明確權力歸屬是高校建立現代大學制度的關鍵

【內容提要】 明確權力歸屬，既是高校內部管理體制改革的切入點，也是建立現代大學制度的關鍵。在高校的權力格局中，黨委確保正確的辦學方向，保障以校長為代表的行政權力的實施；行政權力主要交給學校，保障學院與其責任義務相匹配的權力；學術權力回歸學者，保障學者在其學科領域內的地位和權力；民主權力賦予“高校公民”，保障教職工的參與管理權和監督權。

【關鍵詞】 行政權力 學術權力 民主權力 現代大學制度

【中圖分類號】G640 【文獻標識碼】A 【文章編號】2095-5103（2013）04-0008-03

明確高校內部管理的權力歸屬，是高校改革內部管理體制為切入點，綜合改革的前提，也是建立現代大學制度的關鍵所在。《國家中長期教育發展與改革規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）指出：“完善中國特色現代大學制度。公辦高等學校要堅持和完善黨委領導下的校長負責制。健全議事規則與決策程序，依法落實黨委、校長職權。充分發揮學術委員會在學科建設、學術評價、學術發展中的重要作用。探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用。加強教職工代表大會、學生代表大會建設，發揮群眾團體的作用。”《綱要》談到了存在于高校的幾種權力：黨委的權力、以校長為代表的行政權力、以教授為代表的學術權力和以教職工、學生以及群眾團體為代表的民主權力，并為各種權力的歸屬提供了指導性的意見。因此，對上述幾種權力進行詳細分析，更加明確其歸屬，對于推進高校內部管理體制改革進而建立現代大學制度具有重要意義。

一、黨委確保正確的辦學方向，保障以校長為代表的行政權力的實施

黨委領導下的校長負責制是經過實踐檢驗的、符合中國國情的一種大學內部管理體制。黨委領導既是一種集體領導，也是一種民主領導。從權力的法理性來看，黨委作為執政黨在高校的代表，其權力由執政黨和政府賦予，在某種意義上代表了國家的意志。因此，對高校而言，黨委的權力主要體現為一種政治權力，包括國家和政府對高校辦學的一種宏觀指導，并以此保障以校長為代表的行政權力依法施行。一方面，高校黨委作為一種政黨組織在高校的延伸，確保高校正確的辦學方向，保障高校按照國家的意志辦學、滿足國家的需要是十分必要的。另一方面，高校在本質上作為一種學術組織，其內部的管理和運行有著自身的邏輯。學術組織是按照以知識的專門化為基礎的學術的邏輯來運行和發展的，學術組織的特殊性在于，即使組織的合法性由法律賦予，其內在的理由仍然植根于知識材料及學術發展的邏輯。以政黨、政府為基本要素的政治邏輯并不適合學術組織，政府和國家當前的、短期的需要也并不總是與大學的發展路向吻合。對此，德國教育家洪堡曾有過很精辟的見解。洪堡認為，“國家決不應指望大學同政府的眼前利益直接聯系起來；卻應相信大學若能完成它們的真正使命，則不僅能為政府眼前的任務服務而已，還會使大學在學術上不斷地提高，從而不斷地開創更廣闊的事業基地，并且使人力物力得以發揮更大的功用，其成效是遠非政府近前布置所能意料的。”從這個角度看，黨委在高校的權力，是一種消極權力。消極權力并不是指黨委在高校的作用是消極的，而是類似于經濟學領域里市場經濟國家的政府充當的“守夜人”角色。這一點主要體現在黨委保證高校正確的辦學方向上。高校的組織工作、宣傳工作和學生思想政治工作等都可以視作黨委保證高校正確辦學方向的日常工作。但是，就黨委保障以校長的權力為代表的行政權力而言，黨委的權力則是一種積極權力。一方面，校長一般是高校黨委常委，在黨委集體領導、民主管理中發揮著重要作用；另一方面，校長作為高校法人代表的校長，對外代表高校，對內依法執行黨委的集體決策，管理學校的行政事務。黨委及其延伸到院系和職能部門一級的總支、支部等要保障以校長為代表的各級行政權力的實施。黨的組織積極支持高校的行政工作，正確理解高校作為學術組織的內在邏輯，與以校長權力為代表的行政權力形成合力，才能共同服務于學術的繁榮和發展。

