養老服務需求多元化視角下的社會組織建設

朱冬梅

(濟南社會科學院 社會問題研究所，山東 濟南 250102)

隨著社會經濟結構和家庭結構的變遷，養老服務功能逐漸由家庭轉向社會，這是一場包含了養老保障體系建設、社會服務體系建構、社區功能強化等一系列問題的深層次社會形態的變革。在變革過程中，建立完善的養老服務體系，不僅要關注社會外在條件，更要關注養老需求，從需求的視角探討和構建養老服務體系。

由于社會不斷進步和人口老齡化步伐的加快，我國對養老服務的需求不僅在數量上激增，而且在內容上也日益復雜化、多樣化，單方面依靠家庭、政府或市場都難以滿足老年人口對養老服務的需求。在此背景下，社會組織以其公益性、非營利性以及能夠提供涉及領域更加廣泛的公共服務產品的突出優勢，在養老服務領域越來越顯示出不可替代的地位和作用，從而也對我國社會組織建設與發展提出迫切要求。

一、當前養老服務的多元化需求

老年人受自身經濟狀況、身體健康狀況、婚姻狀況、受教育程度，以及子女狀況、居住環境等各方面情況的影響，對養老服務的需求存在多元化特征。

(一)服務內容需求的多元化

老年人服務內容需求總體上包括生活照料服務、醫療保健服務、文體娛樂服務、精神慰藉服務、教育培訓服務和再就業服務。從服務供給的角度來看，要讓老人能滿足以上六大類需求，還必須要考慮到老人受年齡段、性別、學歷水平、經濟狀況、子女情況等變量的影響，對以上六類服務需求的程度會有一定差別。而隨著經濟社會發展，每一類別中的具體內容也都在發生變化，主要表現在服務項目逐漸增多、服務內容逐漸細化。以醫療保健服務為例，過去只強調解決老人“看病難、看病貴”問題，而目前延伸到要為老人提供方便快捷的就醫條件和健康保健服務，并需要細化為陪送看病、代辦取藥、掛號、巡診、康復鍛煉等。生活照料服務從單一的打掃衛生逐漸拓展為洗衣、做飯、送餐、洗澡、電話接訪、陪老人聊天等。另外隨著家庭結構的變化和老年人文化素養的提高，精神層面的文化娛樂、健康保健成為老年人服務需求的重要內容。

(二)服務層次需求的多元化

服務層次需求的多元化主要受經濟狀況的影響。老人及子女經濟狀況的差異，決定了老人在衣食住行、醫療等方面費用支出水平存在較大的差別，從而造成老人服務層次需求呈現多元化特征。以機構養老為例，目前我國大部分養老機構僅能提供一般水平的養老服務，而不能滿足多層次需要。筆者在2008年的一次“濟南市城鄉老年人生活狀況抽樣調查”中，曾經與部分老人訪談，發現許多經濟收入少、生活困難的農村老人迫切希望能住進養老院，享受機構養老，而由于達不到“五保供養”的條件或拿不出足夠的養老費只好望而興嘆。而與此相反，在城市中有不少經濟實力雄厚的老人，則苦于找不到環境良好、設施齊備和在飲食、醫療等日常服務水平上檔次較高的養老機構。

(三)服務形式需求的多元化

在我國傳統社會，老人養老形式是家庭養老。新中國成立以后，除了家庭養老形式以外，增加了政府面對特殊困難老人而提供的機構養老，以及農村的集體經濟補充養老。而新時期，養老形式更是向多元化方向發展。按居住場所來分，有居家養老、機構養老，還有二者相結合的日托式養老；按提供服務的程度和內容來分，有全護理式、康復式和完全自助式的養老。養老形式的多樣化，為養老服務提出多樣化需求。

