名性，沒有精力和興趣發展鄰里交往關系。

二、社區黨組織在社區管理創新中的功能

中國共產黨作為執政黨，本身具有提高社會管理工作的資源和條件，能夠起到溝通社會和政府的作用。在新形勢下，尤其需要提高基層黨組織的社會管理水平，其功能定位應該順應社會發展趨勢實現功能轉換，并堅持有所為、有所不為的原則，把黨組織從與行政權力的結合中分離出來，復歸政黨的政治功能。

（一）政治領導功能。在社區管理中，黨的領導主要是政治領導。一是體現在對社區重大事項進行最終決策上。二是體現在對社區內各類組織以協調、對話為主的軟控制上。三是體現在對社區自治組織開展自治活動的引導上。社區黨組織從絕大多數社區居民的共同利益出發，引導、推進社區成員的民主決策，保證和監督社區自治組織開展自治活動，逐步加強基層民主政治建設。

（二）利益協調功能。當前在社會轉型過程中所出現的社會經濟結構、身份結構等的多元化，下崗失業問題、流動人口問題、社會救助問題、貧富分化問題、老齡化問題等等，無不引起人們之間利益的重大失衡，加劇了社區成員間的利益沖突。社區黨組織在解決社區成員利益沖突中可以通過充分調動政治的、經濟的、文化的各種手段，使不同的利益訴求得以合理的表達，不同的利益矛盾也能得以合理的協調。社區黨組織還要總攬全局，依法協調處理社區各類組織的矛盾，整合各類組織資源，為這些組織規范有序發展創造必要條件。社區黨組織通過利益協調，理順不同主體的關系，能夠促進社區經濟持續穩定地發展。

（三）服務凝聚功能。市場經濟條件下，為黨員群眾提供有效的服務是增強黨組織吸引力、凝聚力、戰斗力、創造力的重要途徑。其服務的本質至少應該包括三層含義：能影響和帶動群眾，能最大程度地滿足群眾的合理需求，能促進黨的事業開拓創新。[2]基層黨組織必須把服務作為加強黨員教育管理的突破口、切入點，做到既監督黨員履行義務，促使其積極發奮地工作，又為黨員提供各種不同形式的服務和幫助，切實調動起黨員發揮先鋒模范作用的主體積極性和主觀能動性，以此契合形勢的發展和黨員思想觀念、價值觀念的變化。同時，基層黨組織必須樹立以人為本的理念，始終把人民群眾的需要作為一切工作的出發點，切實改進服務群眾工作的內容和形式，不斷拓寬服務群眾的載體和渠道，努力提高服務群眾的能力和水平。

（四）文化導向功能。從社會學的角度而言，現代和諧社區的基本理念，是要把社區建設成為彌合階層分化的、平等的生活空間；化解經濟矛盾、避免社會沖突的整合空間；累積價值傳統、維系社會規范的文化空間。[3]現在的社區多數是不同階層、不同文化背景的居民混合居住在一起，社區表現出較強的異質性，其所帶來的思想的復雜性將是長期的。在這種情況下，決定了社區黨組織在社區多元治理主體的思想教育工作中必須發揮導向作用。社區黨組織應當加強政治思想教育和道德建設，倡導科學健康的生活方式，不斷豐富居民群眾的文化生活。并以黨員的模范帶頭作用，積極推動以職業道德建設為依托的精神文明建設。通過文化引導，培養社區治理主體的社會責任意識、公益意識、互助意識、奉獻意識、參與意識，促進社區成員和睦相處。

三、發揮社區黨組織作用實現社會管理創新的路徑

加強和創新社會管理重點在基層、難點在基層、關鍵在基層。基層黨組織是加強和創新社會管理所依靠的最基本、最直接、最關鍵的力量。深化服務型基層黨組織建設，增強社會管理功能、完善社會管理體系，解決影響社會和諧的難點熱點問題，協調社會關系、化解社會矛盾、促進社會公正、保持社會穩定，努力把黨組織政治優勢轉化為加強和創新社會管理的優勢，為維護社會穩定、推動轉型發展提供堅強組織保證。

（一）創新理念，明確社區黨組織在社會管理創新中的職能。一要樹立以人為本、服務為先的理念。貫徹這一理念，必然堅持思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，把群眾滿意不滿意作為加強和創新社會管理的出發點和落腳點。社區黨組織要利用自身的執政資源，對社區群眾進行精神關懷、利益關懷、政治關懷、生活關懷等。[4]

