浦東視閾下的區域化黨建和社會管理模式創新

上海市領導科學學會課題組

[摘 要]區域化黨建是基層黨組織為應對社會結構的深刻變革對自身組織結構作出的戰略性轉型，對全面提升黨在基層社會的政治整合和動員能力，更好地推動基層黨組織和黨員廣泛參與社會建設和社會管理，建設中國特色社會主義具有極其重要的意義。上海浦東新區近些年來就推進區域化黨建和創新社會管理進行了成功的實踐，取得了諸多有益的經驗。

[關鍵詞]浦東；區域化黨建；社會管理模式創新

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2013）09-0055-04

浦東，是上海建設“四個中心”的核心功能區。浦東開發開放以來，經濟社會實現跨越式發展的過程，同時也是制度創新、管理創新、社會和諧發展的過程。這期間，社區黨建伴隨著傳統體制的轉軌和政府職能的轉變不斷變實變強，組織化、社會化程度不斷提高，工作的覆蓋面不斷延伸，凝聚力不斷增強。而單位黨建隨著產權多元化和現代企業制度框架下的公司治理模式的完善，使黨組織作為政治組織的功能發生了變化，單位黨的政治核心作用的功能及其表現方式發生了變化，單位對社區資源的依賴性增強。由此，浦東新區的黨建工作面臨探索如何構建一個有別于傳統體制的新體制，使單位與社區形成合力、實現聯動發展的問題。

近年來，浦東新區按照“黨委領導，政府負責，各方協同，公眾參與，法治保障”社會管理要求，針對區域內不同行政單位、新經濟組織、社會組織管理相對獨立、資源相互分割的特點，積極探索以區域化大黨建的政治優勢、組織優勢創新社會管理的有效途徑，取得了諸多有益的經驗。

一、聯動式：組織聯建、工作聯動、活動聯辦、目標聯創

聯動式，即從體制上突破傳統縱向控制為特征的“單位建黨”模式，構建以街道黨工委為核心，以社區黨建工作聯席會或黨建工作研究會為載體，實現組織聯建、工作聯動、活動聯辦、目標聯創，優勢互補創新社會管理。

張江鎮作為浦東新區的腹地，位于上海城市交通主軸（地鐵二號線）和“一江三橋”（張江、高橋、金橋、孫橋）科技產業走廊的交匯點，被稱為“園中之鎮”。區域面積42.1平方公里，下轄35個居、村委，現有常住人口6萬多，外來人口近7萬。張江鎮駐區單位類型多，有影響的高科技企業多，項目多，黨組織設置方式、活動方式和運行機制及其黨建工作目標、黨建資源的分布也不盡相同，鎮黨委以園區單位為骨干，構建區域內資源共享、責任共擔工作平臺，形成各方協同、齊抓共管的園鎮黨建聯動新格局。

（一）組織聯建。由于傳統體制下各駐區單位與社區（街鎮）的聯系較為松散，單位的資源優勢得不到有效整合。張江鎮黨委在不涉及行政編制、不占領導職數前提下，依托工青婦、居委會、業委會等群團組織、社會組織、非正式組織結構，創新組織聯建工作機制。一是實行“雙向進入，交叉兼職”，即通過掛職，雙向互派黨務干部等形式，與駐區單位黨組織共同加強黨務干部培養。比如，中國商飛上海研究設計院的干部進入鎮總工會班子，兼任副主席職務。邀請“兩新”組織負責人進入鎮綜合黨委領導班子，鎮職能部門負責人擔任“兩新”組織黨組織的顧問，幫助指導日常工作。二是建立黨建聯席會議制度，定期邀請相關駐區單位黨組織共同商討階段性工作目標及重點任務，形成組織聯動長效機制。比如，對區域內大飛機項目的動拆遷、上海地震局遷址光纜建設等問題，通過黨建聯席會議，使重大工程項目實施過程中群眾反映強烈的一些突出問題得到了妥善解決。同時，借助鎮的報刊網絡交流平臺，開設駐區單位專欄，加強組織間的信息交流。

