我國縣委權力公開運行機制探析

孔凡河 宋琰

[摘 要]縣級政權是維護整個社會和諧穩定的中堅力量，但它也是我國整個政治生態中最為脆弱、最易變異的一環。山東省一些試點縣在開展縣委權力公開試點中，著力構建決策“公開化”、用人“透明化”、公開“立體化”、監督“互動化”的權力公開運行機制，并取得初步成效。但在試點過程中也存在一些突出問題，必須采取有力措施予以應對。

縣委權力公開；民主執政；權力失范

[關鍵詞]

[中圖分類號] D262 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2013）09-0036-03

縣級政權是維護整個社會和諧穩定的中堅力量。縣級政權的治理對整個國家和社會的長治久安具有舉足輕重的作用。但是，縣級政權也是我國整個政治生態中最為脆弱、最易變異的一環。近些年來，縣級政權出現了三多現象：發生在縣里的重大群體性事件比較多，縣委書記中出現的腐敗問題比較多，社會上對縣委書記的議論比較多。”[1]因此，深入探討縣級政權的重要功能，健全以縣級黨委為核心的地方政權公開運行機制具有重要意義。

一、縣委權力公開透明運行的意義

（一）縣委權力公開透明運行的意義。黨的十八大明確提出，推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度……讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。權力公開運行既是推進民主政治成長的一個方向，也是加強黨的建設、改進黨的執政方式的一大舉措。法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾指出，一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的定理。[2]權力所向披靡而缺少約束，是很多社會亂象的根源。權力容易“失范”，權力經常“越位”，權力喜歡“自肥”。因此，規范權力運行，把權力關進籠子里，是依法治國的應有之義。權力公開運行實質上就是一種權力監督機制，保障的是民眾的知情權。當然，權力公開運行也是推進民主執政，改善黨群干群關系，實現權為民所用的重要抓手。

縣一級政權在我們黨的組織結構和國家政權結構中處于承上啟下的關鍵環節，縣委擔負著把黨的路線方針政策貫徹落實到基層的重要職責。縣委權力公開透明運行，是規范權力行使、強化權力監督、從源頭上防治腐敗的重要舉措，對于發展黨內民主、推進黨務公開，在縣一級建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，具有重要意義。

（二）縣委權力公開運行試點推行背景。2010年11月，中紀委、中組部印發《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》（下稱《意見》），對各省（區、市）開展縣委權力公開透明運行試點工作做出部署。這是繼2009年3月中央紀委、中央組織部在江蘇省睢寧縣、河北省成安縣和四川省成都市武侯區開展縣委權力公開透明運行試點之后，此項試點工作在全國范圍內開展。

《意見》提出，要按照黨內有關法規文件，明確劃分縣黨代會，縣委全委會、常委會及其成員，縣委各職能部門的職責和權限，編制職權目錄，尤其要加強對縣委書記職權的規范。要堅持依法、高效、規范、透明的原則，編制并公布決策、執行、監督等權力運行流程，明確行使權力的主體、條件、運行步驟、完成時限、監督措施等，提高權力運行程序化、規范化水平。這相當于為縣委及縣委書記制定一份“權力清單”和行使權力的“流程圖”，解決縣委書記的濫權、越權問題。

對縣委及縣委書記的監督制約，一直是各地政治實踐當中的一大難點。據媒體報道，此前先行試點縣委權力公開透明運行的江蘇睢寧、河北成安、成都武侯等地，分別實施了縣（區）委全委會向社會開放，將非涉密的黨政權力上網運行，建立縣委黨務工作社會監督員制度、重大事務決策聽證咨詢制度、縣委事務例行公開制度等若干改革措施。湖北省則在國內首創了縣委書記崗位風險預警體系，規定縣委書記不再直接分管人事、縣紀委可直接向上級紀委報告縣委書記腐敗等。這些做法值得在全國各地的試點過程中借鑒、推廣。

二、山東試點縣縣委權力公開運行的經驗

山東省一些試點縣圍繞明確職責權限、規范運行程序、公開決策事項、實施全面監督四項試點任務進行了制度設計和實踐探索，形成了“四化”運行機制，取得初步成效。

（一）決策機制“公開化”。圍繞決策公開，探索建立“三在先、兩開放”制度。對縣委重大決策，嚴格按照“會前論證、議題確定、召開會議、形成決議、審核公開”五步程序運行。決策前實行“三在先”，即調研論證在先，論證不成熟的不進入決策程序；征求意見在先，多數意見不統一的不進入決策程序；風險評估在先，存有明顯安全穩定隱患的不進入決策程序。決策中實行“兩開放”，即放開決策主體，對涉及發展規劃、民生事業等全局性長遠性決策，吸收相關專家和“兩代表一委員”參與調研、論證和決策；放開決策過程，制定縣委常委會議、全委會議列席旁聽辦法，建立縣委會議列席旁聽人員資料庫，邀請有關人員列席會議，充分發表意見建議，降低決策風險。

