對“把權力關進制度的籠子里”的幾點思考

潘克森

[摘 要]加強對權力的監督和制約，把權力關進制度的籠子，是實現立黨為公、執政為民的必然要求。監督和制約權力的根本途徑是加強制度建設。為此，需要在制度的制定上體現科學性，在制度的實施上具有可操作性，在制度運行上以廉政文化為支撐，在制度的保障上構建強有力的監督體系。

權力；監督制約；反腐倡廉

[關鍵詞]

[中圖分類號] D262 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2013）09-0042-02

在2012年12月召開的中共中央政治局會議上，黨中央出臺了改進工作作風、密切聯系群眾的“八項規定”。今年1月22日，在十八屆中央紀委二次全會上，習近平總書記強調要“把權力關進制度的籠子里”，反腐敗要堅持“老虎、蒼蠅一起打”。這些在黨內外引起了很大的反響，得到了普遍的關注和好評。如何把權力關進制度的“籠子”里，需要在制度的制定上體現科學性，在制度的具體實施上有可操作性，在制度的長效運行上以廉政文化作為支撐，在制度的執行監督上有相應的保障體系。

一、制度制定要體現科學性

在我國，反腐敗的相關規范性文件既有剛性的，也有柔性的；既有宏觀的，又有微觀的；既有黨紀的，又有政紀的；既有針對黨政機關干部的，又有針對企業公職人員的。但為什么出臺這么多制度仍尚未有效地把權力關進制度的“籠子”里呢？為什么腐敗在一些重要部門或重點領域仍然易發、多發和頻發？這至少說明我們的制度在實體和程序設計方面還存在諸多缺陷或漏洞，即制度制定存在不科學的地方。美國政治哲學家羅爾斯在《正義論》中提到了幾種“分粥原理”，最終得出由“負責分粥”和“監督分粥”的人最后端粥是最公平公正的制度安排。無獨有偶，18世紀末英國政府分批次發配犯人到澳大利亞開發的運輸過程，也是一個制度遴選博弈的過程。當時英國政府可謂絞盡腦汁，從“離岸計人頭數付費”（采用預付款方式），到“派員監督和醫生陪護”、再到對船主進行“道德教化”，最終選擇了“到岸計人頭數付費”的制度安排，這充分說明制度至關重要。制度存在“良制”和“劣制”之分，不同的制度會產生不同的結果，也會導致不同的風氣，形成不同的文化。很顯然，權力若關在“木籠子”和“紙籠子”里，或者是讓權力在規避制度的“籠子”里運行，那么權力這只兇狠貪婪的“老虎”肯定會越過邊界去“傷人”，權力掌控者就會用權力來尋租或任意濫用。因此我們務必構建一套科學有效的權力制約制度，嚴格規范權力運行的邊界，不斷增強權力行使的透明度，要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的制度，使任何國家機關的人財物等管理都能按照法定權限和程序在陽光透明中運行，切實做到公職人員不敢、不想、不易、不能和不會去貪。

二、制度實施要有可操作性

目前我國已經建立起了包括三大法律制度規范和十個法規制度門類的具有中國特色的黨風廉政和反腐敗法規制度體系。三大法律制度規范是：“關于廉政建設和反腐敗的國家法律法規及其他法律法規中關于廉政建設和反腐敗的規范；關于黨風廉政建設和反腐敗的黨內法規及其他黨內法規中關于黨風廉政建設和反腐敗的規范；從中央到基層的黨的組織、行政機關和其他單位制定的關于反腐倡廉的制度規范。”[1]再加上十個法規制度門類，其內容已經涵蓋了憲法條款、法律法規、黨紀政紀、政府或部門規章、涉外國際條約及其相關配套的規范性文件等。但問題是，現在仍然有些制度的針對性、可行性和操作性不是很強，有的制度在具體部門或單位往往只是印在書上、寫在紙上、擺在桌上、掛在墻上。甚至有的法規制度內容過于抽象、過于籠統和過于原則，不僅散而多和重疊交叉，還給人眼花繚亂的感覺，難于具體進行量化操作。真正屬于法律意義具有剛性約束力的反腐敗的法律條規還是比較少。當前，制度建設要標本兼治，特別要強化制度的可操作性，制度條規不能過于寬泛，應有具體實施的剛性措施，在制度載量方面不應該留有太多的彈性或自由空間，更要充分考慮到能將道德、黨紀政紀、法律法規等制度“籠子”環環相套和無縫對接。尤其是對那些在執紀執法過程中已經運用嫻熟的黨紀政紀條規，應該及時將其上升或補充到法律規范層面上去，特別要通過宏觀梳理篩選、歸納整合，再啟動立法程序盡快頒布一部適合我國國情的綜合性的《反腐敗法》，并圍繞《反腐敗法》再相應制定出臺配套的法律法規，以此來提高反腐倡廉法規制度體系的完整性和層次性，從而形成具有我國特色的《反腐敗》法典體系。