二、行政權力主要交給學校，保障學院與其責任義務相匹配的權力

行政權力的一個重要方面，是行政力量對學校人、財、物等資源的配置權。高校的發展，離不開人力、物力和財力的持續投入，高校對資源的高度依賴決定了在資源相對稀缺的情況下，由學校一級統籌資源配置的合理性。與之相對應的是，賦予學院一級較大的資源配置權存在難以克服的弊端。如邁克爾·夏托克所說，由學院來分配資源的一個最突出的問題是“一旦院級掌握了資源分配權，他們會比大學中心部門更有可能做出狹隘的決策，而不去考慮更廣闊的策略層面以及外部環境。”這里所說的大學中心部門相當于中國高校的校級層面的決策部門，由學校一級統籌資源的分配，在決策視野的廣闊性和充分考慮外部環境（主要是指大學和其外部利益相關者之間的互動環境）方面具有相對優勢。另外，一旦院長或主管領導得到決策權，他們必然會缺少校長的名望及策略權威，還要擔當一定的危險，即被同事懷疑在進行手段精明的交易，以及有過度偏袒大學中心、個別同事和教師的內部意見。”這種“危險”可能導致如伯頓·克拉克所說的院系一級的學術權威對學科信念的整合無法平衡學科文化之間的分裂，從而最終導致學院一級的學術亂象。因此，學科文化的分裂促進了院系一級組織形式的發達，而伴隨院校文化的分裂，更高一級的協調形式成為必要。”這里所說的“更高一級的協調形式”即是學校層面對學術資源和其他資源的統籌管理。

需要指出的是，主要由學校一級統籌資源的配置，并不是完全不留給學院一級權力的空間。相反，要賦予學院一級與其責任和義務相匹配的資源配置權。在這種權力配置格局下，學院一級的負責人具有雙重身份：他既是其所在學術結構內教師們的學術同僚、研究者和院系成員，同時也是院系與大學中心決策層的聯絡人和溝通者。因此，作為學院一級權力的代表，院長既要有效地保障教師的利益，同時也要與學校層面達成良好的互動關系。學校一級則通過衡量學院需要負擔的責任和義務，通過向院系層級分權并用有效的激勵手段來促使學院達到其學術目標。于是，“大學中心管理層的任務”就變成“激勵院長的作為而不是直接激勵教師。”由此，既可以防止學校一級由于對院系具體情況的不夠了解而導致行政權力的不合理使用，又可以發揮院長雙重身份的作用通過激勵院長來激發院系活力。

三、學術權力回歸學者，保障學者在其學科領域內的地位和權力

學術權力相對于行政權力來說具有兩個特性：內在性和間接性。這決定了學術權力本然地應該是為學者所具有。就內在性而言，某一學科領域的知識經過充分發展后，學科發展的邏輯和知識的累積制度自然會賦予學者相應的權力。正如伯恩斯坦指出，一個學科的分類和框架的制定從本質上反映了權力關系。權力原則與社會控制原則通過學科制度實現，當一門學科分類清晰、框架明確而且擁有一個功能強大的累積制度時，該學科領域的學者就被賦予了權力。就間接性而言，學術權力主要是通過“權威”的形式以間接的方式對其權力作用對象施加影響的。按照已有研究，學術權力可以分為“學術自身的權力”和“為了學術的權力”，前者相對于后者具有邏輯優先性，并由此得出學術組織是“底層主導”結構的結論。“學術自身的權力”主要表現為學術權威，“為了學術的權力”則表現為為發展學術而必須爭取的對人、財、物等資源的支配權，由于前者相對于后者具有邏輯優先性，基層學術組織中的行政權力很大程度上是學術權力的衍生物，行政權力成為其下位概念。事實上，在高校的院系層級，學術權威對院系一級的日常行政工作的確具有較大的影響力，甚至主導著院系一級的行政權力。相對于“組織”和“權力”對學術組織的解構性，建立在知識信念基礎上的“權威”才具有更根本的生命力，這決定著學術權力的現實內涵和意義。學術權力的間接性還表現在它對學生的影響上，作為基層學術組織的院系里的學術權威通過其影響力來獲取對學生的相關權力，這些影響包括學者對知識的選擇、課程的安排、學業的評價、學生的考核等等。能夠產生此影響力，“不僅僅是因為其教學的嚴格性與職業性，還因為院系為學生提供了知識氛圍和社會氛圍。”