(四)當前我國養老服務供給壓力分析

當前我國養老服務供給壓力主要體現在人口老齡化速度加快，現有的養老服務資源不能滿足老人多元化需求。按照國際慣例，65歲及以上人口占總人數比例達到7%，就進入老齡化社會。從各省份“六普”數據中我們看到，在65歲及以上人數占比一項中，達到10%的省份有6個，比2000年第五次全國人口普查時增加了5個。越過7%“紅線”的省份已經達到了26個，比10年前過“紅線”的省份多了13個。據專家預測，到2050年我國老年人口將達到4.5億人，約占總人口的1/3，其發展速度十分驚人。[注]新華報業網，http://news.xhby.net/system/2011/08/21/011504375_01.shtml.人口老齡化速度加快，必然帶來老年人對養老服務的需求越來越大，據全國調查數據顯示，我國約有3250萬老年人需要不同形式的長期護理。其中5%的老年人有入住養老機構的愿望，且將逐步增加。[注]易網新聞，http://news.163.com/07/1219/16/403B5N0U000120GU.html.越是在經濟發達地區，社會養老服務需求越高。但是目前專為老年人提供服務的設施嚴重不足，服務的項目和內容不全，服務人員的素質參差不齊，顯然不能滿足老人日益多元化的養老服務需求。而從傳統的養老模式——家庭養老來看，我國計劃生育至今已30多年，全國1億多獨生子女，如果這些人都成婚，全國至少有5千萬個“四二一”型的家庭產生，隨著時間推移“四二一”家庭還將逐漸增多。家庭結構的變化，一方面為每個家庭養老帶來巨大壓力，另一方面使傳統的家庭養老功能逐漸弱化。

以濟南市為例，第六次全國人口普查數據顯示，濟南市65歲以上老年人達到62.35萬人，占全部常住人口的9.15%，同2000年第五次全國人口普查相比，比重上升了1.16個百分點。面對龐大的老年人口數量，目前，濟南市與全國各地情況基本相同，政府僅能夠為特殊困難老人提供一定的服務支持，大部分老人的服務需求仍然是靠子女或營利性服務機構解決。《濟南市人民政府辦公廳關于加快發展養老服務業的意見》(濟政辦發〔2008〕44號)中對享受政府補貼的居家養老服務對象進行明確的范圍界定。條件是：年滿70周歲，享受低保待遇的“三無”孤老；年滿70周歲，省(市)級以上勞模、重點優撫對象且子女無力承擔贍養義務的老年人；年滿70周歲，月收入低于上年度最低工資標準的獨居或僅與殘疾子女生活的老年人；年滿60周歲，日常生活需要介助(半護理)或介護(全護理)的困難“二無”(無子女、無勞動能力)老年人；年滿70周歲，日常生活需要介助或介護的獨生子女家庭的困難老年人；家庭有特殊困難的，經縣(市)區級民政部門委托的評估機構認可，可適當放寬條件。對于符合上述條件的老年人，該《意見》規定，每月由政府購買20個小時的送時服務。據了解，每月20個小時服務，只能緩解養老壓力，還不能解決特殊困難老人的服務需求問題，更不能滿足老人多元化養老服務需求。

二、社會組織在養老服務中的作用及實踐

(一)社會組織特征及在提供公共服務中的優勢

社會組織是依法建立的、相對獨立于國家政府系統和執政黨系統，以社會成員的自愿參與、自我組織、自主管理為基礎，以社會公益活動或者互益活動為主旨的非營利性的一類組織。由于各國在文化傳統和語言習慣方面存在著不同，社會組織在不同的國家和地區有多種不同的稱謂。如非政府組織、非營利組織、公民社會、第三部門或獨立部門、志愿者組織，慈善組織、免稅組織等等，而在我國長期以來一直習慣稱為“民間組織”。2006年中共中央十六屆六中全會作出的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中首次提出“健全社會組織，增強服務社會功能”。從此，我國正式用“社會組織”代替“民間組織”。我國社會組織分為三類，即社會團體、基金會和民辦非企業單位。其中社會團體是由公民或企事業單位自愿組成、按章程開展活動的社會組織，包括行業性社團、學術性社團、專業性社團和聯合性社團。基金會是利用捐贈財產從事公益事業的社會組織，包括公募基金會和非公募基金會。民辦非企業單位是由企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的、從事社會服務活動的社會組織，分為教育、衛生、科技、文化、勞動、民政、體育、中介服務和法律服務等十大類。

