頂層設(shè)計觀的時代價值和實踐意義

【內(nèi)容提要】 進一步深化改革，踐行改革，可謂是促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展又好又快、加速建成小康社會、幸福社會、美麗中國的一項重要措施。胡錦濤同志在黨的十八大報告中進一步強調(diào)提出要繼續(xù)“解放思想、改革開放、凝聚力量、攻堅克難”。深化改革是一項重要的復雜的社會系統(tǒng)工程。當前我國改革已經(jīng)進入新的階段，一方面，要求我們提高對改革整體理念的自覺認知。另一方面，我們要積極探討達成改革頂層設(shè)計的共識。在改革和發(fā)展理念上，新一輪的改革需要“自上而下”和“自下而上”兩股力量形成合力，以更加有效地推進。

【關(guān)鍵詞】 改革發(fā)展 頂層設(shè)計 系統(tǒng)性

【作者簡介】 董立人，河南省委黨校公共管理部副主任、博士。

【中圖分類號】 G620 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2013）01-0036-03

一、黨和國家領(lǐng)導人創(chuàng)新提出并善用“頂層設(shè)計”觀念

馬克思主義認為，理論來源于實踐，指導實踐；實踐檢驗理論，提升理論。優(yōu)秀理論的命運取決于創(chuàng)立者、傳播者、實踐者、接受者的“現(xiàn)實現(xiàn)狀”與時代的需要。理論的接收者、實踐者，是決定一種理論的生命力的基本要素。不斷堅持執(zhí)政理念創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、發(fā)展創(chuàng)新、自覺創(chuàng)新一向是我黨優(yōu)良傳統(tǒng)和工作作風。自黨的十六大以來，以胡錦濤為總書記的領(lǐng)導集體繼承和發(fā)展了我黨的一系列創(chuàng)新優(yōu)良傳統(tǒng)，其中把系統(tǒng)科學及其相關(guān)領(lǐng)域術(shù)語——“頂層設(shè)計”的思維方式創(chuàng)新地用于持續(xù)深化改革及中國特色社會主義宏偉事業(yè)進程中。“頂層設(shè)計”這個詞的提出具有很強創(chuàng)新意義和現(xiàn)實針對性，成為我們黨和國家當前重要文獻中出現(xiàn)頻率越來越高的詞語。頂層設(shè)計觀，正是“理論指導實踐”，“實踐反過來提升理論”在我黨執(zhí)政理念和執(zhí)政行為中鮮活的運用。頂層設(shè)計這種思維模式是自十六大以來黨的執(zhí)政理念和理論創(chuàng)新的一個極其重要的內(nèi)容，更是科學發(fā)展觀的一個重要方面。在中國特色社會主義宏偉事業(yè)進程中，踐行頂層設(shè)計觀是我們各項事業(yè)成功的重要保障。

早在2006年9月26日，胡錦濤同志在會見全軍裝備工作會議代表時，就提出“要切實搞好裝備發(fā)展的科學籌劃和頂層設(shè)計，”努力推動我軍裝備建設(shè)又快又好地向前發(fā)展。2010年10月18日，黨的第十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中強調(diào)指出：要“更加重視改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”，明確改革優(yōu)先順序和重點任務(wù)。在2010年12月10—12日的中央經(jīng)濟工作會議上，胡錦濤同志在講話中又強調(diào)指出：“要加強改革頂層設(shè)計”，“在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破”，“必須以更大決心和勇氣全面推進各領(lǐng)域改革。”

2011年4月24日，胡錦濤同志在《在慶祝清華大學建校100周年大會上的講話》中也強調(diào)了教育要有頂層設(shè)計理念。他指出：“要注重更新教育觀念，把促進人的全面發(fā)展和適應(yīng)社會需要作為衡量人才培養(yǎng)水平的根本標準，樹立多樣化人才觀念和人人成才觀念，樹立終身學習和系統(tǒng)培養(yǎng)觀念”。在這篇講話里，胡錦濤同志雖然沒有用“頂層設(shè)計”這個詞語，但是是從頂層設(shè)計的高度提出，“要造就信念執(zhí)著、品德優(yōu)良、知識豐富、本領(lǐng)過硬的高素質(zhì)人才。”