（二）用人機制“透明化”。近年來一些地方出現的干部選任問題，歸根結底是因為選人用人的“透明度”不夠，群眾參與度、公信度不夠。針對這一問題，試點縣在干部選任工作中，注重把競爭擇優、民主監督和公開透明結合起來，不斷擴大群眾在干部選拔任用工作中的知情權、參與權、選擇權和監督權。

第一是探索實行“兩公開四差額”干部選任制度。“兩公開四差額”即公開空缺職位及職位要求、公開選任方法及選任程序，實行差額推薦、差額考察、差額醞釀、差額表決。通過這種方式，對鄉鎮、部門正職的選任進行了規范和創新，做到每一個環節都向群眾公布，讓群眾明白要選什么樣的人、怎樣選人、選了什么樣的人，打破了以往干部工作神秘化的做法。并將這一方法延伸到鄉鎮、部門單位副職，擴大了試點成果。

第二是探索實行干部公推公選制度。采取公開推薦報名、公開提名推薦、縣委全委會成員和黨員代表差額表決的方式，公推公選鄉鎮黨政正職和綜合部門正職。每一輪差額選拔，都讓干部群眾進行層層遴選，反復對比擇優，群眾的投票結果在確定人選中起到了至關重要的作用，把用人民主化落到實處。在近年來“一報告兩評議”中，試點縣干部選拔任用工作和整治用人上不正之風的滿意度均為100%，新選拔任用干部滿意度都在99%以上。

（三）公開機制“立體化”。試點縣積極構建“縣權”公開與部門職權、鎮權、村權公開協調并進的工作格局，實現了“全方位、零距離、立體式”公開。

第一是公開內容“全覆蓋”。按照“群眾需要了解什么”和“需要群眾了解什么”并重的原則，既公開重要決策、重要人事任免、重點工程項目論證和全縣惠民實事推進等重大情況，又公開領導班子成員分工、內設機構職責、監督電話、辦事流程等具體事項；既公開辦事結果，又公開辦事過程；既公開各類惠民政策，又公開各類政策的執行落實，全面覆蓋了黨員群眾關心關注的問題。

第二是公開時間“零距離”。強化重大事項即時公開和變動事項及時更新，通過即時公開欄、新聞發布會、新聞媒體和網絡等，第一時間發布信息、公開事項。凡是群眾關注的事情，第一時間讓群眾弄清緣由、了解情況；凡是群眾盼望的事情，第一時間讓群眾感到成效、看到變化；凡是群眾反映的意見、表達的訴求，第一時間做出反應、反饋意見，使群眾感到自己說的話有人聽、反映的事情真給辦，進一步增強公開的實效性。

第三是公開方式“立體化”。在縣級、縣直部門單位、鄉鎮（街道）和村（居）四個層面集中設立集中公開區，對群眾關注的惠民政策和涉農補貼落實情況，實行自上而下“一條龍”公開。建立縣委權力公開透明運行網站，探索開辟黨代表、人大代表和政協委員聯絡平臺，“兩代表一委員”可以通過平臺提出意見建議、提交提案議案、反映問題和訴求，接受專門受理和答復。針對不同群體，綜合運用發布公告、會議通報、手機短信等多種方式進行公開。

（四）監督機制“互動化”。試點縣建立了“雙評雙聯”制度。“雙聯”即縣委委員聯系黨代表、黨代表聯系基層黨員群眾。縣委設立了黨代表聯絡辦公室，把縣黨代表劃分為若干個活動小組，組織黨代表通過上聯縣委、下聯群眾，在黨代會閉會期間行使監督、建議和問詢職權，解決了黨代表“當一任代表、開一次會議”的問題，建立了黨代會經常性發揮作用的平臺。“雙評”即縣委委員定期評議縣委書記、黨代表定期評議縣委班子。年中、年底各開展一次，從“領導經濟發展”、“推動工作落實”、“抓班子帶隊伍”等方面對縣委書記和縣委班子進行評議；評議結果及時間向縣委書記和縣委班子成員反饋，并通過電視、報紙、通氣會等向社會公開，實現公開與監督并行。

