公共治理環(huán)境下高等教育政策主體責(zé)任界定

【內(nèi)容提要】 公共治理環(huán)境下高等教育政策主體拓展為決策主體、執(zhí)行主體、合作主體、評(píng)價(jià)主體、影子主體，其責(zé)任為適應(yīng)共同治理而相應(yīng)發(fā)生變化。高等教育政策主體履行責(zé)任的環(huán)境和條件包括完善公共治理環(huán)境、提升政策主體能力、強(qiáng)化政策主體責(zé)任追究。

【關(guān)鍵詞】 公共治理 高等教育 政策主體 責(zé)任界定

【中圖分類號(hào)】G640 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】2095-5103（2013）04-0011-03

高等教育政策是高等教育質(zhì)量的重要保障，明晰政策主體及其責(zé)任是提高高等教育政策的效率和質(zhì)量的前提。我國(guó)高等教育政策制定模型經(jīng)歷了從精英模型—漸進(jìn)模型—公共選擇模型的轉(zhuǎn)變，這是教育決策走向科學(xué)化和民主化的體現(xiàn)。 20世紀(jì)90年代后，公共管理出現(xiàn)了治理模式，高等教育政策主體面臨一個(gè)新的治理環(huán)境，高等教育政策主體范圍、責(zé)任以及履行責(zé)任的環(huán)境和條件都將發(fā)生相應(yīng)變化。

一、行政管理模式下的高等教育政策主體辨析

1. 從政策制定的角度來(lái)分析。高等教育政策主體不僅包括直接參與政策制定的政治權(quán)力主體即體制內(nèi)的政策主體，如政府、執(zhí)政黨及其領(lǐng)袖與官員等，而且還包括間接參與政策制定即以特定的方式影響政策制定的主體，如利益集團(tuán)、選民、在野黨、新聞媒體等，可以稱之為體制外的政策主體，或者分為決策主體、咨詢主體和參與主體。

2. 從政策制定、實(shí)施、評(píng)價(jià)全過(guò)程的角度來(lái)分析。一般認(rèn)為，高等教育政策主體包括政府主體、準(zhǔn)公共政策主體（非政府組織和非營(yíng)利組織）和社會(huì)公眾，或者認(rèn)為高等教育政策主體分為決策主體、執(zhí)行主體和評(píng)價(jià)主體三個(gè)組成部分。其中高等教育決策主體包括國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)、政黨、各級(jí)政府、具有影響的社會(huì)團(tuán)體（如作為專家和智囊的咨詢團(tuán)體等），執(zhí)行主體是指各級(jí)政府（含教育行政部門(mén)），評(píng)價(jià)主體指凡政策發(fā)揮法律或行政效力所作用和影響到的對(duì)象，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)、政黨、各級(jí)政府、社會(huì)團(tuán)體和群眾等。

二、公共治理模式下高等教育政策主體的拓展

治理理論主張引入工商企業(yè)的治理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)施政府分權(quán)、顧客導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)責(zé)任與績(jī)效。治理理論既重視發(fā)揮政府的功能，又重視社會(huì)組織群體相互合作、共同管理。在公共治理模式下，高等教育政策主體類型隨之得到拓展，形成決策主體、執(zhí)行主體、合作主體、評(píng)價(jià)主體、影子主體并行的狀態(tài)。

1. 決策主體指具有政策決策權(quán)力的政黨和政府。不管是在目前的管理模式和未來(lái)的治理環(huán)境下，我國(guó)都必須堅(jiān)持社會(huì)主義的性質(zhì)，著力于建設(shè)法治國(guó)家。高等教育政策須由法律授權(quán)的機(jī)構(gòu)，經(jīng)過(guò)法定環(huán)節(jié)來(lái)制定，從而獲得合法的效力。具體來(lái)講，高等教育政策的決策主體包括有權(quán)制定法律的全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)，可以制定高等教育行政法規(guī)的國(guó)務(wù)院，以及有權(quán)制定高等教育地方性法規(guī)的省級(jí)地方人民政府。

2. 執(zhí)行主體指實(shí)施高等教育政策的教育主管機(jī)關(guān)。在治理環(huán)境下，高等教育政策的制定和執(zhí)行是分設(shè)的，政策制定是政治的任務(wù)，而執(zhí)行是行政的任務(wù)，高等教育主管機(jī)關(guān)是政府的職能部門(mén)，不具有制定政策的權(quán)利。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)基本形成了中央和省級(jí)政府兩級(jí)管理、以省級(jí)政府管理為主的高等教育管理的新體制，作為高等教育政策的執(zhí)行主體，主要是貫徹落實(shí)中央政府和省級(jí)政府制定的高等教育政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具體來(lái)說(shuō)，就是國(guó)家教育部和省級(jí)教育廳或教育委員會(huì)。

