黨代表聯(lián)系群眾機(jī)制的若干問題

[摘 要]黨代表聯(lián)系群眾工作的展開是與黨代會(huì)常任制、黨代表任期制在地方試點(diǎn)及全面鋪開的歷史進(jìn)程緊密相聯(lián)的。它汲取了人大代表、政協(xié)委員密切聯(lián)系群眾的寶貴經(jīng)驗(yàn)，并積極借鑒我國(guó)香港議員、新加坡人民行動(dòng)黨黨員緊密聯(lián)系選民的有益做法。黨代表作為黨委和群眾之間的“連心橋”、黨員利益訴求的代言人，理應(yīng)在更有效、更直接地聯(lián)系群眾工作方面做出有益探索。

黨代表；聯(lián)系群眾機(jī)制；黨代表工作室；兩代表一委員

[關(guān)鍵詞]

[中圖分類號(hào)] D252 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2013）09-0033-03

密切聯(lián)系群眾是黨的三大優(yōu)良作風(fēng)之一。胡錦濤同志在建黨90周年講話中指出：“密切聯(lián)系群眾是我們黨的最大政治優(yōu)勢(shì)，脫離群眾是我們黨執(zhí)政后的最大危險(xiǎn)。”十八大報(bào)告中更進(jìn)一步指出：“圍繞保持黨的先進(jìn)性和純潔性，在全黨深入開展以為民務(wù)實(shí)清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，著力解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，提高做好新形勢(shì)下群眾工作的能力。”為了更好地落實(shí)黨的十八大精神，中央政治局制定實(shí)施“改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾”的八項(xiàng)規(guī)定。中央政治局決定從今年下半年開始，用一年左右時(shí)間，在全黨自上而下分批開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)。當(dāng)前，各級(jí)黨組織如何在群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中更好、更有效地聯(lián)系群眾，并使其成為一項(xiàng)長(zhǎng)效機(jī)制，則成為我們今后在實(shí)踐中需要努力思考和探索的方向。

一、各地對(duì)于黨代表密切聯(lián)系群眾的機(jī)制探索

縱觀黨代表制度的發(fā)展歷程，無論是黨代會(huì)常任制，還是黨代表任期制，聯(lián)系基層黨員群眾都是貫穿其中的主線之一。從上世紀(jì)80年代我國(guó)第一批黨代會(huì)常任制試點(diǎn)在浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)開始以來，黨代表聯(lián)系黨員群眾制度就成為重要探索內(nèi)容。[1]之后隨著探索的不斷深入，中央在地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)黨代表工作做出了一系列重要指示。黨的十六大提出了“積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式”，更加突出黨代表的主體地位。十七大更是明確提出了“實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制”。與此相對(duì)應(yīng)的，密切聯(lián)系群眾作為黨代表一項(xiàng)具體職能的定位愈發(fā)清晰。2008年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》就明確規(guī)定：“黨代表大會(huì)代表應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)方式，與基層黨員和群眾加強(qiáng)聯(lián)系，了解黨的決議、決定在執(zhí)行過程中遇到的問題，反映基層單位黨員和群眾的意見和建議。”隨著黨代表權(quán)利義務(wù)的細(xì)化和完善，密切聯(lián)系群眾作為黨代表工作職責(zé)的定位日益彰顯。各地在試點(diǎn)探索中都邁出了更大的步伐。早在十七大之前，湖北宜都等地就已開始探索“黨代表接受群眾評(píng)議”的具體做法。[2]隨著日益深入的探索，黨的十七屆四中全會(huì)和十八大都明確提出實(shí)行黨代會(huì)代表提案制度，將黨代表工作推到了新的高度。

在具體實(shí)踐中，各地關(guān)于黨代表聯(lián)系群眾的探索形式靈活，內(nèi)容多樣。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可分類如下：

