論中國勞動力人口對外輸出問題

胡偉略

(中國社會科學院 人口與勞動經濟研究所，北京 100732)

跨越國家間的人口流動是國際移民和國際經濟的重要內容。其中勞動力人口的對外輸出既是國民經濟發展政策的重要方面，也是人口學與勞動經濟學關注的重要問題。過去，我們說勞務市場中的勞務輸出，其實就是勞動力市場中的勞動力人口輸出。本文擬以我國近年來勞動力人口對外輸出的基本數據為依據，就我國近年來勞動力人口的對外輸出問題，做一初步研究。

一、中國近年來勞動力人口對外輸出現狀分析

改革開放以來，我國勞動力人口的對外輸出或對外勞務合作取得了長足的發展。尤其是近年來，勞動力人口的對外輸出異常迅速，但在快速發展中，也存在著不少問題。我國近年來勞動力人口的對外輸出，呈現如下特征：

1.我國勞動力人口對外輸出總體不斷發展，但是規模較小。近十年來，我國勞動力人口的對外輸出情況，詳見表1。

由表1可見，從2001至2010年，由國家專業公司和地方公司派出的對外承包工程人數共計190.16萬人；對外勞務合作人數446.07萬人。總計對外輸出勞動力人口達636.23萬人，但年平均輸出勞動力人口只有63.6萬多人。對于我國這樣的人口規模龐大、勞動力人口眾多的發展中國家來說，勞動力對外輸出的規模和數量實在是太小了。

2.我國對外輸出勞動力的地區很不平衡。我國幅員遼闊，各地區間經濟與社會發展的水平呈現出不平衡的典型特征。這種不平衡性同樣體現在對外勞動力人口的輸出中。從2007年到2010年四年間，我國不同地區的勞動力的對外輸出的不平衡情況，詳見表2。

由表2可見，由于多種原因，我國勞動力對外輸出的地區很不平衡。從具體情況來看，在境外從事承包工程人數最多的是華東的上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西和山東7省市，東北的遼寧、吉林和黑龍江3省和華北的北京、天津、河北、山西和內蒙古5省市區；而從事勞務合作的人數最多的是華東7省市、東北3省和華中南的河南、湖北、湖南、廣東和廣西5省。

表1 近10年來中國勞動力人口對外輸出情況

資料來源：《中國貿易外經統計年鑒-2011》，統計出版社2011年版，表8-2、表8-3整理。

表2 近年來中國各地區勞動力人口對外輸出情況

資料來源：《中國貿易外經統計年鑒-2011》，統計出版社2011年版，表8-14、表8-15整理。

3.對外輸出的勞動力人口文化素質不高。隨著當今國際勞動力市場競爭的加劇和產業結構的逐步升級，對勞動力文化素質的要求越來越高。但目前，我國勞動力對外輸出人員的總體文化素質還不高，與國際勞動力市場的要求還有較大差距。具體表現在外語能力差，勞務人員技能單一，綜合素質低，勞動力人員技術構成層次低，結構不合理等方面。

4.我國對外輸出勞動力人口的健康與疾病問題值得重視。隨著國際貿易和國際勞務合作的飛速發展，人口國際間的流動漸趨頻繁，使得我國的出入境勞動力人員成為感染各種傳染病的高危人群。從目前情況來看，我國對外輸出的勞動力作為特殊的勞動人口，正逐漸成為性病、艾滋病感染的高風險人群，還有結核病等的傳染病。現在，移民人群、耐藥性、HIV感染正成為21世紀全球結核病控制面臨的三大健康難題。[注]宋文虎、肖成志、宋禮章主編：《結核病學進展》，北京科學技術出版社1996年版，第91-101頁。正因為如此，我們應當關心那些對外流動和遷移人口的健康和疾病問題。

二、中國勞動力人口對外輸出有關法律、管理和制度問題

從關于輸出勞動力人口的法律法規和對輸出勞動力人口的管理兩個層面來看，有些學者認為，我國的勞動力人口對外輸出尚存在如下問題：

1.勞動力人口對外輸出法律制度不完善。目前，針對勞動力人口對外輸出問題我國并沒有專門的法律、法規加以規范，相關的部門規章和各地文件數量少、規格低、不統一、操作性不強。主要的法規和條例有：2004年我國勞動和社會保障部辦公廳印發了《關于加強跨省勞務輸出工作有關問題的通知》，1992年3月勞動和社會保障部發布了《關于做好勞務輸出、境外就業勞動管理工作的通知》，1990年3月原外經貿部制定、實施了《關于我國對外承包工程和勞務合作的管理規定》等。由于無統一立法，勞動者和勞務輸出機構之間的權利、義務往往規定的不明確，主管部門管理和調整對外勞動力合作關系的法律依據不足，對外勞務糾紛無法援引明確的法律依據，只能根據合同法基本原則進行判斷。由此產生了眾多的糾紛，影響了勞動力人口對外輸出行業的健康發展。[注]張楠楠：《對外勞務輸出存在的問題及法律對策研究》，http://www.ccsfxh.org.cn/fxh/html/fxh/fxyj/2011/06/14/1308053544044.html.