3. 合作主體指對(duì)高等教育政策進(jìn)行咨詢、建議、評(píng)價(jià)，從事高等教育研究和服務(wù)的第三部門(mén)。在行政管理理論下，高等教育政策主體結(jié)構(gòu)呈金字塔式的層級(jí)制。高等教育是一種專門(mén)化的教育，教育服務(wù)的專業(yè)特性、控制方式匹配性和服務(wù)目標(biāo)三個(gè)方面決定了科層制不適應(yīng)教育發(fā)展的需要，公共治理提出的多元的、自組織的、合作的和去意識(shí)形態(tài)式的模式，則是適合高等教育政策主體關(guān)系的模式。高等教育政策制定與實(shí)施不僅僅是政府的公務(wù)，而且也是非政府組織的事務(wù)，如高等教育學(xué)會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)、教育中介等，都是政府制定和實(shí)施高等教育政策的合作者。

4. 評(píng)價(jià)主體指高等學(xué)校的教師和學(xué)生。在行政治理模式下，高等教育評(píng)價(jià)主體包括國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)、政黨、各級(jí)政府、社會(huì)團(tuán)體和群眾，這種認(rèn)識(shí)過(guò)于寬泛。國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)、政黨、各級(jí)政府對(duì)政策的評(píng)價(jià)是自評(píng)價(jià)，其評(píng)價(jià)的客觀性受到評(píng)價(jià)主體性的限制。而社會(huì)團(tuán)體和群眾缺乏政策實(shí)施過(guò)程的感受，一般是對(duì)政策后果的評(píng)價(jià)。客觀評(píng)價(jià)主要是高等教育政策直接作用的客體對(duì)政策主體的評(píng)價(jià)，因?yàn)樗械母叩冉逃咦罱K的受體都是高等學(xué)校的教師和學(xué)生，只有他們才對(duì)高等教育政策效果具有最切實(shí)的感受和最權(quán)威的評(píng)價(jià)權(quán)利。

5. 影子主體指高等教育政策主要的利益相關(guān)者，包括用人單位、學(xué)生家長(zhǎng)，以及公共輿論。公共治理環(huán)境下，顧客導(dǎo)向的邏輯起點(diǎn)是市場(chǎng)原則，高等教育面對(duì)的市場(chǎng)一是資源市場(chǎng)即學(xué)生家長(zhǎng)，二是消費(fèi)市場(chǎng)即用人單位。影子主體沒(méi)有固定的群落和嚴(yán)格的邊界，往往根據(jù)對(duì)政策事件的關(guān)注點(diǎn)不同而匯聚成不同的意見(jiàn)群體，隨著政策問(wèn)題的消失群體隨之消失。

三、高等教育政策主體責(zé)任厘清

按照公共治理的理念，拓展后的高等教育政策主體的責(zé)任具有新的內(nèi)容。

1. 決策主體的責(zé)任。在治理環(huán)境下，政黨與政府不是“劃槳人”，而是“掌舵人”，應(yīng)剝離其具體管理高等學(xué)校的功能，承擔(dān)制定指導(dǎo)高等教育發(fā)展的宏觀政策的功能。作為決策主體，高等教育決策權(quán)力與決策責(zé)任相一致，決策責(zé)任總體上可以分為政治責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。從政治責(zé)任看，高等教育政策決策主體要根據(jù)高等教育發(fā)展的需要，及時(shí)提出立法提案或政策動(dòng)議，適時(shí)啟動(dòng)決策程序，保證高等教育政策符合時(shí)代需要。從法律責(zé)任看，決策要合法。而且，高等教育決策權(quán)利的運(yùn)行必須服務(wù)于公共利益，否則不具有權(quán)利的合法性。而道德責(zé)任則要求決策體現(xiàn)公正公平和以人為本的價(jià)值取向。

2. 執(zhí)行主體的責(zé)任。政策執(zhí)行主體的責(zé)任就是為了實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，通過(guò)各種措施和手段作用于公共政策對(duì)象，使公共政策內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。在我國(guó)，各級(jí)教育主管部門(mén)充當(dāng)了政府管理高等學(xué)校的代理人，成為高等學(xué)校實(shí)際的當(dāng)家人。如大學(xué)校長(zhǎng)、黨委書(shū)記和其他校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)等都是由教育主管部門(mén)任免，專業(yè)設(shè)置等須由教育主管部門(mén)審批等等。