一是根據(jù)活動(dòng)平臺(tái)，可以分為黨代表工作室和黨代表網(wǎng)絡(luò)工作室兩種形式。目前全國(guó)很多地方建立了黨代表接待制度，開展黨代表接待日活動(dòng)，規(guī)定黨代表定期到基層接待黨員群眾，及時(shí)將社情民意搜集整理并傳達(dá)給黨委。黨代表工作室成為黨代表接待的工作場(chǎng)所和活動(dòng)空間，與新加坡“民事診所”有異曲同工之妙。工作室大多整合原有辦公場(chǎng)所、黨員服務(wù)中心、群眾辦事大廳等資源而成，也有放在圖書館、公交車等人群密集場(chǎng)所的，基本上是“一室多用”。為了防止黨代表退化為“坐診大夫”，很多地方積極探索將黨代表接訪、走訪、下訪、約訪、專訪相結(jié)合的形式，聽取群眾呼聲，收集群眾意見，與群眾建立良好的溝通機(jī)制。由于黨代表到工作室的時(shí)間大多安排在周末或晚上，群眾平時(shí)較為緊迫的難題無處傾訴，黨代表網(wǎng)絡(luò)工作室應(yīng)運(yùn)而生。一些地方探索建立統(tǒng)一的黨代表履職平臺(tái)，如上海長(zhǎng)寧區(qū)建立黨代表網(wǎng)絡(luò)履職平臺(tái)，公布黨代表個(gè)人信息及聯(lián)系方式，群眾可以隨時(shí)將身邊訴求通過發(fā)信形式反饋給黨代表。廣東東莞也建立了專門的“東莞黨代表網(wǎng)絡(luò)工作室”，群眾可以通過網(wǎng)絡(luò)向各工作室反映問題，提出建議。

二是根據(jù)活動(dòng)形式，可以分為接待、走訪、調(diào)研等多種方式。其中根據(jù)參與主體的不同，又可分為黨代表人大代表政協(xié)委員聯(lián)合走訪調(diào)研、黨代表接待走訪等形式，其中前者很多地方成為“兩代表（黨代表、人大代表）一委員（政協(xié)委員）”工作模式。這種模式的爭(zhēng)議在于模糊了黨代表、人大代表、政協(xié)委員不同的權(quán)力授受來源及各自獨(dú)立的職能，如何區(qū)分成為難點(diǎn)。深圳等地探索建立民意表達(dá)工作室，以人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站為基礎(chǔ)，同時(shí)加掛“黨代表工作室”、“政協(xié)委員工作室”的牌子，將“兩代表一委員”集合起來，并進(jìn)行了分工。其中黨代表側(cè)重聯(lián)系黨員，人大代表側(cè)重聯(lián)系選民，政協(xié)委員側(cè)重聯(lián)系相關(guān)界別群眾和企業(yè)。但在具體操作中，依然未能從根本上解決這一難題。而這一難題的日益彰顯，隨著黨代表提案制度的全面實(shí)施而日益引發(fā)關(guān)注。黨代表提案如何突出自身主題、特色，避免與人大議案、政協(xié)議案的沖突，是一個(gè)值得深入思考及實(shí)踐探索的問題。深圳市寶安區(qū)嘗試以聯(lián)席會(huì)議的方式消解這一沖突，通過落實(shí)黨代辦、人大辦、政協(xié)辦聯(lián)席會(huì)議，引導(dǎo)黨代表圍繞“黨要管黨”、“黨管大事”的原則來提出黨代表議案。

二、浦東對(duì)于黨代表聯(lián)系群眾工作的探索

從2002年開始，上海浦東新區(qū)在發(fā)揮黨代表密切聯(lián)系群眾方面做了積極探索，取得了較為顯著的成績(jī)，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。[3]