社會組織以其獨特的非營利性、公益性、互益性和志愿性特征，在現代社會治理中發揮著重要作用。首先，社會組織具有非營利性。社會組織不以盈利為目的，組織內部不能進行剩余分配；其次，社會組織具有公益性。公益性指組織活動目標是為實現扶貧、養老、環保等純粹的公共利益；第三，社會組織具有互益性。學會、研究會、行業協會等社團組織，是特定的群體為了實現互惠、互助、互益目的而組織起來的，體現出明確的互益性特征；第四，社會組織具有志愿性。志愿性體現了組織成員強烈的使命感，是人們實現自我追求的內在性動機，是一種無私奉獻的精神。社會組織在國內外提供公共服務的實踐中，已經表現出其獨特的優勢，體現在以下幾方面：第一，社會組織的彈性組織形態、靈活的應變能力和強烈的使命感，使其在提供公共物品時更加低成本、高效率，彌補了營利機構和政府機構的不足；第二，由于社會組織的群眾參與機制，使其運作完全在社會的直接監督下，因而增加了資源運用的透明度和合理性，提高了社會公平度；第三，社會組織強烈的志愿性特征不僅可以讓受惠者得到益處，而且在日常實踐中潛移默化地影響了行動者和周圍的人，從而培養了全社會的互助協作精神。

(二)社會組織在滿足多元化養老服務中的作用

改革開放以來，我國各類社會組織進入前所未有的快速發展期，在社會治理以及服務領域發揮了越來越重要的作用。社會組織在滿足多元化養老服務需求中的作用主要體現在三個方面：

一是滿足老人對服務形式、服務層次多元化需求。社會組織的彈性組織形態和靈活的應變能力，能夠針對養老服務的需求，在組織形式、服務方式上做出快速調整。例如，可以接受政府委托，通過政府購買養老服務的形式，參與機構養老服務和居家養老服務。即由政府機構提供經費，社會組織就政府所委托和要求的服務項目或服務對象提供相應的服務。目前我國不少大中城市實行的居家養老服務多采用這種模式。接受委托的優勢在于，社會組織可以配合經費的多寡及時調整服務方案；可以用較快的速度及時回應新的需要；可以提前預估成本的多寡，避免大量資金的投入；可以降低政府用人的成本等。另外，接受委托具有一定的競爭性，通過競爭，提高服務的效率和質量。我國北京、南京、上海等大城市已經率先嘗試通過政府購買服務，滿足多層次養老服務需求。即通過根據老人年齡、健康狀況制定多層次購買服務標準，或對情況不同的老人給予不同數額的補貼等方式為老人提供不同層次需求的服務。

二是滿足老人服務內容多元化的需求。社會組織以其參與領域廣泛的獨特優勢，為老年人提供內容豐富的養老服務。以民辦非企業單位為例，其涉及領域包括教育、衛生、科技、文化、勞動、民政、體育、中介服務和法律服務等十大類，能夠滿足老人精神、文化、醫療、健康、法律多多方面需要。另外，社會組織中的志愿性組織、基金會等通過志愿性服務滿足更豐富多樣的養老服務需求。志愿性服務組織，可以有效整合各種社會資源，有利于降低成本，改進和彌補政府公共服務上的人力與財力上的不足。目前，志愿服務以其突出的社會效益受到越來越多的國家和政府的高度重視，成為補充政府公共服務不足的有效形式。

三是實現自助服務。自助服務是指社會組織內部成員之間通過互幫互助，達到自我服務的目的。自助式服務的社會組織，特別有益于一些特殊群體，如殘疾人、需要特殊照料的老人等，通過組織內部成員相互間的自我幫助或相互扶助，達到互幫互扶的服務目的，以此可以使特定的群體獲得特定的服務。另外，通過自助服務的形式不僅加強了組織內部老人們之間的溝通與交流和互相幫助，還豐富了老人的精神文化生活內容。以濟南市為例，在全市各級老齡組織積極倡導推動下，許多老年人組織起來，形成“泉映晚霞”老年志愿服務組織體系，積極參與或組織老年公益事業，經常自發組織各類文體活動，豐富老年人文化生活，實現了老有所為、老有所樂。