在公共治理環(huán)境下，作為政府職能部門(mén)的教育主管部門(mén)，應(yīng)回歸其職能部門(mén)的服務(wù)屬性，承擔(dān)政策執(zhí)行的功能，其責(zé)任主要是貫徹落實(shí)黨和政府所制定的高等教育法規(guī)和政策，指導(dǎo)和監(jiān)督高等學(xué)校依法自主辦學(xué)，保證高等學(xué)校正確的辦學(xué)方向和公益性。不直接參與學(xué)校的教學(xué)科研管理等具體事務(wù)，如校長(zhǎng)的遴選、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、教學(xué)評(píng)獎(jiǎng)、教學(xué)評(píng)估等都應(yīng)由學(xué)校自主決定。履行執(zhí)行功能的模式不是采用行政手段、行政命令，應(yīng)防止執(zhí)行政策過(guò)程中的機(jī)械式、附加式、替代式、選擇式、敷衍式、野蠻式的執(zhí)行模式，而應(yīng)在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，把辦學(xué)主導(dǎo)權(quán)交給學(xué)校，充分調(diào)動(dòng)高等學(xué)校自我治理的積極性。

3. 合作主體的責(zé)任。在公共治理環(huán)境下，作為高等教育政策合作主體的非政府組織，其責(zé)任主要體現(xiàn)為積極參與合作，包括總結(jié)高等教育規(guī)律和研究發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)高等教育政策進(jìn)行咨詢、評(píng)價(jià)、提出建議和批判，并自覺(jué)維護(hù)合作的自主性、秩序性。自主性主要表現(xiàn)為在參與高等教育政策制定和執(zhí)行監(jiān)督過(guò)程中，高等教育研究學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、中介等組織堅(jiān)持思維的獨(dú)立性、行為的公正性、評(píng)價(jià)的客觀性，既不依附于政府部門(mén)，也不依附于私人部門(mén)，即使在接受捐贈(zèng)時(shí)也不放棄獨(dú)立，而是根據(jù)組織的立場(chǎng)和判斷來(lái)選擇與政府合作的政策項(xiàng)目和合作的程度。秩序、道德、正義、自由是高等教育政策合作主體應(yīng)堅(jiān)守的原則，若缺失這些原則，合作主體組織會(huì)因脫離實(shí)際而逐漸邊緣化，并失去合作主體存在的價(jià)值。

4. 評(píng)價(jià)主體的責(zé)任。教育政策評(píng)價(jià)一般可以分為預(yù)評(píng)價(jià)、執(zhí)行評(píng)價(jià)、效果評(píng)價(jià)等。預(yù)評(píng)價(jià)的目的是預(yù)測(cè)政策執(zhí)行可能出現(xiàn)的情況和可能取得的結(jié)果，一般由專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)＜壹春献髦黧w承擔(dān)。R·A·Snyder總結(jié)了政策執(zhí)行評(píng)價(jià)所涉及的行為①督導(dǎo)并記錄政策執(zhí)行評(píng)價(jià)過(guò)程中依序所發(fā)生的事件，所采取的行動(dòng)，所投入的資源；②根據(jù)政策預(yù)見(jiàn)設(shè)定的規(guī)范和要求，收集實(shí)際運(yùn)作的情報(bào)信息；③發(fā)現(xiàn)或預(yù)測(cè)政策設(shè)計(jì)或執(zhí)行中的缺陷和問(wèn)題提出補(bǔ)充和完善的建議；④將政策如何運(yùn)作的信息反饋給執(zhí)行人員作為采取相應(yīng)措施或調(diào)適運(yùn)行機(jī)制的依據(jù)。可見(jiàn)，高等教育政策評(píng)價(jià)主體責(zé)任主要是評(píng)估現(xiàn)行高等教育政策執(zhí)行過(guò)程，發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)或執(zhí)行中的缺陷和問(wèn)題并提出補(bǔ)充和完善的建議。

5. 影子主體的責(zé)任。學(xué)生家長(zhǎng)、用人單位、社會(huì)輿論不直接受教育政策調(diào)控，對(duì)政策也沒(méi)有直接的影響，但卻是高等教育政策效力的承受者。如教育收費(fèi)政策的實(shí)際承受者是家長(zhǎng)。所以，影子主體并不能置身于高等教育政策事外，要承擔(dān)起收集、反映政策問(wèn)題與需求，提出政策效果客觀評(píng)價(jià)與建議的責(zé)任。