2012年5月28日，中共中央政治局就堅持走中國特色新型工業(yè)化道路和推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整進行第三十三次集體學習。胡錦濤同志在主持學習時強調(diào)指出：要“加強戰(zhàn)略謀劃和頂層設(shè)計”，著力提高我國工業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益，努力從工業(yè)大國向工業(yè)強國轉(zhuǎn)變。我國“十二五”規(guī)劃綱要中也強調(diào)指出：“要以更大決心和勇氣全面推進各領(lǐng)域改革，更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”，進一步“明確改革優(yōu)先順序和重點任務(wù)，積極穩(wěn)妥推進政治體制改革”。

溫家寶總理在2011年的《政府工作報告》中強調(diào)指出：“我們要全面深化改革開放。更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃。”2012年1月31日，國務(wù)院總理溫家寶在主持召開國務(wù)院第六次全體會議時強調(diào)指出：要“永不停頓地推進各領(lǐng)域改革，加強頂層設(shè)計”。

2011年4月29日，李克強同志在主持召開“十二五”國家重點專項規(guī)劃編制工作座談會的講話中強調(diào)指出：“注重頂層設(shè)計，創(chuàng)新體制機制”，并強調(diào)“努力在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破”。2011年6月23日，李克強同志在醫(yī)改專家咨詢委員會全體會議上強調(diào)指出：“加強頂層設(shè)計，使醫(yī)改各項政策措施更加科學有效。”2011年11月10日，李克強同志在國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)研時強調(diào)指出：要“全面推進各領(lǐng)域改革。既注重頂層設(shè)計，又尊重群眾首創(chuàng)精神，推動改革開放和轉(zhuǎn)型”。

“頂層設(shè)計”一詞在黨和國家領(lǐng)導人的多次重要場合的講話中以及黨和國家重要文獻中頻繁出現(xiàn)，這足以說明這個概念的重要性，“頂層設(shè)計”作為一個被賦予特殊含義的術(shù)語，是具有很強創(chuàng)新意義和現(xiàn)實指導意義的觀念。

二、深刻理解頂層設(shè)計的深刻涵義

“頂層設(shè)計”這一概念源自系統(tǒng)工程學，英文是“top- level design”。頂層設(shè)計原本指運用系統(tǒng)論的方法，從系統(tǒng)全局和高端出發(fā)，對工程的各個層次、要素進行總體構(gòu)想和戰(zhàn)略設(shè)計。后來，人們把這一理念引入社會科學領(lǐng)域，意在強調(diào)規(guī)劃設(shè)計要突出整體戰(zhàn)略和理性思維。直言之，頂層設(shè)計是一項工程“整體理念”的具體化。就是做事業(yè)要從最高層開始，站在一個戰(zhàn)略制高點，弄清楚要實現(xiàn)的目標后，一層一層去設(shè)計好。從一定意義上說，改革也是一項復雜的系統(tǒng)工程。當代社會，我們看待任何事物都要有系統(tǒng)的觀點，社會領(lǐng)域也是這樣，尤其改革更是一個系統(tǒng)工程，因此將這個自然科學的理念移植到社會科學領(lǐng)域是完全說得通的，是一個很好的借鑒。這其實是一個決策的問題。黨中央提出重視改革的頂層設(shè)計，就是要求以戰(zhàn)略思維和全局視野，對改革進行統(tǒng)籌考慮，明確改革的整體思路、重點任務(wù)、關(guān)鍵領(lǐng)域和先后順序等，從而全面系統(tǒng)、積極穩(wěn)妥地推進改革。