2.勞動力對外輸出人員權益保護的法律意識不強。從目前我國勞動力人口輸出人員的文化結構來看，勞動力輸出人員大多是文化水平不高的農民、下崗職工，文化程度多為初中或高中。他們掌握或依靠的信息渠道窄，辨別真偽能力差，自我保護意識弱，容易受不良中介影響，對勞務輸出的政策、法律法規不甚了解，對輸入國相關法律制度更是一無所知。同時，有的外國雇主在合同期限內破產、倒閉或轉產，從而無法實現合同目標，由此引發一系列的糾紛，由于勞務人員不懂得該國該地語言以及不了解該國或該地區的相關法律法規，因此，當輸出的勞務人員的合法權利受侵害后，不知道如何向當地執法部門投訴或向中國駐外使館求助，最終導致利益和合法的權利受損。

3.對外勞動力合作合同的內容不規范。跨越國境的勞動力輸出業務涉及到勞務輸出公司、勞務輸出國中介公司、勞務人員、勞務輸入國的雇主、勞務輸入國的中介公司等多方當事人。由于各國對勞務輸出或輸入的管制政策不同，一項國際勞動力輸出業務往往需要簽訂多份國際、國內合同才能順利完成。境外雇主的目的是為了充分利用外國廉價的勞動力，獲取更大的利潤。我國勞動力出境求職是為了取得比國內高得多的勞務報酬。境內外的勞務中介公司的目的同樣是為了賺取利潤，當四者的利益協調不當時，就容易引起爭議。另外，就勞務合同本身而言，對外勞務輸出合作合同往往過于原則，特別是涉及勞務人員切身利益的條款比較粗糙，缺乏準確性和可操作性，導致在實踐中，往往產生歧義和理解不一致，致使由此產生的糾紛產生難以解決。

4.勞動力對外輸出管理體制不健全。從傳統勞動力人口輸出國的發展歷史來看，勞動力對外輸出管理體制是逐步建立、完善和發展的。我國在關于勞動力對外輸出的管理上，主要是依靠行政手段和部門規章來調節。從管理層級上看，對外勞動力輸出實行多級管理制，但并沒有專門的管理機構。商務部、外交部、公安部等各管一段，條塊分割，管理缺位和越位現象同時存在。這就導致勞動力對外輸出的秩序混亂和效率低下。一個勞動力對外輸出項目從申請到立項、政審、護照、集合、出發、到達和開工等所需辦理的手續非常繁多，往往需要幾個月甚至更長的時間，才能把勞務人員送往國外工作地點。這不僅貽誤了商機，還拉高了勞動力輸出的成本，降低了勞動力輸出的國際競爭力。[注]張楠楠：《對外勞務輸出存在的問題及法律對策研究》，http://www.ccsfxh.org.cn/fxh/html/fxh/fxyj/2011/06/14/1308053544044.html.

當然，勞動力對外輸出的后續事項的管理制度就更加缺乏，如配偶探親、定居以及國籍等，都需要有制度加以規定。

三、勞動力人口對外輸出的經濟與社會意義

勞動力人口的對外輸出有著廣泛的經濟價值和社會意義。從人口經濟學和勞動經濟學的視角來看，具體體現在如下幾個方面：

1.勞動力人口的對外輸出，有利于促進眾多勞動力人口就業。我國是世界上最大的人口大國，勞動力資源非常豐富，就業壓力較大。在國內就業形勢持續嚴峻的情況下，通過勞動力對外輸出，向國外(境外)轉移勞動力實現就業，無疑是解決富余勞動力出路的重要途徑之一。從供需關系上來看，因有過剩的勞動力資源，即使較多的輸出勞動力，一般也不會對國內經濟產生不利影響，反而會提高勞動生產率，貢獻更多的經濟價值。