（二）工作聯動。張江鎮推進區域化黨建，充分發揮鎮黨委和駐區單位的資源優勢，實現雙向聯動、多重服務。中國商飛上海飛機設計院項目一啟動，鎮黨委憑借自身對相關政策的了解，對地方情況的熟悉，尤其是長期做群眾工作，了解群眾思想、熟悉群眾生活的優勢，主動貼上去，對涉及動拆遷的居民和企業都挨家挨戶做工作，宣傳政策，對項目啟動需要辦理的相關手續，由鎮政府提供“一門式”服務，“一攬子”解決。僅半年，大飛機研發項目就成功啟動，創造了又一“浦東速度”。上海交通大學醫學院附屬仁濟醫院黨委、上海中醫藥大學充分運用自身醫療資源優勢，通過設立特色門診、定期上門診療等形式為居民群眾開展特色服務，深受群眾歡迎。華師大二附中發揮教學資源雄厚的優勢，派出優質師資和管理力量，幫助張江中學提高教學管理水平，現已發展成為華師大附屬張江實驗中學。市財政局、市監督檢查局發揮技術優勢，積極開展村莊改造、河道整治以及農業生產方面的技能培訓，幫助村民改善居住環境，推動了社會管理和社會公共事業的發展。

（三）活動聯辦。開展形式多樣的區域活動是提升區域化黨建整合效應和社會影響力的有效途徑。張江鎮黨委不斷完善社區黨組織與駐區單位黨組織聯動發展的項目“菜單”，深化駐區單位黨組織與居（村）委黨組織的助學幫困、清潔家園、綠化認領等聯動活動，形成以活動為載體，助推聯動發展的有效機制。在深入開展創先爭優活動中，鎮黨委以“推出十項具體舉措、凝聚百家駐區單位”的主題活動，推進駐區單位與屬地黨組織“同創先進、共爭優秀”。結合駐區單位和社區開展的“文明單位”、“文明村組”等創建評比活動，探索社區與駐區單位的互幫、互促、互評，激發駐區單位黨組織開展黨建聯建的積極性。復旦大學管理學院、上海南方模式生物研究中心等科研單位發揮技術優勢，走進社區、與群眾面對面開展科普示范教育，為鎮經濟發展“把診問號”，形成區域化黨建工作有特色的活動項目。

（四）目標聯創。張江鎮黨委主動上門向駐區單位黨組織發放“征詢單”，征求駐區單位的意見、建議和需求，并及時將信息向相關單位反饋，幫助解決重大工程、重大項目實施過程中出現的急、難、愁問題。確保商飛研發中心、盛大彩虹城等重大項目配套動遷商品房基地地塊建設有序推進，加大重點商務樓群招商力度。鎮黨委將黨建工作與行政工作一體化謀劃，發揮駐區單位在信息、資金、管理、人才等方面的優勢。先后協商解決了區域內大飛機項目動拆遷、上海地震局遷址光纜建設等問題，這些工作服務了群眾、推動了發展，都得到了居民群眾和駐區單位的高度認同。

二、協調式：共商共治，各方協同，公眾參與

塘橋街道位于陸家嘴金融貿易區內，街道轄區面積3.86平方公里，常住人口8萬余人，交通便捷，商貿繁榮，是一個以現代居住區為主的成熟社區。2006年以來，社區（街道）黨工委為全面打造“溫馨塘橋·宜居家園”，探索社區（街道）黨工委社區委員實體化運作機制，形成以區域黨組織為核心、社區委員會為依托、居民區自治組織為基礎的“三位一體”基層黨建模式，創新社會管理各方協同，公眾參與新格局。具體做法是：