一是設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，為黨代表聯(lián)系群眾提供組織保障。一方面，為統(tǒng)籌新區(qū)黨代表工作，整合區(qū)內(nèi)各條塊資源，浦東依托區(qū)委組織部專門成立了區(qū)黨代表大會(huì)代表聯(lián)絡(luò)工作辦公室，具體負(fù)責(zé)黨代表活動(dòng)的組織協(xié)調(diào)、黨代表提案（提議）的受理和督辦、黨代表任期內(nèi)發(fā)揮作用的相關(guān)制度建設(shè)以及黨代表日常聯(lián)絡(luò)等工作。在此基礎(chǔ)上，浦東倡導(dǎo)“區(qū)黨委委員聯(lián)系區(qū)黨代表、區(qū)黨代表聯(lián)系黨員、黨員聯(lián)系群眾”的“三級(jí)”聯(lián)系制度，暢通黨內(nèi)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，保障基層民情暢通上達(dá)。另一方面，設(shè)立區(qū)黨代表提案（提議）委員會(huì)，具體負(fù)責(zé)區(qū)黨代表提案（提議）審查工作，確定黨代表提案（提議）是否可以立案，任期與每屆區(qū)黨代會(huì)相同。此類統(tǒng)籌性機(jī)構(gòu)的設(shè)立，有利于突破各條塊之間界限，更好地發(fā)揮黨代表密切聯(lián)系群眾的作用。

二是推進(jìn)制度建設(shè)，明晰黨代表權(quán)利義務(wù)，為黨代表聯(lián)系群眾提供制度保障。為明晰黨代表的權(quán)利義務(wù)，使黨代表聯(lián)系群眾的效用達(dá)到最大化，新區(qū)先后出臺(tái)了《中共浦東新區(qū)代表大會(huì)代表任期制實(shí)施辦法（試行）》、《中共浦東新區(qū)黨代表大會(huì)代表接待日辦法（試行）》、《關(guān)于中共浦東新區(qū)代表大會(huì)代表述職工作的意見（試行）》、《浦東新區(qū)黨代表述職評(píng)議制度（試行）》、《關(guān)于推進(jìn)浦東新區(qū)黨內(nèi)民主建設(shè)若干意見（征求意見稿）》、《浦東新區(qū)關(guān)于開展市、區(qū)兩級(jí)黨代會(huì)代表、人大代表聯(lián)系社區(qū)工作的實(shí)施意見》等系列文件。通過黨代表述職制度等方面的大膽探索，大大提高了黨代表履職的能力和積極性，為黨代表更科學(xué)、更好地聯(lián)系群眾，反饋社情民意提供了堅(jiān)實(shí)的保障。

三是借鑒人大、政協(xié)經(jīng)驗(yàn)，大力推行“黨代表聯(lián)系社區(qū)”品牌活動(dòng)。一方面，通過黨代表接待日等活動(dòng)，了解基層社情民意。為更有效發(fā)揮黨代表聯(lián)系群眾的效用，浦東根據(jù)“條塊結(jié)合，以塊為主”的原則，集中考慮系統(tǒng)、行業(yè)和地域等因素，探索建立浦東新區(qū)黨代表活動(dòng)小組制度，將470余名區(qū)黨代表劃分在22個(gè)工作小組中，以團(tuán)組的形式發(fā)揮黨代表聯(lián)系群眾等職能。另一方面，積極實(shí)現(xiàn)黨代表聯(lián)系群眾工作與浦東既有工作的有效銜接。通過與“走千聽萬”、“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”等活動(dòng)的有機(jī)結(jié)合，大力開展組團(tuán)式服務(wù)活動(dòng)，定期組織黨代表集中走訪基層黨員、群眾，宣講有關(guān)政策，看望老干部、老黨員，傾聽群眾訴求。