2.勞動力人口的對外輸出，有利于增加勞動者及其家庭的收入。國際勞務人員的工資報酬往往高于國內水平，有的甚至是國內的幾倍、十幾倍，從而可以明顯提高勞動者的收入水平和改善勞動者的生活質量。“一人在外，全家小康”己成為勞動力對外輸出利益的真實寫照。據2004年有關資料顯示，移民勞工通過正常渠道向原籍國的匯款達1500億美元，相當于發達國家當年向發展中國家提供的官方發展援助資金總額的3倍。[注]錢波：《論國際移民與經濟發展》，《中南財經政法大學學報》2006年第3期。通過非正常渠道向原籍國提供的匯款約為3000億美元。據有關研究顯示，一個發展中國家對外輸出移民的數量每增長10%，貧困人口可減少2%。[注]譚忠真：《制約我國勞務輸出的障礙及對策》，http://www.macrochina.com.cn/xsfx/xspd/20071023089098.shtml.因此，許多國家都采取各種辦法鼓勵勞動力人口對外輸出。

3.勞動力人口的對外輸出，能夠增進國際間的經濟交流。勞動力的對外輸出，可增進國際勞動力市場的交流，增進經濟增長有利因素的發展，增進世界其他國家對中國的了解。一般說來，勞動力對外輸出不僅是經濟的交流，還包括文化、教育、科技、藝術等多方面的交流。

4.勞動力人口的對外輸出，有利于提高勞動者的素質和增加人力資本投資。其邏輯過程是：國外高工資收入——部分國內勞動者流出——國內該類勞動者供給趨緊減少——該類勞動者工資提高——國內該類的人力資本投資增加和勞動力素質的提高。

5.勞動力人口的對外輸出，對勞動力輸出目的國的經濟發展有重要的意義和價值。作為典型的移民國家，美國是世界上吸收國際移民數量最多的國家。“據美國移民局統計，1820～2002年間，美國的外來移民總數達6822萬人。外來移民不僅增加了美國的人口，而且促進了美國的經濟與社會發展，尤其是美國西部的開發，由于外來移民的大量輸入，帶來了先進的科學技術，推動了美國生產技術革新和生產力提高，增強了美國社會的多種活力和創新精神。”[注]錢波：《論國際移民與經濟發展》，《中南財經政法大學學報》2006年第3期。

當然，外來移民在促進各國經濟與社會發展的同時，如果管理不當，也會帶來一些移民問題，如非法移民問題，美國現有非法移民約1200萬，還有難民、移民跨國犯罪、移民來源國人才和資金的流失，以及因移民引發的民族沖突、社會矛盾和文化隔閡等。但絕大多數國家、尤其是傳統的移民國家如美國、加拿大、澳大利亞等國家，其政府仍然認為，外來移民對經濟與社會發展的影響，總起來說是利大于弊，在經濟領域尤為如此。[注]錢波：《論國際移民與經濟發展》，《中南財經政法大學學報》2006年第3期。

四、世界經濟全球化與中國勞動力人口輸出廣闊前景

2008年12月，由美國次貸危機引發，后蔓延到主要發達國家的世界金融經濟危機，在一定意義上可以說是由于一定產業領域內的勞動力短缺造成的。正如有的學者所指出的：“這一次世界經濟危機的根源是全世界勞動力短缺，使得世界經濟的生產活動再也不能按照原先的利潤率來安排，一部分生產能力包括工業生產能力和金融業生產能力必須被消滅(中國常用的語言“關停并轉”)，而經濟危機就是消滅生產能力、使經濟活動重新適應勞動力供給的一種方式。”[注]胡景北：《當前世界經濟危機的根源和意義》，http://bbs.cenet.org.cn/html/board92510/topic399729.htm.

可是，令人遺憾的是，許多國家并沒有從勞動力短缺角度觀察問題和尋找對策。從美國來說，危機僅僅被視為金融體系不穩健、缺監管的結果；把實體經濟的危機視為金融危機的結果。“全世界政府幾乎都是一樣，都大力刺激經濟。可惜，好景不長，到2010年下半年，世界經濟又重新走回到2008年上半年的危機前的景象。2008年，世界是勞動力短缺，而2009、2010年的投資刺激政策，增加了對勞動力需求，反而加重了勞動力短缺。今天，世界上到處缺少的是種田的農民，是干苦工、干重活的勞動者，是來自資本主義體系之外的農民、工人和知識勞動者的勞動力供給。”[注]胡景北：《當前世界通貨膨脹的根源是勞動力短缺》，http://www.chinareform.org.cn/open/governance/201104/t20110427_107824.htm.