二要樹立多方參與、共同治理的理念。構建黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理新格局，首先要發揮黨委的核心領導作用，但不能將“黨委領導、政府負責”視為社會管理就是黨委和政府包辦一切。需要各級黨委和政府組織因勢利導和擇機而動，通過必要的制度化渠道和良性互動，有效激發社會組織、社會工作者和公民個人的積極性和創造力。

三要樹立依法管理、綜合施策的理念。要健全法治體系，依靠法律來規范個人、組織的行為。要善于運用道德的軟力量，把法治與德治結合起來，發揮道德力量的示范和引導作用。要依靠科技支撐，加強社會管理信息網絡建設，及時準確掌握社會動態基礎信息。要善于輿論引導，通過輿情了解社情民意，理順社會情緒。

（二）建章立制，提升社區黨組織社會管理的科學化水平。由于社區黨組織身處一線，更應該針對基層情況加強回應性，社區黨組織應成為和基層對話、互動的平臺，甚至可以開放基層黨組織的活動，使得民意走進黨組織，社會問題及時發現，通過法律規定的各種途徑，積極解決基層問題。圍繞維護群眾合法權益，進一步加強和完善黨和政府主導的維護群眾權益的機制，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制。

一是深化黨員領導干部和黨代表聯系基層制度。建立黨員領導干部社會管理聯系點制度，定期開展民情走訪、民意征詢、駐點辦公等活動；結合黨代表任期制，完善黨代表“一崗雙責”聯系服務基層制度，搭建黨代表為選舉單位領辦實事的活動平臺。探索開展“黨代表選區巡訪接待、履職承諾”等活動，在破解基層問題中，密切黨群干群關系，促進基層和諧穩定。

二是完善基層民情溝通和民主決策機制。積極推廣黨員干部民情聯絡員、黨員議事會（會客廳）、領導干部接待日、民主懇談會等制度，暢通基層黨組織了解民情和黨員群眾表達訴求的渠道，引導群眾以理性、合法的形式反映意見建議。建好社會工作室，積極推廣社會公益服務項目，疏導困難人群情緒，搞好社區矯正等，促進社會和諧。

三是建立規范高效的社會動態基礎信息采集機制。建立定期聯系走訪、工作例會、解決問題“掛牌銷號”和跟蹤督辦等制度，定期向群眾公布問題解決情況，接受群眾監督，形成涵蓋民情收集、分析、解決、反饋、通報等環節的工作運行機制。

（三）強化隊伍，切實提高社區黨組織的社會管理能力。一是加強基層領導班子建設。切實抓好基層黨組織換屆選舉工作，堅持把“配強一把手”作為重中之重。努力把那些致力于服務發展、服務社會、服務群眾的優秀人才選拔進基層黨組織領導班子，引導基層黨組織領導班子成員把精力集中到服務科學發展、熱心為民奉獻、興辦實事工程上來。

二是創新教育培養使用模式。圍繞打造服務型基層黨組織，全面加強社會管理教育培訓，開展黨員干部大輪訓活動，突出抓好基層黨組織書記、黨務工作者、新黨員的社會管理教育培訓，建立完善基層一線鍛煉培養、到信訪局等直接參與群眾工作部門掛職鍛煉等制度。加大基層普通干部培訓力度，激勵其爭當“民意調研員、綜治聯絡員、紀檢監察員、政策宣傳員、致富領航員”，把社會管理工作延伸到最基層，把黨員干部培養成社會工作的優秀人才，把社會工作優秀人才培養成黨員干部。

三是加強基層后備隊伍建設。培養一批有思想、有能力的帶頭人，建立入黨積極分子后備人才隊伍庫，積極鼓勵各類人才向基層流動，逐步優化黨員結構，夯實基層黨組織人才基礎。

參考文獻：

[1] 張鴻雁.侵入與接替——城市社會結構變遷新論[M].東南大學出版社，2000.133.

[2] 李友梅等.靜靜的變革——上海浦東嘉興大廈樓宇黨建實證研究[M].上海人民出版社，2005.156.

[3]馬西恒，鮑勃·謝比伯.中加社區治理模式比較研究[M].上海人民出版社，2006.10.

[4] 林尚立.從基層組織中開掘黨建資源[J].探索與爭鳴，2002（7）.

作者系中共上海市黃浦區委黨校黨史黨建教研室副主任、副教授

責任編輯：胡中良