（一）做強社區黨工委“一組兩委”，增強區域化“大黨建”的社會凝聚力。社區（街道）黨工委賦予行政黨組、居民區黨委、綜合黨委，即“一組兩委”明確的職責和權利，并以此為基礎，在派出機構、駐區單位、社會組織代表中先“公推”產生社區委員候選人，而后由社區（街道）黨工委會議以差額票決的方式選舉產生社區委員，并在社區內進行公示。為防止社區委員工作的“虛轉”，黨工委一方面積極搭建各類平臺、提供資源支撐，給予社區委員一定的人力、物力、財力和政策保障；另一方面將社區委員履職功能與“一組兩委”的工作職責有機銜接，并以社區委員年度承擔的社區項目績效評估作為抓手，確保“人人有任務、人人有責任、人人有空間”。社區委員在參與項目中，既是項目責任人，也是項目責任方，確保社區委員責、權、利統一。這種方式，不僅極大地強化了社區“一組兩委”的職責作用，引導其在功能上進一步向區域內不同性質、不同隸屬關系、不同功能、不同工作對象的組織延伸，把社區中最有影響力的組織動員起來，最活躍的組織凝聚起來，而且在區域內搭建起對話、聯動、共贏的平臺，增強了社區委員的履職意識和責任感。

（二）做實社區委員會，增強區域化共商共治社會管理的軟實力。社區委員會作為社區社會管理共建共享制度的頂層設計，下設民意征詢委員會、協商議事委員會和監督評議委員會3個專業委員會。民意征詢委員會負責聯系居委會、社會組織、駐區單位，定期征詢社情民意。協商議事委員會則負責組織人大代表、相關組織代表，對社區公共事務進行民主協商，并提出意見建議。監督評議委員會負責評估社區公共事務辦理績效，并向街道黨工委、辦事處、社區委員會和相關駐區單位反饋意見。街道黨工委結合社區公共管理服務、社區認同、參政議政能力等要素，賦予社區委員充分的話語權、參與權、決策權，為社區委員參政議政提供制度支撐，充分體現社區委員會在社區治理中“代表的廣泛性、決策的民主性，執行的有效性”，為形成社區公共事務各方參與，有效整合提供了組織保證。

（三）做好居民群眾議事平臺，增強基層自治的社會輻射力。街道黨工委為提高居民自我管理、自我教育、自我服務、自我提高能力，精心構筑居民群眾議事平臺，將居民群眾“想、盼、愁、憂、難”等生活瑣事和服務需求，通過大家議、大家評，出點子、想法子，群策群力，尋找解決問題的最佳途徑。尤其是幾年來，精心打造的以業委會主任戴珠鳳為代表的“戴老師議事廳”，已經成為頗具影響力的居民事務自治組織，暢通小區民情的綠色通道。2008年，貴龍園小區連續發生失竊案件，居民群眾反映小區監控設備老化、硬件管理不到位，但始終得不到物業的重視，“戴老師議事廳”直接將信息反饋到各樓組，樓組長就是否更換物業問題向居民征求意見。結果顯示，有三分之二以上的居民要求更換新的物業公司。在各樓組的共同努力下，很快使問題得到了解決。類似“戴老師議事廳”這樣的群眾自治組織，為公眾直接參與社會建設、社會管理提供了平臺。

三、填補式：異地對接、雙向結對、融入共建

浦東新區對區域內大量的新經濟組織、新社會組織，通過依托一定的載體與駐區單位或單獨組建、或單位聯建、或區域合建、或掛靠組建，或向無支部、無黨員企業委派黨建工作聯絡員，實現黨的工作全覆蓋。對進城務工黨員的組織管理主要采取填補式，即按照有利于發揮黨員作用，有利于黨員的組織管理，由流入地與流出地共同協商，實行“異地對接”跨區域式共建，及時把進城務工黨員編入基層黨組織并納入服務管理，涌現了一批類似“新家園”、“新周浦人”等命名的，以實有人口為主要對象，以進城務工黨員為主體，以跨區域聯建為特色的黨的基層組織。