三、社會組織在養老服務中面臨的困境及對策建議

(一)社會組織在養老服務中面臨的困境

1.在對社會組織的管理中存在問題。目前對社會組織管理使用的法規，不僅有國務院和民政部頒行的規定，而且還有各部委、各級地方政府的“細則”，導致眾多社會組織被過度管制；同時因為缺乏針對行業協會、專業團體、學術團體以及日益盛行的網絡團體等社會組織分門別類的具體管理法規，又導致很多社會組織實質上處于“三不管”境地。上述現象造成對社會組織的“管理過度”和“管理真空”并存。

2.多數社會組織面臨資金不足的困境。資金不足是制約社會組織發展的最大瓶頸，限制和影響了社會組織的健康發展。社會組織的經費來源一般有三種：一是政府撥款，二是慈善收入，三是提供服務的收入。目前，大多數養老服務型社會組織身處財政窘境，捉襟見肘，缺乏多元的資金來源渠道。從政府購買服務來看，由于政府向社會組織購買服務的社會化機制不健全，造成服務轉化為賴以生存的經費的途徑還不暢通。而更多的情況是，大多數社會組織自身能力較為弱小，在提供服務、獲得收費收益的能力上普遍不足，難以在市場競爭中贏得一席之地。另外，現在我國慈善捐贈風氣尚不濃厚，還未能形成長效機制，社會捐贈收入相對有限。

3.社會組織自身制度不健全、管理不規范。有的社會組織規章制度不完善，管理不規范，影響了社會組織自身能力建設，影響了提高內部效率和降低運行成本，制約了社會組織的健康發展，同時也影響了社會組織外部形象和公信力。

4.社會組織人力資源管理與開發不足也嚴重制約了社會組織發展。特別是涉及到養老服務的社會組織，需要有高度責任心和有相應的專業知識和專業技能的人才，而目前在養老服務隊伍中無論是管理人員還是工作人員都不能滿足需要。

(二)加強社會組織建設的對策與建議

1.政府加大政策扶持力度

一方面是資金政策扶持。為老服務事業是改善民生的重要內容之一，在今后的資金投入上，應當將補貼扶持民間為老服務的經費支出與社會福利支出一并納入各級政府財政預算之中，并建立與財政撥款機制相配套的評估機制，以保障撥款、用款的合理性、公平性。另一方面是非資金性的政策扶持，包括對養老服務民間非營利組織的公用事業收費優惠政策、稅收減免待遇、場所及設施無償或低價提供、從業人員無償技能培訓政策等等。

2.管理納入法制化、規范化軌道

應當研究和建立一套規范化管理機制，完善針對非營利性民間組織監督與管理的地方性法規，包括：加強政府登記管理機關的執法、監督和投訴受理職能；建立行業評估、行業自律、媒體監督、捐贈人和公眾監督等完善的管理體系。

3.促進社會組織自身建設與發展

誠信力是社會組織的生命力，因為社會組織發展的動力來源于人與人之間的互愛、互惠、互助，如果不講誠信或誠信力不足，使人與人之間的互相關愛受挫，這個組織將不會生存下去。促進社會組織的誠信力建設，首先要規范內部治理結構，包括有健全的規章制度、資格認證制度和等級評定制度；其次要財務收支完全透明化，要按規定編制財務報告，定期接受財務審計，定期公開財務狀況和審計結果等，接受群眾監督。第三，高度重視養老服務職業培訓工作，制定相關政策和標準，并給予一定的經費支持，促進社會組織提高職工隊伍的整體水平，實現全員持證上崗，使養老服務機構能夠為老年人提供更多、更優質的服務。