論改革開放以來黨內基層民主建設的基本經驗

毛維軍

[摘 要]黨內民主是黨的生命，黨內基層民主是黨內民主的基礎性工程，其重要性不言而喻。科學總結改革開放以來中國共產黨推進黨內基層民主建設的基本經驗，對于黨在新的歷史時期擴大黨內基層民主、增強黨內生活的原則性和透明度具有重要的參考價值和借鑒意義。

中國共產黨；黨內基層民主；基本經驗

[關鍵詞]

[中圖分類號] D262 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2013）09-0015-03

黨內民主是黨的生命。黨內基層民主是黨內民主的基礎性工程，是推進黨內民主建設的基礎和重要切入點，是實現黨員參與黨內事務、行使民主權利、直接參與黨內民主實踐的基本途徑。黨的十八大報告明確指出，要“擴大黨內基層民主……增強黨內生活原則性和透明度”。黨的十一屆三中全會以來，黨內基層民主建設理論實現重大突破，制度機制進一步健全，探索創新日益活躍，取得了一系列豐碩成果。總結這些成果和經驗，對于繼續擴大黨內基層民主、譜寫中國特色社會主義民主政治的華彩樂章具有重要的理論價值和實踐意義。

一、高舉建設之旗：堅持并鞏固黨的領導

堅持并鞏固黨的領導，是我們做好一切工作的根本政治前提。黨內基層民主建設，是我國社會主義民主政治發展與完善的重要環節之一，其價值取向要以是否有利于堅持并鞏固黨的領導為準則。黨內基層民主建設如若背離和否定了中國共產黨的領導，便會失去依托，也就會顯得毫無價值可言。前蘇聯共產黨之所以喪失執政地位，最直接的誘因就是其在黨內民主政治改革的價值取向上脫離了黨的領導的這一正確軌道。

前事不忘，后事之師。改革開放以來，我們黨在探索“什么是社會主義，怎樣建設社會主義”的道路上不斷前行，提出了四項基本原則是我們的立國之本，必須進一步堅持黨的領導。正是在這個政治大背景下，我國經濟社會各項事業都取得了長足進步。伴隨著經濟轉軌和社會轉型，社會生活方式、社會組織形式以及就業分配方式呈現多樣化特征，公民主體意識和民主權利意識也更加濃厚，這些都對社會主義民主政治建設提出了更高的要求，尤其是在基層表現尤為突出。但隨著基層治理逐步走向正規化和法治化，大部分基層黨組織的傳統組織管理方式顯得不合節拍，這使得基層黨組織的功能弱化，威信漸失。為了改變基層黨組織的被動應付狀態，發揮其橋梁紐帶作用，從上世紀90年代初期開始，我們黨不斷借鑒農村村民自治的經驗，首先在村級黨組織推行民主選舉的改革試驗，繼而進一步將其拓展到鄉鎮和街道社區基層黨組織。與此同時，還有條不紊地開展了縣鄉兩級黨的代表大會常任制改革試點工作。

從基層黨組織民主改革的小范圍試點到大范圍推行，我們黨在社會主義民主政治建設上取得了里程碑式的意義：一是增強了黨內生活的原則性和透明度，大大發揮了基層黨組織的主動性、積極性與創造力；二是增強了黨員的主體作用，保障了廣大普通黨員的民主權利，有力維護了黨組織的團結與統一；三是發揮了基層黨組織的戰斗堡壘、橋梁紐帶作用，密切了黨群、干群關系，黨的威信和黨的凝聚力、向心力不斷增強。誠然，縱觀我們黨基層民主的發展歷程，我們不難發現，發展黨內基層民主絕不等同于放任自流，而是在嚴守黨內民主的政治原則與黨內規章的前提下，不斷拓寬普通黨員民主參與的渠道。

二、筑牢建設之堤：保障黨員民主權利

問渠那得清如許，唯有源頭活水來。發展黨內民主的邏輯起點是保障并發揮黨員的民主政治權利。同理，黨內基層民主的擴大與發展，也必須實現好、維護好基層黨員的民主權利。唯有如此，才能充分調動廣大基層黨員的積極性，收到預期效果。否則，黨內基層民主就會成為無源之水、無本之木，喪失活力甚至生命力。

“文革”期間，廣大黨員民主權利不僅沒有得到切實保障，甚至遭到了踐踏，黨內民主蒙上了陰影。保障黨員的民主權利，首先要在指導思想上進行撥亂反正。黨的十二大明確將黨員的八大民主權利寫進《黨章》，并嚴正指出：“黨的任何一級組織直至中央都無權剝奪黨員的上述權利。”