學術權力回歸學者，讓學者在其學科領域內自由地探索學問、傳授知識、傳承文化，促進學術的繁榮和發展，能逐步樹立和鞏固學者在基層學術組織中學術權威的地位。這種地位的樹立和鞏固反過來又能進一步促進學者更加忠于自己的學科和所在的學校，以及促進在其領域內更加深入的探究。

四、民主權力賦予“高校公民”，保障教職工的參與管理權和監督權

保障教職工的民主管理和民主監督權力需要相應的制度安排，高校教職工代表大會制度是建立高校民主管理和民主監督機制的基本形式和重要手段。教職工代表大會制度既有較好的實踐基礎，又有一定的法律依據。教職工代表大會制度在我國實行了近30年，有較好的實踐基礎。從法律依據來看，《中華人民共和國教育法》第三十條規定：“學校及其他教育機構應當按照國家有關規定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監督”。1985年頒布的《高等學校教職工代表大會暫行條例》則對高校教職工代表大會的具體制度做出了更加詳細的規定，而2011年11月9日第34次部長辦公會議審議通過了新的《學校教職工代表大會規定》，對各級各類學校教職工代表大會制度進行了進一步完善，將成為高校教職工代表大會制度實施的主要依據。

教職工代表大會的使命就是參與學校的民主管理，同時監督與制衡高校管理者的權力，使議事過程和決策結果更趨合理化。但是從現實看，教職工代表大會并沒有完全發揮民主參與管理并影響決策的作用。決策權集中于權力塔尖的管理者，制衡與監督機制欠缺，教職工代表大會的角色更多地只是分擔決策風險的工具性價值以及使高校決策合法化的象征意義。其對高校決策進行審議的形式過程大于實質內容，這一過程的意義主要在于表達教職工對于高校管理權力的認同與接受，并賦予決策結果以合法性基礎。即便決策出現爭議甚至不良的現實后果，管理者也不需對“民主審議”通過的決策完全負責。因此，正是由于教職工代表大會缺乏權力制衡和民主參與的實質功用而僅具形式意義，教職工參與民主管理的動力不足，特別是基層教職工認為參與民主管理只是走過場而已。教職工代表大會制度起到的監督與制衡作用甚微，也很少影響決策，最終導致教職工代表大會制度的使命落空，作用不能得到完全發揮。

為了更好地發揮高校教職工代表大會的作用，保障教職工的民主管理和民主監督權力，需要從三個方面對其加以改進。一是在開展以教職工代表大會制度為指導的民主實踐。如果“高校公民”即高校的教職工不參與高校的治理，他們也將會逐漸喪失參與民主管理和民主監督的動力和能力。二是輔以與教職工代表大會制度相匹配的程序設計。從教職工代表大會的代表產生來看，教職工的選舉必須要有相應的程序設計。教職工代表必須從基礎學術組織、行政單位、直屬和附屬單位直接選舉產生，保證教職工代表來自于學校各個層面，具有廣泛的代表性。從教職工代表大會議題的提出和決議的做出來看，教職工代表大會的議事程序必須規范和正當，貫徹多數原則。三是提供切實發揮教職工代表大會作用的組織保障。高校教職工代表大會制度需要系統的組織制度和組織機構。高校教職工代表大會制度在校一級建立校級教職工代表大會的同時，還必須延伸到院系一級，推行二級教職工代表大會制度，形成教職工代表大會制度的橫向和縱向的組織體系。建立教職工代表大會的常設工作機構，保證教職工代表大會不僅在會議期間能夠開展民主管理和民主監督工作，還能在教職工代表大會閉會期間開展日常性工作，督促教職工代表大會上做出的各項決議得到切實有效的落實。

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責任編輯：趙春燕