當前，中國社會對改革有一種新的期待與呼喚：“改革需要頂層設(shè)計”。這是對改革認識與實踐的更加深化。“頂層設(shè)計”是決策學領(lǐng)域的東西，黨中央提出這個問題，其意義在于更強調(diào)了在科學發(fā)展時代要進行科學決策。“頂層設(shè)計”是科學決策的表現(xiàn)形態(tài)之一。黨中央強調(diào)要更加重視改革的頂層設(shè)計，有著深刻的現(xiàn)實背景：第一，要全面建成小康社會、完善社會主義市場經(jīng)濟體制，實現(xiàn)現(xiàn)代化，各方面的改革任務(wù)還很重，我們必須明確改革的時間表和優(yōu)先順序，使改革有序推進；第二，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式需要推進政治、經(jīng)濟、文化、社會等各領(lǐng)域的改革，必須整體配套、協(xié)調(diào)推進，制定總體規(guī)劃，對改革的目標、方式和步驟進行頂層設(shè)計；第三，隨著中國經(jīng)濟在全球地位的提高，我國國內(nèi)改革也成為影響全球經(jīng)濟治理的重要因素，需要立足全球政治經(jīng)濟格局的新變化，統(tǒng)籌考慮國際國內(nèi)的各種條件和因素。因此，“頂層設(shè)計”要求的提出，也是貫徹落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是改革進入攻堅階段的必然要求。

三、頂層設(shè)計觀的時代價值和實踐意義

我國是一個人口大國，現(xiàn)在也可以說是一個經(jīng)濟大國，但并不是一個經(jīng)濟強國。中國正處于現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展時期，“頂層設(shè)計”意味著政府要為未來中國經(jīng)濟的這艘巨輪當好“舵手”，當好“總設(shè)計師”。“頂層設(shè)計”不同于改革開放初期的自下而上的“摸著石頭過河”，而是自上而下的“系統(tǒng)謀劃”。改革的艱巨性、復雜性，客觀現(xiàn)實要求我們必須在新的高度上謀劃改革的方略，強化頂層設(shè)計，實現(xiàn)改革從量變到質(zhì)變的飛躍。黨中央強調(diào)“更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”，要求在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得改革的突破性進展，也正是出于對改革特征的新判斷，其目的也在于實現(xiàn)改革的新發(fā)展。

“頂層設(shè)計”對指導我國經(jīng)濟社會發(fā)展與改革意義重大。改革開放30多年來，中國經(jīng)濟總量占世界經(jīng)濟的份額已從1978年的1.8%提高到2009年的8.5%—8.6%左右。2010年超過日本，成為全球第二大經(jīng)濟體。隨著經(jīng)濟規(guī)模越來越大，影響中國經(jīng)濟發(fā)展的因素也越來越復雜，積累的深層次矛盾問題越來越多，如何避免“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，從源頭上化解積弊，在重點領(lǐng)域取得突破，必須要有“頂層設(shè)計”。 毫無疑問，改革頂層設(shè)計的提出，反映了我國執(zhí)政高層對當下社會深層矛盾的憂慮，對社會發(fā)展責任的擔當。從系統(tǒng)論的角度說，任何范疇都有自己的層級結(jié)構(gòu)，自然也就會有自己的“頂層設(shè)計”。但是中央此次所提出的改革頂層設(shè)計有它的特定含義，而不是一般意義上的概念借用。在黨中央關(guān)于制定我國第十二個五年計劃的建議中，以及在2011年、2012年“兩會” 的《政府工作報告》和近兩年的經(jīng)濟工作會議精神中，關(guān)于這個概念的基本一致表述是：“必須以更大決心和勇氣全面推進各領(lǐng)域改革。要加強改革頂層設(shè)計，在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破。”“要全面深化改革開放。更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，大力推進經(jīng)濟體制改革，積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革，加快推進文化體制、社會體制改革，不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制，擴大社會主義民主，完善社會主義法制，使上層建筑更加適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展變化，為科學發(fā)展提供有力保障。”深化改革的“頂層設(shè)計”主要是進一步完善上層建筑，保障科學發(fā)展，促進科學發(fā)展的實踐。進一步謀劃改革全局，調(diào)整改革戰(zhàn)略，提高改革整體發(fā)展的倍增效果。進一步抓住改革關(guān)鍵，推動改革突破，提升改革的成果。