三、縣委權力公開運行實踐中存在的問題

（一）縣委權力公開的動力不足。“縣權公開”改革成效如何或者能否持續的關鍵，主要在于縣委書記個人的認識和態度。對此，成都市武侯區區委書記劉守成毫不諱言“縣權公開”的關鍵：“縣委權力公開透明運行，說到底就是要最大程度地約束‘一把手的權力。”[3]據了解，有的試點盡管早已著手擬定“一把手七不直管”制度，但在實踐中卻遲遲難以正式出臺，恐怕主要還是由于“一把手”無法擺脫縣域范圍內各種利益關系的掣肘。所以，從改革的推行方式看，“縣權公開”仍是“人治治理人治、人治推動法治”的改革邏輯，目前此項改革只有文件作為依據，以文件推動改革必然存在不穩定性和不可持續的風險。[4]

（二）縣委權力結構不合理，權力過于集中。試點縣進行的“縣權公開”探索，遇到的第一個問題就是如何界定縣委的權力。從目前山東試點縣的情況來看，雖然都從各種不同角度對縣委權力進行了界定，但對縣委權力過分集中的根本問題未能有所涉及，例如，縣委與人大的權力定位關系基本上沒有觸動，遠未形成縣級權力的合理配置，因而也難以形成科學的運行機制和制衡機制。因此，目前還難以從權力結構上真正解決縣委超越職權以及由此造成的黨政不分、權責不清，特別是縣委書記權力過分集中等突出問題。

（三）縣委權力運行的監督機制不健全。從目前情況看，改革舉措的推出，主要還為了完成上級交給的試點工作任務，因而也會表現出一時的效果。如果試點工作一旦結束，對上負責的工作任務已經完成，那么，這些舉措是否還能持續發揮效力不得而知。但是，至少從目前山東試點乃至全國各地的試點情況來看，還遠未形成這樣的制度支撐，來自各方的監督都難以真正發揮作用。誠如學者所言，“縣委權力公開改革如果僅限于明晰縣委的具體職權與縣權運行的自我公開，而忽略了與之相應的權力制約和責任追究，恐怕還是難以達到對縣委權力的有效約束。”[5]

四、縣委權力公開運行的改進之策

（一）弱化縣委“一把手”的影響。在我國縣域政治的現實情境之下，縣委書記作為縣政的“一把手”，從某種程度上制約和決定著縣域范圍內政治民主改革的實現程度和發展水平。“如果‘一把手不想動、不愿動，或者不真動，那在現有政治管理體制下，縣委權力的公開透明，特別是‘一把手權力的公開透明，就很難推行。即便有所舉動，也容易淪為作秀表演。”[6]因此，必須進一步弱化“一把手”的影響，切實想辦法讓“一把手”自我限權、主動還權。否則，一系列的制度創新便無法開展。

（二）建立合理的縣委權力結構。深入推進縣委權力公開，必須在整個縣域政治的制度框架下思考。這可以從兩個方面來加以分析：一方面，要完善黨的代表大會制度，落實和完善黨的代表大會代表任期制，深化縣（區）黨代會常任制試點，強化全委會決策和監督作用。另一方面，還要理順縣委、人大、政府與政協之間的關系。要將規范縣委權力與強化人大功能、明確政府職能等方面的改革有機銜接、整體設計、配套建設，尤其是要切實發揮人大在干部任免、重大決策和財政預算中的實際作用。

（三）強化縣委權力運行的監督制度建設。對縣委權力的監督制約要真正落到實處，就必須加強權力運行的監督制度建設，可以從以下幾點著手：首先，要建立健全縣委領導接待日、公布舉報電話、設立舉報箱等各種制度化形式，建立健全網絡民意反映和收集機制，為人民群眾提供切實可行的制度化監督平臺。其次，有必要把選舉、決策、公開、監督等主要環節以黨內的“細則”、“意見”、“規定”等形式予以細化和規范。同時，還要把這種制度建設的“軟件”與制度建設的“硬件”在民主建設的具體實踐中銜接起來。

參考文獻：

[1]趙義.為什么聚焦縣委書記？[J].南風窗，2011（2）.

[2][法]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].張雁深譯，北京：商務印書館，1961.154.

[3]姜潔.縣委權力公開透明運行試點掃描[N].人民日報，2011-11-22（6）.

[4]易麗麗.縣委權力公開透明運行面臨的問題與對策——基于三個試點縣（區）實踐的思考[J].領導科學，2012（3）.

[5]任中平.縣委權力公開透明運行試點的進展、困難與思考——四川省南江縣試點的調研報告[J].理論與改革，2013（1）.

[6]陳澤偉.探路縣級黨委權力變革[J].瞭望新聞周刊，2010（42）.

本文系教育部規劃基金項目（11YJA630041）、中國博士后科學基金項目（2011M500738）和上海市教委科研創新項目（11YS273）階段性成果。

責任編輯：姚 東