當前，廣大基層黨員的民主權利還沒有充分的行使，保障的力度也不盡理想。如在基層組織的班子選擇上，特別是在候選人是否當選這個核心問題上，上級組織的意圖左右了預期；五年一次的基層黨代會，本是黨員行使民主權利最佳時機，但是很多黨代表被形象地稱為“四手代表”，即“報到時握握手、開會時拍拍手、表決時舉舉手、閉幕時揮揮手”[1]。令人憂慮的是，本該“民主”的權利卻被“集中”了，同時監督滯后，廣大普通黨員的民主權利不但沒有得到行使，反而還容易衍生黨內基層組織的決策失靈與集體腐敗。

為了突破這一藩籬，我們黨首先在村和社區一級實行了黨內的直接民主，在鄉鎮推行“兩推一選”，縣級開展“黨代會常任制”試點等。如四川新都模式，在鄉鎮一級也實行黨內選舉的直接民主，初具了高度民主的雛形。通過分析這些黨內基層民主的理論與實踐，我們發現不管是直接民主，還是間接民主，都要求尊重黨員的主體地位、保障黨員的民主權利。如果基層黨員的民主權利得到了充分保障，就意味著基層黨組織的黨內權力得到了有效制約，這就是我們所要看到的基層民主政治發展與完善的美好愿景。令人鼓舞的是四川省早在2004年已“有41387個村黨支部書記（占總數的74%）通過公推直選方式產生”[2]；2005年“公推直選鄉（鎮）黨委書記的試點工作擴大到全省18個市（州）和30個縣（市、區）”[3]；自2002年底以來，全省17個縣（市、區）進行了黨的代表大會常任制的試點工作。我們不得不捫心自問：如果不切實尊重黨員的主體地位、保障黨員的民主權利，黨內基層民主建設哪能開出美麗的花朵、收獲沉甸甸的果實？

三、緊扣建設之要：與人民民主的協調互動

建設高度發展的黨內民主、國家民主（即人民民主）和社會民主是建設社會主義民主政治的應有之義。建設和發展中國特色社會主義民主政治這一系統工程，必須做到三者之間協調發展，整體推進。改革開放以來我們黨基層民主建設的歷史已經啟示我們：黨內基層民主建設與發展歷程是一個與基層民主、人民民主互相適應、整體推進的過程，任何采取單兵突進式的方式開展民主建設，不僅不能取得預期效果，甚至可能會走向夭折。

基層民主和人民民主的發展為黨內基層民主的發展提供了條件和歷史機遇。首先，黨的十一屆三中全會以后，隨著農村和城市的基層社會民主發育逐步成熟，人民民主取得了長足進步，人們的民主意識得到了培育、民主參政的動機得到了滋養、民主技能得到了鍛煉，這必然引發普通黨員對黨內民主要求的“鯰魚效應”。其次，基層民主和人民民主的快速發展對黨內民主形成壓力。最典型的例子如基層人大代表和黨代表的選舉，雖然都是五年一屆，但是二者之間卻存在“作用鴻溝”，人大代表在五年內可以時刻發揮，但是黨代表作用的發揮僅限于五年一次的黨代會上。再次，基層民主和人民民主的發展為黨內基層民主建設提供了模本和范式。黨內基層民主與基層民主的發展路徑具有高度的一致性：兩者都源于農村基層的實踐創造，然后是試點推廣，最后拓展到城市。兩者在內容上也有高度的相似性：從發生學的角度來看，黨內基層民主中的“兩票制”完全來自于農村基層民主的具體做法；“黨代會常任制”的有益嘗試則是人民民主中的人民代表大會制度的科學參照。

黨內基層民主的發展對基層民主和人民民主建設具有示范引領作用。我們黨的基層組織在我國的基層政權和基層社會中具有不可比擬的組織優勢、思想優勢和政治優勢，如果黨內基層民主沒有得到發展，那么基層民主和人民民主的發展將會僵化和滯后。正是基于此，黨的十三大鄭重提出要以黨內民主來逐步推動人民民主，并將其作為發展社會主義民主政治的一條切實可行、易于見效的途徑。事實勝于雄辯。近年來，黨內基層民主建設的豐富實踐有效化解了基層民主和人民民主發展中的諸多問題，從整體上推動了我國民主政治建設的進程。如湖北推行的“咸安模式”就是成功典范，實現了在鄉鎮的“兩推一選”，繪就了黨內民主與基層民主、人民民主的協調互動、整體推進的美好畫卷。

四、重拾建設之寶：自下而上與試點推廣相結合

改革開放以來，我們黨在黨內基層民主建設方面取得了不俗的成績。我們黨把自下而上與試點推廣結合起來，不斷創新黨內基層民主建設的方式。自下而上的做法，就是指我們黨在推進黨內基層民主建設上，首先從最基層黨組織尋找突破口，成功實施后推向更高層級的黨組織。以“公推直選”為例，我們黨開始是在農村村一級黨支部實行直接選舉，然后逐漸向鄉鎮基層黨組織中推廣。即便是更高層次的“黨代會常任制”，也是首先在縣、鄉（鎮）兩級進行改革。黨內基層民主建設之所以采取自下而上的方式，一個重要原因在于基層黨組織的民主建設具有很多先天優勢。首先是基層黨組織黨員人數不多，但素質相對較高，黨內民主改革方便可行。其次是改革運行相對簡單，人財物的消耗不多，取得經驗相對容易，能為更高層次的黨內民主建設奠定基礎和提供參考。如若失敗，其影響面也不大，不會對黨和社會造成巨大震動，更不會形成從整體上否定黨內民主取向的尷尬局面。