四是以整合各條塊資源，努力打造黨代表聯(lián)系群眾履職平臺(tái)。一方面，以基層陽光驛站為陣地，大力加強(qiáng)黨代表工作室建設(shè)。堅(jiān)持黨代表工作室規(guī)范化運(yùn)行，不斷完善工作室功能，搭建黨代表與基層黨員群眾聯(lián)系的平臺(tái)。另一方面，加強(qiáng)黨代表網(wǎng)絡(luò)履職平臺(tái)，通過浦東黨建網(wǎng)“黨代表之窗”等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，組織黨代表就浦東經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、基層黨建等民生相關(guān)內(nèi)容建言獻(xiàn)策、交流經(jīng)驗(yàn)。在黨代表走訪群眾過程中，依托新區(qū)“走千聽萬”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，將收集到的群眾意見及時(shí)反饋給區(qū)委相關(guān)部門，強(qiáng)化事后長(zhǎng)期監(jiān)督，努力做到“事事有落實(shí)，件件有回應(yīng)”。

三、目前黨代表聯(lián)系群眾工作機(jī)制存在的不足與應(yīng)對(duì)之策

就黨代表聯(lián)系群眾工作機(jī)制而言，當(dāng)前尚存有以下問題亟待解決：

一是仍存在黨代表、人大代表、政協(xié)委員職能不分的趨向。雖然三者都有反映社情民意的職責(zé)，但各自的職責(zé)依據(jù)和重點(diǎn)均不一樣：黨代表的職責(zé)是由黨章規(guī)定的，主要是看黨的各項(xiàng)方針政策的貫徹落實(shí)情況，聽取黨員、群眾的意見，及時(shí)如實(shí)地向黨委匯報(bào)；人大代表的職責(zé)是由憲法法律規(guī)定的，主要是依法保護(hù)人民群眾的合法利益，為民當(dāng)家作主等；政協(xié)委員的職責(zé)是由政協(xié)章程規(guī)定的，主要是了解政策和法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況，收集社會(huì)各界人士的意見，通過提案的形式向決策機(jī)構(gòu)反映等。在具體實(shí)踐中，如何既整合三方資源開展聯(lián)合走訪接待活動(dòng)，又有效區(qū)分基層黨員群眾訴求、明晰“兩代表一委員”的權(quán)利界限，成為考察各級(jí)政府智慧的一大難題。

二是領(lǐng)導(dǎo)干部在黨代表中的占比率依然很高，黨代表產(chǎn)生方式有待進(jìn)一步優(yōu)化。黨代表是黨內(nèi)民主的直接參與者，具有利益表達(dá)的代表屬性，理應(yīng)充分兼顧黨內(nèi)不同層次的黨員，尤其是基層黨員群眾的利益不容忽視。黨代表中領(lǐng)導(dǎo)干部比例過高，不利于黨內(nèi)監(jiān)督和黨內(nèi)民主，也不利于基層困難黨員的利益訴求。由于當(dāng)前很多地方黨代表產(chǎn)生仍以組織提名為主，使得基層黨代表的權(quán)力授受關(guān)系沒有厘清，“對(duì)上負(fù)責(zé)”還是“為下代言”的迷思始終未解開，導(dǎo)致黨代表和真正的“民意領(lǐng)袖”尚有距離，黨代表和基層黨員群眾之間由于缺乏天然的魚水關(guān)系及維系感情的紐帶，或多或少處于“他者”的尷尬地位。

三是當(dāng)前活動(dòng)方式對(duì)體制外黨員、青年黨員吸引力不強(qiáng)。一方面，黨代表比例中體制外黨員、青年黨員比例過低。由于在黨代表產(chǎn)生中，組織提名多注重黨內(nèi)資歷、職務(wù)高低、工作年限等，在很大程度上限制了青年黨員的入圍。同時(shí)黨代表比例中，體制外黨員如兩新組織黨員占比過低，阻礙了體制外黨員訴求的通道。另一方面，當(dāng)前黨代表活動(dòng)強(qiáng)調(diào)走進(jìn)社區(qū)，卻忽略了社區(qū)內(nèi)廣大年輕人的訴求。無論是“坐診式”接待，還是依托居民區(qū)開展的其他形式黨代表活動(dòng)，都難以吸引年輕人的參與熱情。而對(duì)于青年人社交的廣泛網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，如人人網(wǎng)、微博等，黨代表工作滲透性不夠，甚至處于空白。