三、制度運行要以廉政文化為支撐

一般說來對于反復發生的問題要從體制、機制甚至要從文化上找原因。現在之所以有些制度難以執行，其中一個重要原因是我們國家一直以來有“人治”的文化傳統，“官本位”和“特權”思想在人們心目中已經根深蒂固，始終未能養成用制度管人管事管物的“法治”理念。腐敗問題并不可怕，可怕的倒是“腐敗文化”的形成，一旦人們對腐敗行為和腐敗現象熟視無睹，對反腐倡廉的法規制度的執行與否不當一回事，麻木地視之為可有可無的紙上談兵，那么對制度體系的有效執行無形中會形成一種可怕的心理惰性或障礙，反腐敗也就沒有了群眾性的動力源泉。因此，我們必須打造廉政文化來防治和抵御“腐敗文化”的形成。腐敗一開始是從貪官自身的道德倫理打開缺口的，這就像多米諾骨牌一樣遲早將產生連鎖反應，由此很快會波及到黨紀政紀第二道防線甚至觸及法律法規的第三道防線。因此，制度創新一定要有源頭活水、要有廉政文化來支撐和引領，因為文化能夠潛移默化地塑造一個民族的集體人格或人文素質。廉政文化也不是靜態的、孤立的，它不僅隨著時代的發展而豐富，而且不斷向廉政制度浸潤，有力推動著廉政制度的不斷創新與完善，使制度與文化呈現相互交融、相互滲透和相互促進的格局。只有這樣，才能使我們所有的公職人員真正理解公權只能公用、只能用來服務于人民、服務于國家和服務于社會，才能使公職人員在行使權力過程中自覺地在制度的“籠子”欄柵內運行，自覺地遵守道德倫理、黨紀政紀和法律法規的三條底線。

四、制度保障要構建強有力的監督體系

制度的生命力取決于制度的執行力，這是反腐倡廉取得成效的重要保障。一些制度落實不好，很大程度上是因為對違反制度的行為沒有及時查處或采取了變通的不嚴肅的方式處理。只要及時對那些有令不行、有禁不止、隨意變通、惡意規避等嚴重破壞制度的行為，做到發現一起，查處一起。不管什么人或什么事，只要觸犯了制度，就必須依法依紀處理，絕不搞例外姑息遷就，那么，這種震懾力本身就足以維護制度的權威。我們知道，現在對權力監督的制度運行不外乎內部監督和外部監督兩條途徑。內部監督主要是指黨的紀檢部門黨紀監督、人大系統立法監督、政府系統的行政監察監督，還包括司法系統的法律監督，我們不妨稱之為“同體監督”。但我們千萬不能忽視外部監督“異體”的正能量，因為權力必須接受人民和法律的監督與制約，或者我們應該創造條件讓人民群眾來監督，才能讓貪腐蛀蟲陷于人民群眾監督的汪洋大海之中，才能有效遏制權力在制度“籠子”外運行。此外，我們還應該加大新聞輿論和網絡監督的力度，當前網絡實名舉報具有相當的威懾力，發揮了一種“準輿論”監督的態勢，我們一定要善用網絡，既要依法引導好、保護好和規范好實名舉報的行為，又要做到反應靈敏，應對及時，避免網絡的炒作和引發不穩定因素的發生，只有這樣，才能更好地發揮網絡監督作用，切實有序調動和發揮各種監督的力量，形成一種監督的整體合力。這當中，各級紀檢監察機關既要強化牽頭組織協調各種監督力量的作用，更要像“貓頭鷹”一樣時刻盯住各種監督載體所曝光出來的腐敗線索或腐敗信息，著實履行好自己的監督和查辦案件的職能，真正做到讓權力不敢超越于制度的“籠子”外，切實維護制度執行的權威性。

參考文獻：

[1]郭曉果.我國反腐敗法律體系現狀和缺陷[J].經濟研究導刊，2008（9）：181.

作者系江西省紀委駐科學院紀檢組長、黨組成員

責任編輯：姚 東