與自下而上同步的是，我們黨還先行先試，從“政策試點”到“政策生成”，然后從點到面，大范圍推開。試點推廣是中國共產黨的一個偉大創舉，也是我們黨一以貫之的優良工作傳統。在黨內基層民主建設中開展試點，其實質上就是在小范圍內對基層黨內權力關系進行適當調整。在此過程中，檢驗實際運作的成效，與改革預期進行對比，總結經驗，認識不足，繼而形成總的對策，進行制度創新，為下一步黨內基層民主建設的全面鋪開夯實根基。“中共黨內民主試驗田”的四川為我們提供試點推廣的最佳藍本。村一級黨內民主建設開始于1997年在四川巴中市的試點，1998年全省總結村黨組織書記的直選經驗，然后大范圍推廣。1998年底至1999年2月，全省公推直選村支部書記3313人，占總數的60.2%，2004年提高到74%，2007年達到了86%以上。鄉鎮一級黨內民主建設開始于1998年9月的遂寧市蓮花鄉和東禪鄉個別試點公推公選鄉鎮黨委書記，年底公推公選模式繼續在其他市縣鄉鎮推廣試點范圍。民主程度更高的公推直選模式最早試點開始于1998年在青神縣南城鄉，2004年該模式試點范圍擴大到該省10個市州30個縣（市、區），2005年直選試點再次擴大到18個市州的79個鄉鎮。我們黨縣一級的黨內民主建設，如黨代會常任制，于1988年首次在12縣市試點，迄今已經走完了25年。

五、夯實建設之基：擴大群眾參與

黨章在其內容中明確規定：中國共產黨是無產階級的先鋒隊，同時也是中華民族和中國人民的先鋒隊。黨的性質決定了我黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。改革開放以來，我們黨在推進黨內基層民主建設的進程中，把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發點和落腳點。在“公推直選”、“兩推一選”中，黨外群眾有機會參與基層黨組織領導班子的選舉活動，他們的認可和支持對候選人來說舉足輕重。基層黨組織領導班子成員必須首先獲得黨外群眾的認可，才能入圍黨內推薦的候選人。有些即使獲得了黨內候選人資格，如果沒有通過黨外群眾的評議，正式候選人的資格也會被剝奪。也就是說，黨的基層干部只有通過了黨員和群眾的雙重“大考”，方能成功“過關”。

不斷增強黨內基層民主建設的包容性和開放性，不僅契合了基層社會治理的需求，同時也使黨內基層民主與人民民主在時間和空間上達到高度契合。雖然政黨與社會二者之間存在重大差異，但就基層社會而言，黨員不僅來自于群眾，更生活在群眾之中，我們不能把基層黨組織與基層社會組織人為割裂開來。因此，基層黨組織和社會組織推進民主建設，傾聽黨員和群眾的訴求、接受黨員和群眾的評議和監督則是一門必修課程。特別是近年來基層黨政領導基本上是“一肩挑”，帶來的結果必然是基層社會的權力會更加集中，這就要求提高民主的份量與監督的質量，否則就可能重蹈“家長制”和“一言堂”的覆轍。再者，由于基層社會的利益訴求相對比較瑣碎和具體，所以不論是黨員對黨內民主建設的要求，抑或是群眾對基層民主和人民民主建設的要求，同質性很高，都與他們在生產、生活中所面臨的熱點、難點、疑點問題息息相關。黨內基層民主的建設與改革如果脫離了廣泛的群眾參與，將會存在瑕疵，甚至是重大缺陷。我們黨在黨內基層民主建設的過程中，向廣大群眾敞開大門，不僅營造了黨內民主文明團結和諧的良好氛圍，而且使黨內基層民主的群眾基礎不斷擴大，提高了黨內基層民主建設的科學化水平，成為推進民主政治建設的一大中國特色。

參考文獻：

[1]平禾.雨城區：常任制試點的民主色彩[J].四川黨的建設（城市版），2008（4）.

[2]任中平.四川省黨內基層民主建設的實踐發展及其制度創新[J].社會科學研究，2007（1）.

[3]任中平.四川省基層民主建設制度創新的實踐與思考[J].社會主義研究，2007（4）.

本文系湖南省哲學社會科學基金項目《黨內民主建設的基本經驗研究》（12YBB259）的階段性研究成果。

作者系中共湖南省湘潭市委黨校馬列教研部副主任

責任編輯：姚 東