在此基礎(chǔ)上，黨代表聯(lián)系群眾工作應(yīng)當(dāng)在以下三方面進(jìn)一步加強(qiáng)工作。

第一，需要進(jìn)一步厘清黨代表與人大代表、政協(xié)委員之間的關(guān)系。一方面，根據(jù)各地實(shí)際情況，加強(qiáng)聯(lián)合陣地建設(shè)。一些地方原有的人大、政協(xié)聯(lián)系社區(qū)群眾工作尚處于薄弱階段，可以依托黨代表工作室，加強(qiáng)人大、政協(xié)的社區(qū)滲透功能；一些地方原有人大、政協(xié)聯(lián)系社區(qū)工作較為成熟，可以依托人大社區(qū)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)等建設(shè)黨代表工作室。聯(lián)合陣地的建設(shè)，有利于降低行政成本，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，將群眾訴求及時(shí)打包囊括。另一方面，需要在此基礎(chǔ)上對(duì)黨代表、人大、政協(xié)的功能進(jìn)行整合，將不同的訴求歸類到不同的渠道里面，避免造成重復(fù)工作。如何整合這些下情上達(dá)的通道，根據(jù)其不同權(quán)力屬性賦予不同的功能，是值得各地探索的問題。

第二，需要優(yōu)化黨代表比例，進(jìn)一步完善黨代表培訓(xùn)及考核機(jī)制。在基層進(jìn)一步推行黨代表公推直選的試點(diǎn)工作，確保黨代表與基層黨員群眾之間的天然感情紐帶及權(quán)力授受關(guān)系。推行組織提名、黨員聯(lián)名推薦、個(gè)人自薦等多種方式，確保黨代表來源的廣泛性。優(yōu)化黨代表比例，進(jìn)一步減少領(lǐng)導(dǎo)干部所占比重，并適度向基層黨務(wù)工作者、兩新組織黨員傾斜。加強(qiáng)黨代表的培訓(xùn)，完善對(duì)黨代表的考核機(jī)制，確保黨代表將踐行黨內(nèi)民主、密切聯(lián)系群眾作為兩項(xiàng)主要任務(wù)來抓。此外，有條件的地方可以探索黨代表候補(bǔ)制度，確保特殊情況下黨代表的及時(shí)遞補(bǔ)及連貫履職。

第三，需要進(jìn)一步加強(qiáng)黨代表聯(lián)系群眾平臺(tái)建設(shè)。一方面，依托既有黨代表工作室等平臺(tái)，進(jìn)一步開拓功能建設(shè)，將體制外黨員尤其是流動(dòng)黨員吸納進(jìn)來，開展真正有聚攏效應(yīng)的黨代表活動(dòng)，吸引青年黨員積極參與。或通過與工青婦等社會(huì)團(tuán)體或私企、外企等之間的聯(lián)建活動(dòng)，對(duì)于體制外黨員、青年黨員的訴求及時(shí)跟進(jìn)。另一方面，大力開拓靈活多樣的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，積極滲透進(jìn)入人人網(wǎng)、開心網(wǎng)、微博等青年人社交平臺(tái)，開拓陣地，擴(kuò)大影響，和青年人做朋友，多互動(dòng)交流，并整合各類網(wǎng)絡(luò)資源、社會(huì)資源，為青年人答疑解惑，解決具有共性的訴求，聚攏人心。

參考文獻(xiàn)：

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[3]劉劍華、范礦生.浦東新區(qū)新形勢(shì)下發(fā)揮黨代表作用的實(shí)踐與思考[R]，2012（8）.

責(zé)任編輯：姚 東