（一）屬地共建。按照“方便黨員、易于管理”的原則，以進城務工黨員集中居住地或陽光驛站（黨員服務中心）為依托建立獨立黨組織，絕大部分黨員組織關系實現屬地化管理，黨組織隸屬于本地某個黨組織或陽光驛站黨支部，黨員直接參與社區建設與管理。如張江鎮環東中心村新家園黨支部，該支部以進城務工黨員集中居住地為依托建立獨立黨組織，大部分黨員的組織關系實現屬地化管理，黨支部隸屬于村黨總支，黨員直接參與環東中心村的社會管理。

（二）結對共建。即與流出地黨組織通過結對的形式形成聯建、共建。通常情況下，由流出地在流入地建立黨組織，組織隸屬關系在流出地黨組織，但在具體服務、教育和管理上，實行以流入地黨組織為主、流出地黨組織為輔，實行雙重管理。依托這種雙重管理模式，形成社會管理跨區域結對式共建。如安徽省宣城市宣州區駐高行鎮黨總支，該總支部下屬5個黨支部，黨員40多名，組織關系由宣州區委管轄，但都參與流入地高行鎮的社會管理。針對進城務工黨員隊伍存在的流動快、分布散、黨務干部培養難的問題，浦東新區通過與駐區單位結對，建立黨員骨干雙向培養機制，即把進城務工黨員中的優秀骨干培養成為黨務干部，把優秀黨務干部培養成為所在單位、部門的業務骨干，向流出地黨組織推薦、介紹。

（三）融入共建。大量的農村青壯年勞力進城務工，除少數人購置房產成為“新城里人”，大部分人一般以多人合租的形式集居在居住條件、生活條件差的城鄉結合部，“群租”現象產生了擾民、侵犯相鄰業主的權益、財產安全、消防、人身安全方面的隱患、加大了小區物業管理的難度等一系列的問題，成為居民群眾反映強烈的矛盾焦點之一，社會管理問題突出。近年來，浦東新區以推進區域化黨建為契機，堅持寓服務于管理中，探索形成了現代城市社區各方協同、共建共享新的管理模式。比如，在進城務工人員比較集中的居住點設立綜合服務窗口，使他們能就近享受到治安消防、計劃生育、衛生醫療、就業保障等綜合服務，組織動員入住的務工人員積極參與社區自治管理等，增強主體意識。

填補式作為跨省市黨建工作共建共享模式，形成了以進城務工黨員為主體，創新社會管理，尤其是加強實有人口管理提供了新思路。

（四）擴展式。圍繞社區管理、居民服務、駐區單位承擔的重大工程、重要項目，面對社會結構的深刻變革，要求基層黨組織以加強社會服務為導向，構建多元化的社會公共事業服務平臺，組織培育公益性的社會組織、群眾自組織，幫助解決社會管理建設中的急、難、愁問題，實現城市管理的精細化和社會管理的扁平化，擴大基層黨組織在基層社會的凝聚力和影響力。

隨著區域化黨建的深化，浦東新區通過建立各種樞紐性黨組織，把支部建在經濟社會最活躍的細胞上，把黨的工作做到代表未來、代表先進生產力的人群中。目前已形成的社區社會組織包括各類社區事務管理辦公室、社區服務中心、社區體育俱樂部、社區醫療康復服務部、社區流動醫療點、學校社會工作指導站、社區志愿服務隊、“999”社區熱線、社區求助中心、社區市民會館等。依托區域化大黨建，形成了以居民參與為基礎，以黨員為骨干，以加強社會領域黨建工作為目標的區域化大黨建新格局。這就為進一步推動區域化黨建創新社會管理提供了組織保證和人才支持。

（五）志愿式。與相關單位黨組織聯合，組織志愿者隊伍，深入社區、深入基層，在矛盾最突出的地方，在居民群眾最需要的領域通過組織志愿者行動，發揮社區黨建、單位黨建、行業黨建多元主體的資源優勢。比如，地處塘橋社區的仁濟醫院組織的 “居家健康”作為與社區共建共享項目，直接由高級醫學專家、黨委書記牽頭負責的志愿者活動項目，依托醫院資源及自身影響力，為居民群眾提供醫療衛生服務。