任何生產，無論它是在什么社會制度或方式，都是生產資料和勞動者的結合。實體經濟發達以后，非實體經濟發展起來，看來是可以減少勞動力需求，但很容易造成泡沫經濟，導致金融經濟危機。最后，還是要回到發展實體經濟，這時所需要的勞動力會更多。

進入老齡化的西方發達國家，需要外來勞動力人口、特別是高技術人才的輸入。從人口老齡化的視角來看，世界經濟即使在正常發展的時候，勞動力就已經不足。現在，世界人口和勞動力正在加快老齡化。發達國家已進入老齡化社會，許多發展中國家正在快步進入老齡化社會。老齡化社會就需要接收移民人口和外來勞動力，這幾乎已成為常態。幾乎世界上任何發展較快的國家都接受外來移民和接納外國勞動力(見表3)，尤其是擁有高技術的勞動力。這也是西方國家頻頻頒布技術移民政策的主要原因。

中國的對外投資，也將促進中國勞動力人口的對外輸出。當今，世界經濟發展的全球化，特別是全球現代化，需要資本和勞動力的均衡分布。全球化正在改變資本的不均衡狀態，全球化的資本流動帶動勞動力的重新分布。毫無疑問，中國對外的直接投資會推動中國勞動力的對外輸出。因為，資本輸出和勞動力輸出是緊密聯合的。表4可見，中國對外直接投資近年來在不斷地迅速增長，毫無疑問，這必將帶動中國更多的勞動力的對外輸出。

表3 全世界移民人口最多的10個國家

資料來源:根據網絡資料整理。http://henan.sina.com.cn/u/cytx-world/2011-03-26/149-35443.html.

表4 中國對外直接投資(非金融類)

資料來源：由李方鷹、米春改主編《中華人民共和國年鑒》(2006-2011)的第742、729、672、728、563、606頁整理。原始各個分表是由中國社會科學院圖書館孫潔瓊博士收集提供。

歐洲國家特別是西歐國家，對中國的勞動力來說，具有較大的吸引力。而西歐國家也需要外來的勞動力。“聯合國的人口問題專家認為，歐盟國家在未來的25年中需要吸收1.5億新移民，才能保持工作人口和退休人口之間的平衡。在西歐，德國，意大利和瑞典人口負增長十分嚴重，英國的人口增長也出現停滯，并逐漸下滑。”[注]《人口控制：非強制，有良策》，http://news.163.com/special/reviews/populationcontrol.html.在這種背景下，西歐國家需要外來勞動力的進入。而越來越多的中國人也愿意來到歐洲，追求新的生活。因為在這里，他們能得到更高的報酬，還有可能取得合法身份，而東歐國家也是中國勞動力向往的目的國。對此，國際移民組織明確指出，中國人向東歐移民是可以預見的歐洲趨勢之一。[注]《許多行業缺少人手 東歐很需要中國工人》，http://www.china.com.cn/overseas/txt/2006-12/02/content_7447374.htm.

另外，俄羅斯也是吸引中國勞動力輸出的重要目的國。“俄羅斯肥沃的耕地吸引中國的投資者前往，中國投資者在俄羅斯的耕地如今已達約40萬公頃，這些耕地多接近中國東北。”[注]《中國企業投資俄羅斯農林業 購買耕地達40萬公頃》，http://www.microbell.com/ecodetail_495447.html.2011年，中國投資者陸續在俄羅斯、烏克蘭和哈薩克斯坦等地發展農業和林業。中國向俄羅斯輸出農業勞動力的現象反映出天然資源充沛的俄羅斯與人力資源豐富的中國的相輔相成的關系，也充分表明兩國的經濟與貿易關系迅速發展。“原蘇聯解體后，雙方便開始把這種相互依存的關系視為發展契機。兩國的許多礦業投資日見成果，國營公司龐大的石油、煤炭和林業合作計劃，已經成為兩國經濟合作的骨干。在林業方面的合作初現規模，中資公司租用的西伯利亞森林約為80萬公頃。”[注]《中國企業投資俄羅斯農林業 購買耕地達40萬公頃》，http://www.microbell.com/ecodetail_495447.html.“目前，在俄羅斯勞作的中國農民約有40萬個，這只占俄羅斯外來人口的少數。”[注]《中國到俄發展農林業》，http://www.360doc.com/content/12/0912/20/19021_235777339.shtml.中國勞動力輸出，在世界其他地區如拉美、非洲也有很大的發展空間。