2012年11月8日，胡錦濤同志在黨的十八大政治報告中提出：“堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗。”就是對我們舉什么旗幟、堅持什么理論、走什么道路和奮斗目標的宏偉頂層設(shè)計。我們必須毫不動搖以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持和發(fā)展中國特色社會主義。我們必須毫不動搖走黨和人民在長期實踐中開辟出來的正確道路，不為任何風險所懼、不為任何干擾所惑。解放思想始終是推動黨和人民事業(yè)發(fā)展的強大思想武器，改革開放始終是推動黨和人民事業(yè)發(fā)展的強大動力。我們必須毫不動搖推進改革開放，永不僵化、永不停滯，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，調(diào)動一切可以調(diào)動的積極因素，信心百倍戰(zhàn)勝前進道路上的一切困難和風險。目前，在中國社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，黨和國家領(lǐng)導人反復強調(diào)“改革頂層設(shè)計”，其中的重要意蘊就是強調(diào)“改革要有價值高度”，要形成明確的戰(zhàn)略目標和根本的動力機制，只有這樣，我們在改革實踐中才能堅持社會主義方向，實現(xiàn)社會主義的核心價值觀體系，形成有中國特色的社會主義“發(fā)展道路”。

2012年11月17日，習近平總書記在十八屆中共中央政治局第一次集體學習時的講話中強調(diào)指出：“我們要牢牢抓好黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，始終代表中國先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求，堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，在經(jīng)濟不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)推進政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)以及其他各方面建設(shè)。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展不斷深入，生態(tài)文明建設(shè)地位和作用日益凸顯。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，使生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位更加明確，有利于把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。這是我們黨對社會主義建設(shè)規(guī)律在實踐和認識上不斷深化的重要成果”。“我們要按照這個總布局，促進現(xiàn)代化建設(shè)各方面相協(xié)調(diào)，促進生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)相協(xié)調(diào)。”這個總體布局就是一個很好的頂層設(shè)計。

頂層設(shè)計是政治設(shè)計。在中國特色社會主義的宏偉事業(yè)中，經(jīng)濟建設(shè)、政治發(fā)展、文化繁榮、社會和諧、生態(tài)保護、黨的建設(shè)等等，諸多方面需要理性、需要統(tǒng)籌、需要科學、需要文化自覺、需要全局觀，進行“頂層設(shè)計”，這也是當今中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的必要性和必然性所決定的。

四、中國特色社會主義事業(yè)既需要頂層設(shè)計又需要科學化具體化

頂層設(shè)計是一種觀念上的思維方式，是統(tǒng)籌考慮項目各層次和各要素，追根溯源，統(tǒng)攬全局，在最高層次上尋求問題的解決之道。頂層設(shè)計是有現(xiàn)實針對性的，是一個系統(tǒng)內(nèi)部之間各要素具體化。我們重視頂層設(shè)計，不只是“頂層”需要考慮的事。改革需要每個人貢獻自己的力量，去設(shè)計，去推動，去監(jiān)督。民主社會中，每個人都有責任去當改革方案的設(shè)計師。“頂層設(shè)計”需要每個人的智慧。但改革需要自上而下改起，具體地說就是“改革要從領(lǐng)導干部改起”。用領(lǐng)導方式轉(zhuǎn)變加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的動力，全面推動偉大深刻的社會變革的動力。如果能把中國特色社會主義宏偉事業(yè)的“頂層設(shè)計”，真正內(nèi)化為全民族每一個體都從內(nèi)心滋生的動力，這才是無窮無盡的動力。我們在強調(diào)“頂層設(shè)計”時，又要重視具體的、科學的詳細步驟，應(yīng)該務(wù)實地、具體地、有操作性地分析，而不能空談泛談。頂層設(shè)計，需要用這樣務(wù)實的思維將其具體化，否則，再好制度設(shè)計也只會是一句空話。

責任編輯：周振國