四、幾點啟示

區域化黨建是一項系統工程，要求按照“歸口管理、明晰職權、扁平運作、高效行政”的原則整體規劃，實現黨的建設與社會建設，黨內資源與社會資源，社區黨建與各領域黨建統籌推進，形成開放型的組織體系和聯動型的工作載體，進而推動城市基層黨建工作由封閉到開放、由分割到統籌的良性發展。縱觀浦東推進區域化黨建，創新社會管理的實踐，我們可以得到以下四個方面的啟示：

（一）在領導體制上，要著力構建條塊互動、縱橫互補、資源共享的“共治”平臺，增強社會管理的引領效應。區域內單位類型多樣，黨組織設置方式、活動方式和運行機制多樣，黨建目標、黨建資源和工作方式也不盡相同。浦東張江鎮等的探索打破了行政隸屬關系或者單位、部門和行業條塊分割，使基層組織走出傳統的“單位”壁壘，進入社會，并通過社會化、互聯性的活動，形成優勢互補、資源共享的支撐體系，使黨在社會的組織聯系中成為有機的整體，發揮引領作用，共同承擔起關懷社會、服務社會和保障社會的功能。

（二）在組織設置上，要著力構建非行政化、扁平化的黨建聯動合作體，增強社會管理的整合效應。黨要加強對社會公共事務的管理，必須與社會之間形成良性的、協調的互動關系，黨的各類組織之間形成新型的聯系互動機制，這種聯系互動除了行政化的正式關系，還可以是一種非行政化、非正式的聯系，為創新社會管理提供組織支持。區域化黨建通過黨建聯席會、黨建研究會等各種橫向間的組織形式，打破傳統體制下資源分布不平衡的藩籬，強化對行政派出機構的雙重管理，強化對駐區單位的協調溝通，在城鄉黨建、社區黨建、“兩新”組織黨建等多個領域，促進黨建資源在各主體之間的要素流動，加強整合，促進社會管理精細化發展。

（三）在運行機制上，著力強化“互動”、“開放”、“共享”、“協同”意識，增強社會管理的合力效應。區域化黨建通過駐區單位黨組織與社區黨組織、居民群眾或結對，或組團以聯動的方式推動區域共治。社區黨組織和單位黨組織，黨員和群眾間形成了以地區性、社會性、群眾性、公益性活動為載體，按有效服務半徑網格化配置，形成多元參與、共同治理的模式，拓展黨組織和黨員服務社會、服務群眾的豐富內涵，形成黨建工作開放、互動、共建、共享、互利，社會管理各方協同的有效機制。

（四）在工作方式上，要著力倡導社會化的多元主體協同模式，促進基層民主自治，增強社會管理的輻射效應。區域化黨建以黨建聯建為紐帶，形成條塊互動、縱橫互補、資源共享、合作共贏的工作模式。在人員構成和組織方式上，區域化黨建充分體現了廣泛的社會代表性，使黨組織在與各類治理結構要素和基本力量的廣泛聯系中，實現積極有效的組織整合，形成多元主體共同參與的“共治”格局，為社會管理實現最廣泛的公眾參與奠定了組織基礎和人才支持。

綜上所述，區域化黨建以共同利益、共同需求、共同目標為紐帶，確保黨的領導核心地位建立在各種公共利益基礎之上，黨的政治領導功能體現在社會公共事務的服務和管理中。這是黨自身組織體系在社會結構深刻變革的新形勢下的戰略性調整，極大地推動了城市基層黨建工作由封閉到開放、由分割到統籌的良性發展。誠然，區域化黨建還不能取代單位黨建或社區黨建，在單位分割占絕對比例的社會空間，黨的基層組織設置的傳統陣地仍然要堅持。

參考文獻：

[1]王長江：《現代政黨執政規律研究》，上海人民出版社，2002年版。

[2]林尚立：《中國共產黨與國家建設》，天津人民出版社，2009年版。

責任編輯：袁志平