由于影子主體往往是分散的個(gè)體，對(duì)政策的感受與意見(jiàn)源自不同的視角，其聲音難以形成合聲而影響政策進(jìn)程，現(xiàn)代媒體應(yīng)承擔(dān)起匯集與提煉并忠實(shí)傳輸這些聲音的責(zé)任，通過(guò)公共價(jià)值來(lái)引導(dǎo)社會(huì)輿論，形成政策壓力，促進(jìn)政策的合理化。

四、高等教育政策主體履行責(zé)任的環(huán)境

1. 改善公共治理環(huán)境。政策環(huán)境是影響政策過(guò)程的各種因素綜合作用下形成的系統(tǒng)。政策最大的環(huán)境是政治環(huán)境，目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)要加快政府改革與政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型、公共性的政府，改善公共治理環(huán)境。縮小政府的規(guī)模，限制政府權(quán)力，增強(qiáng)政府高等教育政策服務(wù)能力。政府對(duì)高等教育的管理應(yīng)該是宏觀管理，而不應(yīng)該是具體的管理，要改變政府目前依然對(duì)高等學(xué)校招生計(jì)劃、專業(yè)設(shè)置等許多事項(xiàng)實(shí)行審批制的做法，對(duì)高等學(xué)校重大辦學(xué)事項(xiàng)實(shí)行備案制，扭轉(zhuǎn)高等學(xué)校的運(yùn)行和發(fā)展直接受制于政府的弊端。應(yīng)鼓勵(lì)高等教育政策各種主體特別是合作主體、評(píng)價(jià)主體和影子主體在制度和法律的框架內(nèi)充分發(fā)揮自己的作用，重視和鼓勵(lì)各種社會(huì)力量參與高等教育治理。

2. 提升政策主體能力。在公共治理模式下，社會(huì)變遷的加快，高等教育需求與利益多元化日趨明顯，各種政策主體都要提升自身素質(zhì)，從而更好地引導(dǎo)公眾的觀念和行為。高等教育政策主體要具有調(diào)控各種利益關(guān)系的能力、公平分配社會(huì)資源的能力。這種能力通常受到教育政策主體價(jià)值體系的制約。公共治理模式下，高等教育政策主體構(gòu)成的多元化使得高等教育政策價(jià)值也呈現(xiàn)出多元化特征，但任何領(lǐng)域內(nèi)的政策都必須與該領(lǐng)域的發(fā)展方向相一致，都必須體現(xiàn)該領(lǐng)域所要追求的最終目標(biāo)，高等教育政策主體要尊重高等教育發(fā)展規(guī)律，充分滿足不同社會(huì)階層對(duì)高等教育的需求，充分保障不同形式的高等教育公平。

3. 強(qiáng)化政策主體責(zé)任追究。高等教育政策主體承擔(dān)不同的責(zé)任，也就享有相應(yīng)的權(quán)利。在公共治理環(huán)境下，政策的制定者和執(zhí)行者是有“私利”的“經(jīng)濟(jì)人”，存在自利傾向，使得政策制定的目的趨于功利化。特別容易出現(xiàn)引人注目的政策主體現(xiàn)象，即利用手中的法規(guī)制定權(quán)，以法律的威力為一個(gè)人“開(kāi)道”。所以，公共治理環(huán)境下，要強(qiáng)化高等教育政策主體責(zé)任追究，對(duì)于不能有效履行責(zé)任或違法履行責(zé)任的主體，應(yīng)加大責(zé)任追究的力度。

對(duì)集體決策方式而言，由集體共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，決策群體都應(yīng)為高等教育政策的決策負(fù)責(zé)，但應(yīng)明確有決策權(quán)的高等教育政策責(zé)任主體的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列，根據(jù)序列確定責(zé)任的大小。而個(gè)人決策方式所造成的決策責(zé)任則應(yīng)由決策者個(gè)人負(fù)責(zé)。對(duì)利用權(quán)利在政策決策或執(zhí)行中為特定階層或利益集團(tuán)謀取利益的政策主體和實(shí)施違反法律法規(guī)的行為的政策主體，要追究其法律甚至刑事責(zé)任。對(duì)重大政策事項(xiàng)實(shí)行終生追究制。避免行政管理者自身權(quán)力越大責(zé)任越難追究的弊端，把行政責(zé)任追究也納入行政法規(guī)調(diào)整的范圍。

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責(zé)任編輯：趙春燕