五、認真實行制度化管理，促進我國勞動力人口的更大輸出

解決中國人口經濟問題，要有兩個轉眼點：一個是控制人口增長，一個是擴大勞動力人口的對外輸出。針對我國勞動力人口對外輸出中的問題，我們認為，如果要促進我國勞動力人口的對外輸出的迅速發展，我國政府及相關部門應采取如下措施：

首先，要完善勞動力對外輸出的法律體系。2012年6月30日，我國通過了《中華人民共和國出境入境管理法》，該法將于2013年7月1日正式實施，這對于加強我國勞動力人口對外輸出的法制化管理，將發揮積極作用。但是，如果要更好地適應市場經濟發展，促進我國勞動力的對外輸出，就需要制定出一套符合市場經濟原則的有關對外勞動力輸出的相關法律——一部統一的《勞動力對外輸出法》，該法對個人和企業在外派勞動力活動中的權利和義務作出明確的規定，同時，在其他相關法律和法規中，也應該針對勞動力的對外輸出問題制訂出相應的條款。這樣，不僅使我國勞動者和企業得到有效的法律保護，而且也有利于鞏固我國在國際勞動力市場上的競爭地位和國際信譽，更好地促進我國對外勞務合作事業的發展。

第二，建立完善的勞動力對外輸出的社會服務支持系統。結合我國的實際情況，我國政府應加大國家財政支持的力度，擴大原有的外經貿促進基金的規模，建立“勞動力對外輸出基金”。除在財政上給予支持外，還要在社會服務水平上進行支持，做好勞動力對外輸出的各項服務工作。應強化政府部門的有關管理服務，不斷提高工作效率和水平；健全我國的出入境管理制度，簡化勞務人員的出國手續，通暢勞動力海外流動的渠道；重視外出勞動者的社會服務保障工作管理，保護好他們的合法權益，免除其后顧之憂。

第三，加強外派勞動力資源的培養和儲備，提高勞動力對外輸出層次。由于國際勞動力市場對低層次勞務的需求趨減，因此，我國低端勞動力的競爭優勢正在逐漸消失。在這種背景下，提高勞動者的業務素質和競爭力已成為一項重大而緊迫的任務。我國輸出的勞務人員層次之所以低，主要由于他們在語言、專業技能、職業資格認證等方面有很大的缺陷。因此，要適應國際勞動力市場對高層次勞務的強勁需求，就必須通過培訓和加強文化教育，來提高輸出勞動力的層次。

第四，營造對外勞動力輸出良好的外部氛圍。要充分利用雙邊、多邊的磋商機制，加強政府談判力度，開拓海外勞動力市場。為消除國外的障礙和不公平待遇，我國政府應積極參與國際勞務合作規則的制定，與勞務輸入國建立有效的磋商機制。通過加強政府之間的談判和溝通，解決雙方或多方勞務合作中存在的問題，為政府間的勞務合作掃清障礙。同時，與有關國家簽訂雙邊或多邊諒解備忘錄，盡早獲得通過市場的準入資格及與勞動力合作相關的最惠國待遇、國民待遇，為勞務輸出企業開拓海外市場鋪平道路。

第五，爭取我國對外勞動力輸出的更廣闊的發展前景。第一，不僅要增強對勞動力對外輸出的認識，而且大力發展高技術勞動力的對外輸出。因為，增加高級勞動力的對外輸出，不僅可以帶動國內勞動力輸出結構的升級，而且可以帶動國內勞動力結構的優化。第二，要大力發展服務業勞動力的對外輸出，因為服務業勞動力國際市場的發展前景更為廣闊。第三，要大力發展農業勞動力的對外輸出。農業勞動力的對外輸出，是指大農業的范圍，包括農林牧副漁業。我國農村有3.3億農業勞動力，可以在不降低農業產出的前提下，轉移2.5億人。農業勞動力的過剩，既是國內經濟發展、產業結構升級造成的，也與我國耕地面積狹小、農業資源稀缺有關。所以，推進農業勞動力的對外輸出，對于我國農業的健康發展、對于農村剩余勞動力的再就業，有著重要的意義。

總之，開展對外勞動力輸出是中國對外開放戰略的具體措施之一，是充分發揮我國比較優勢、在更大范圍內有效配置人口資源的重要組成部分，是緩解國內就業壓力，實現再就業、轉移農村剩余勞動力的一條有效途徑，是增加外匯收入，提高人才素質和保持社會穩定的重要因素。因此，今后很長時間內，我國政府及相關部門應創造更好的條件和環境，積極推動我國勞動力人口更大的對外輸出。